目前我国正在进行集体林权制度改革，随着改革的深入，森林资源的财产属性日渐突出，森林资源市场化运营成为必然趋势(高桂林等，2005)。在这样的背景下，林木采伐不仅关系到国家的森林资源状况，也关系到林木权利人的切身利益。因此，深入探讨林木采伐权有关问题对林权改革有着重要意义。

1 问题的提出

集体林权制度改革是要通过家庭承包经营方式，在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地的使用权和林木所有权依法落实到集体经济组织的农户，确立农民的经营主体地位，保障农民的经营自主权、处置权和收益权，为农民经营林业提供制度性保障。对林木进行采伐是实现处置权和收益权以及森林资源财产价值的重要途径。但森林资源虽然是可更新资源，因其所具有的生长的长周期性，对森林的采伐就要有一定的限制，并要不断抚育更新。

我国有关林木采伐的规范主要体现在《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)、《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称《森林法实施条例》)和《森林采伐更新管理办法》以及相关的政策文件中，对林木采伐权的产生、变动和消灭以及采伐许可的管理等进行了较为详细的规定。这些法律法规对林木采伐权更多的是在行政管理方面进行规制，体现的是一种公权力。但林木采伐权不仅具有公权性也具有私权性，并且随着经济的发展，特别是《物权法》的颁布实施，林木采伐权的私权性会更被社会主体所看重。林木作为自然资源，其生态价值和经济价值的矛盾是客观存在的(吕忠梅，2001)。集体林权制度改革就是要既实现林木作为公共物品的生态价值，同时也要实现林木作为商品的经济价值。现有的有关林木采伐的法律法规还没有在实现林木的生态效益和经济效益之间找到恰当的平衡点。因此，林木采伐权制度的完善，保障林农林木采伐权的实现是林权制度改革中重要的环节，关系着对林权改革成果的巩固和发展。

2 林木采伐权的法律性质定位

林木采伐权所具有的公权性，使得林木采伐权取得方式与传统物权相比较为特殊。因此，学者对林木采伐权的法律性质存在较大争议，有的认为林木采伐权属于用益物权(高利红，2004)，有的认为属于准物权(刘宏明，2004)，还有的认为其具有用益物权和准物权双重属性(李宏，2007)。权利性质的定位直接关系到权利的内容、保护以及效力等问题，因此对林木采伐权的制度设计，首先就要对林木采伐权准确定位。

2.1 林木采伐权的含义

林木采伐权就其字面的含义是指采伐林木的权利，但从法律层面讲，这个定义就过于简单，没有反映这项权利的实质及内容。按照《森林法》第3条的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地实行登记发证制度，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这只是对林木采伐权的上位概念林权做的一般规定，并没有对林木采伐权给予明确的规定和阐释。第32条规定的除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，也并没有使用"林木采伐权"一词，这就给这一定义留下了一定的空间。根据《森林法》和《森林法实施条例》对林木采伐权的上位概念林权的规定，法律意义的林木采伐权应是指权利主体根据依法取得的采伐许可的规定而享有的按照法定方式对林木进行采伐获得收益并排除他人干涉的权利。但权利主体对于林木采伐权不是当然享有，其实现是有条件的，即必须通过法定程序获得林木采伐许可证，并且在采伐许可证规定的范围内才享有对林木的收益和处分的权利。

2.2 林木采伐权与林权的关系

林木采伐权的取得一般要以采伐申请人取得采伐许可证为要件，权利的行使以采伐许可证规定的内容为依据，但林木采伐权与同属资源利用权的矿业权、水权等带有强烈行政色彩的特许物权不同，它更多体现的是用益物权的色彩。林木采伐权本质上并不是来自于国家林业主管机关的许可，而是来自于林权所有人设定的物权行为(李宏，2007)。采伐许可证只是采伐权行使的一个前提条件，采伐权的形成和设定并不取决于许可证，采伐许可证在这里起着确认权利的作用。林木采伐许可证并不是表征采伐权的权属证书，林权证才是表征采伐权的有效法律凭证，因此林木采伐权是基于林权产生的。

林权是指权利主体对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，包括森林、林木和林地所有权、使用权和林地承包经营权。在客体上，林权的客体还包括林木采伐权不包括的林地。在内容上，林权不但具有林木采伐权具有的收益和处分权能，还包括占有和使用的权能。在权利构成上，林权具有复合性(林旭霞等，2008)，而林木采伐权具有单一性。林木采伐权实际上是林权收益和处分权能的具体体现。无论是森林、林木和林地所有权，还是森林、林木和林地使用权与林地承包经营权，其权利人都是希望获取一定收益，如果没有收益，林权人享有林权就毫无意义了，因此林木采伐权是林权的一个重要内容。

2.3 林木采伐权是一种准用益物权

《物权法》的第122条和第123条分别规定了依法取得的海域使用权受法律保护以及依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。将自然资源的使用权纳入《物权法》，对权利人权益的保护以及资源的合理开发和利用具有重要意义。但《物权法》也只是原则性地规定了单位、个人依法可以对自然资源占有、使用和收益且此种权利受法律保护，并未包括在其后章节所列举的用益物权具体种类中，可见自然资源的使用权并不是纯粹或典型的用益物权，这就要对其给予定性。林木采伐权作为自然资源使用权同样面临着这一问题，因为对林木采伐权性质的定位直接关系到权利的内容、保护和效力等问题。

目前国内许多学者认为林木采伐权是准物权，这样的定位是否准确值得商榷。准物权的"准"字表明在程度上还不能作为完全的物权。准物权的个性只是在符合物权基本属性前提下的特殊性，权利的取得一般依特别法规定的特许程序，权利的行使通常受较强的行政干预(李显冬等，2007)，即准物权是依据行政命令而取得的具有物权性质的权利。既然准物权符合物权的基本属性，那它就应该是一个包括准所有权、准用益物权、准担保权等在内的内涵广泛的概念。所以，林木采伐权虽然符合准物权的一般特征，但将其定位在准物权这一层面不够准确，而应该将其定位于准用益物权。

林木采伐权作为准用益物权，虽然具有用益物权的特点，但不能完全等同于用益物权。用益物权是基于当事人之间的意思自治而产生的，其客体具有单一性和确定性，所负担的义务是私法上的义务。而林木采伐权的取得的前提条件是必须获得采伐许可证，需要前置的行政许可程序，其客体具有复合性和不确定性，所负担的义务除了私法上的义务还有公法上的义务。

林木采伐权的客体林木作为自然资源具有2种价值：经济价值和生态价值。林木之所以可成为民法上的物，是因为其具有能够满足人们某种需要，具有独立性(虽然依赖于土地，但可以分离出来)，能够为人力所支配等物的基本特征，作为财产自然具有经济价值。但这与物权法中用益物权强调对物的充分利用，以利用为本位并不相同。因为林木作为一种自然资源，与生态环境紧密联系在一起，作为生态环境的一个环节，对生态环境的存在和发展具有不可替代的作用。所以，林木在具有经济价值的同时还具有生态价值。在实现林木经济价值的同时必须保证生态价值的实现，因为对林木的过度采伐，将导致森林资源的过度消耗，从而破坏生态环境。这也是林木采伐权的权利主体不但要承担私法上义务，同时还要承担公法上义务的重要原因。

林木采伐权准用益物权的定位，是因为其带有公权色彩，与行政法、环境保护法等有密切关系，这种权利的取得要依特别规定的特许程序，行使也要受到行政干预。按照《森林法》的规定，采伐林木的单位或者个人，不但对成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，而且必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。这些都体现着权利人要承担的公法上的义务。

对林木采伐权的准用益物权的定位，既能体现权利主体享有采伐权的私权性，又能反映林木作为公共物品的资源管理的公权性，对确定权利人的权利以及保障其履行保护环境、维护生态的义务具有积极的意义。

3 林木采伐权制度存在的问题 3.1 现行立法上的不足

《物权法》颁布前与自然资源使用有关的法律制度主要体现在单行法或特别法中，而这些法律法规大多是从行政许可和行政管理等方面，从保护资源的开发、利用和环境保护的角度做出的规定，并没有对资源使用人的私法意义上的权利与义务进行规制，更缺少对权利人利益保护的规定，导致权责不清、短期行为，造成对资源的掠夺性开发。《物权法》的颁布使资源的使用有了法律依据，权利性质更加明确，更有利于资源的合理开发和利用。

根据物权法定的原则，物权的种类和内容应该由法律规定，主体不能创设法律没有规定的物权。林木采伐权在我国的民法体系中并没有明确的规定，《物权法》的用益物权篇也没有提及林木采伐权。笔者认为，通过上面对林木采伐权法律性质的定位，既然将其定位为准用益物权就不能完全按照用益物权的思路设计。理性的选择是在《物权法》中用益物权的一般规定的原则下，在单行法或特别法中做出具体规定。林木采伐权既具有公权性，又具有私权性，随着经济社会的发展，特别是《物权法》颁布实施后，林木采伐权的私权性会更被社会主体所看重。但《森林法》等相关的法律并未进行配套修改来体现林木采伐权的私权性，有关规定仍然是偏重林木采伐权权利人的义务，没有建立合理利用资源的激励机制。

3.2 商品林采伐的法律限制过于严格

按照《森林法》和《森林法实施条例》的规定，国家严格控制森林年采伐量，按规定制定的年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，也要每5年核定一次。采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划；但是，农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。可见林木采伐权的实现除了要有采伐许可证，还要受到采伐限额、采伐方式和林种等方面的限制。对公益林的严格限制是为了保证其生态效益和社会效益，而对商品林过于严格的限制会导致林木所有权的残缺(邓禾，2007)，因为林木采伐权是林权处分功能的体现，过多的限制就等于限制了所有权人权利的行使。

国家实行林木采伐的限额制度是为了提高森林覆盖率，改善生态环境，而对商品林所有人来讲，追求的是经济效益的最大化，林木所有权的残缺使他们无法按照经济效益最大化的目标实现收益权，这势必会影响所有权人的投资积极性。虽然国家在实施林木采伐限额和木材生产计划制度时，对达到一定规模的人工商品林实行单独编制年林木采伐限额等优惠政策，但对经营者来说，按照市场需求实现林木的处分权还是受到了限制。事实上，对商品林的限额制度过于严格不但影响了林农的经济利益，而且林农的积极性也得不到调动，这也是林权制度改革必须要面对的一个重要问题。

3.3 林木采伐管理机制不完善

集体林权制度改革使林业生产关系发生了变化，广大林农在拥有了林地承包经营权和林木的所有权后，更渴望明晰经营权和处置权，但现行的林木采伐管理和林农的处置权之间的矛盾日益突出，使得林农的处置权无法得到真正落实。

首先，林木采伐管理环节繁琐。按照林木采伐管理制度的规定，从申请到实施采伐林木，涉及到采伐限额、指标、林木采伐许可证核发以及伐区管理等一系列管理工作。这其中林木采伐许可证的核发是重要的环节，因为林木采伐的法律凭证就是采伐许可证。按照规定林木所有者提出申请后，林业主管部门根据申请，要查阅资源档案，初步审核后再安排具有资质的设计单位进行采伐设计，最后再根据设计材料核发林木采伐许可证。这样的程序不但繁琐，而且降低了政府主管部门的办事效率和服务能力。

其次，管理模式单一，手段落后。集体林权制度的改革使原本由集体所有的林木经营权转变为由众多林农所有，这使得单个采伐面积变小，伐区数增多，客观上增加了伐区管理的工作量和核发林木采伐证的难度。随着木材的市场需求也不断上升，政府无论在空间上还是在时间上进行调剂的难度都很大。针对林权制度改革后出现的这些问题，一些管理部门不能及时改进管理模式，管理模式仍然很单一，没有建立林木采伐分类管理的机制。伐区的监督、验收等管理制度不健全，监管手段落后，导致监管难以到位。

再次，管理队伍水平有待提高。林业主管部门特别是基层管理部门还未完全树立森林资源可持续经营的管理理念，不能统筹兼顾森林的多种效益。《物权法》明确了集体所有的森林资源的物权归属，这意味着林业主管部门应把握在行使公共权力时的基本界限(张蕾等，2007)，养成物权保护意识。但实际情况是林业主管部门由于林权保护意识不强，造成林木权属不清，采伐纠纷的情况时有发生，没有完全按照法律法规和政策的规定充分尊重林农的合法权益。

4 完善林木采伐权制度的对策 4.1 明确林木采伐权的物权地位

根据物权法定的原则，林木采伐权的法律性质及内容应该由法律规定，所以应当将林木采伐权明确规定到民法体系中。至于林木采伐权是否在物权法中予以明确或如何规定，这是一个立法技术问题。物权法作为基本法不可能事无巨细，只能规定主要的物权类型，所以应当区分民法上的物权和特别法上的物权。林木采伐权作为准用益物权，是林权处分权能的重要表现，可以在物权法的用益物权部分的一般规定中有所体现，以明确其法律地位，而林木采伐权的内容和保护等规定在特别法中。这样的立法设计，既能保证物权法的一般规定通过特别法得以实现，又能体现特别法没有规定的，准用物权法的有关规定的精神。

4.2 完善林木采伐的法律制度

森林资源对人类的生存和发展有着重要意义，林木采伐直接关系着森林资源的永续利用，所以建立完善的林木采伐制度，才能实现森林资源生态效益和社会效益的双赢。我国现行的《森林法》和《森林法实施条例》在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国国情对林木采伐做出了具体规定，对我国森林资源的保护起到了积极的作用，但有些规定还需进一步完善。

首先，放开商品林林木采伐许可的限制。林木采伐限额制度体现了国家对森林可持续经营、保证森林资源可持续增长的指导思想。为了保证森林覆盖率，改善生态环境，实行林木采伐限额法律制度是合理的，但应根据公益林和商品林的不同性质实行不同的制度。对公益林实行严格的采伐许可证和采伐限额制度，能确保实现其生态效益和社会效益。按照法经济学理论，法律制度应该发挥分配稀缺资源的作用，要以资源的有效配置和合理利用，即效率最大化为目的。林木采伐权法律制度的设计，应该反映对资源的合理配置和利用，实现效率最大化。对商品林的过分严格限制，就不符合市场经济的发展规律。所以对商品林中的天然林按照国家有关技术规程合理进行采伐利用，对商品林中的人工林要按照市场经济规律，依法进一步放活。只要符合有关规定，林业主管部门就应当核发采伐许可证。

其次，要加大未完成更新义务的处罚力度。在更新义务方面，按照《森林法》的规定，拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的，发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成更新造林任务为止；情节严重的，可以由林业主管部门处以罚款，对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。可见，我国在不履行更新义务方面更强调行政处罚，但处罚力度不够。这方面我们可以借鉴瑞典、芬兰等国家的有益经验。通过法律明文规定，林木所有人采伐林木，在向林业管理部门提出申请时还要附上具体的森林再造计划。管理部门在收到申请后进行调查核实，然后发放许可证，并跟踪监督采伐后的再造情况。如发现在规定的时间内没有再造的，将提出警告，仍然没有再造的，给予相应的行政处罚，罚款金额高出伐林收入的几倍至十几倍不等。对于执意不再造林的，由林业管理部门向司法机关提起对其的刑事诉讼。这样在更新义务方面，不但法律规范上明确具体，同时也加大了处罚力度。

再次，建立采伐申报制度。由商品林所有人根据市场的需求变化和自己的实际情况，向地方林业行政主管部门申报采伐计划。主管部门在确定申报计划符合有关规定后，就应予批准。林木的采伐量由市场调节控制，林农在逐渐适应市场规律后就能实现最大的经济效益，同时也能提高林农的积极性，客观上增加森林总量。

4.3 建立高效的林木采伐管理机制

林木采伐管理是森林资源管理的重要组成部分，管理水平和工作质量关系着森林资源的保护与利用，也关系着林业的可持续发展。

首先，林业管理部门要更新观念。作为管理部门应该树立可持续发展的理念，增强林权保护意识。可持续发展理念能使有关部门在林木采伐的管理中从长远利益考虑，实现森林资源的可持续利用；林权保护意识有助于在法律规定的原则下保护林农的合法利益。

其次，简化审批程序和手续。我国目前林木采伐的手续太繁琐，林农要一级一级通过审核程序，审核合格后设计部门才能进行伐区设计，如果中间有一个环节被卡，就有可能被搁置起来。林农可以直接通过具有相应资质的单位进行简易伐区调查设计，提高效率，然后凭借设计材料到管理部门办理林木采伐。

再次，建立采伐公示制度。为了体现公正、公平，也为了防止放开林木采伐限额制度可能带来的消极影响，还应建立采伐公示制度以便接受社会的监督。公示制度的内容应该包括采伐限额管理情况的公示、采伐审批情况的公示和伐区作业的公示。在公示确定无纠纷后，核发林木采伐许可证。对林木的更新、采伐原则可以根据不同的自然和地理条件分阶段地确定，对采伐活动可以通过信息系统进行监控。

另外，笔者认为要建立完善的林木采伐权制度，加大林业的宣传教育也非常重要。对此我们可以通过多种形式和渠道宣传森林资源保护，定期举办林业教育培训，讲解相关的法律条文、环保措施，为林农提供指导和咨询，这样在实施林木采伐时就会融入环保理念，确保森林资源的合理开发和可持续利用。