福建省是我国南方重点集体林区，自然条件优越，森林资源丰富，森林覆盖率、生态环境质量、商品材竹材产量均居全国第一。但2008年初，50年一遇的低温雨雪冰冻灾害，给福建省带来了巨大的损失。灾后不少学者开始总结此次雨雪冰冻灾害给林业带来的经验教训，但多局限在灾害评估、灾后重建技术、资源培育、资源保护等技术或自然科学研究范围；而对林业主管部门来说，在灾害发生后，更重要的职责是制定和执行相关政策措施帮助尽快恢复灾后重建。本文以灾后清理的木竹销售相关政策分析为切入点，运用公共政策理论对此次福建省灾后清理木竹销售相关政策进行分析，总结经验教训，希望对今后林业灾后相关政策制定有所帮助。

1 福建省灾后木竹销售政策制定

公共政策也是一门科学，它是指政府或其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则(陈振明，2004)。在各种灾害面前，政府部门一个重要的职责就是制定和执行相关政策措施(卫志民，2006)。政策制定的好坏和执行的效果将很大程度上影响救灾和灾后恢复生产重建工作。公共政策分析就是一门研究如何制定政策、评估政策执行效果的科学，它包括公共政策问题的认定、公共政策方案的制定与通过、公共政策内容的实施、公共政策效果的评价四大部分(陈振明，2005)。公共政策分析对帮助政府部门提高决策效率，减少政策的失误，提高行政管理水平等方面都具有十分重要的意义(梁波，2007)。理想的公共政策制定过程包含“问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择"5个环节(陈振明，2006)。

1.1 灾后木竹销售相关政策问题的界定

此次雨雪冰冻灾害给南方林业造成的损失极为惨重(铁铮，2008)。福建省共有33个县(市、区)林业不同程度受灾，其中16个重点林业县(市、区)受灾严重，直接经济损失超过74.4亿元，林木受损58.01万hm²，竹林受损17.85万hm²，大量的受灾倒木和竹材需要清理。帮助林农将灾后清理下来木竹顺利销售，降低损失，获得灾后重建的资金，避免此次灾害对集体林权制度改革后林农造林积极性的打击，就成为摆在福建省林业主管部门面前最重要的问题之一。在对此问题深入分析界定后，发现在市场经济不断完善的今天，灾后木竹销售问题已不再是单纯的购销问题，还包括：一是如何维护木竹市场秩序，防止企业压等压价收购，侵害林农的利益。灾后随着受灾木竹清理工作的推进，市场上供应的木竹大量增加，面对急于出售木竹获得资金的林农，有些企业就会借机压等压价收购，损害林农的利益。二是如何帮助企业筹集收购受灾木竹的资金，使企业有充足的现金支付给林农。要实现灾后清理木竹的顺利销售，就需要木竹加工企业的收购，而大多数加工企业都已完成冬储原料收购工作，压库资金较大，造成流动资金不足、原料堆场不够等困难(尹伟伦，2008；王祝雄，2008)。

1.2 灾后木竹销售相关政策目标

针对以上问题，福建省林业主管部门确定的灾后清理木竹销售相关政策制定的目标主要有：一要帮助林农顺利销售灾后清理下来木竹售，降低林农的损失，帮助其获得灾后重建的资金，维护集体林权制度改革后对林农造林积极性；二要维护木竹生产流通秩序，防止加工企业乘机压等压价收购侵害林农利益；三要保障木竹加工企业的利益，帮助企业筹集收购受灾木竹的资金，使企业有充足的现金支付给林农。

1.3 灾后木竹销售相关政策方案

针对以上政策目标，福建省林业主管部门考虑的政策方案主要是是否对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临时价格干预；而对于减免林业育林费和维简费、简便受灾木竹的运输管理、积极发布木竹需求和供应信息等政策措施均没有太大的争议。

1.4 灾后木竹销售相关政策效果的预测

在我国公共政策制定过程中，很多时候并未能严格按照公共政策制定的科学程序执行，一些功能环节没有得到应有的重视(郭晶莹，2008)。在灾后木竹销售相关政策制定过程中，对于出台临时价格干预政策的效果没有给予科学的预测，没有经过科学调研和评估，也没有经过专家的详细论证，主要是凭经验。

1.5 灾后木竹销售相关政策方案的抉择

在灾后木竹销售相关政策方案的抉择上，福建省林业部门在制定灾后木竹销售相关政策考虑更多的是林农的利益。林农是弱势群体，承担风险能力较弱，福建省又是我国最早实施集体林权制度改革的省份，在政策制定和选择时，更多的是考虑维护林农集体林权制度改革后的造林积极性。为此，在召集全省主要木竹加工龙头企业会商的基础上，参照江西省等相邻省份的做法，决定实施对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临时价格干预的政策。同时，决定出台减免林业育林费和维简费、简便受灾木竹的运输管理、发布受灾木竹销售信息，与金融部门协调解决扶持加工企业收购受灾木竹的资金问题等措施。

2 灾后清理木竹销售相关政策内容的实施

2008年2月22日，福建省林业厅紧急出台的《关于灾后恢复林业生产工作的指导意见》(闽林综[2008]21号)中，明确了减免林业育林费和维简费、简便受灾木竹的运输管理、有序组织受灾林木的销售加工、引导金融救灾资金投入林业生产等木竹销售有关政策措施。同时，福建省林业厅积极与相关部门协调，于2008年2月27日，与福建省物价局联合出台了《关于对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临时价格干预措施的紧急通知》(闽价电[2008]15号)。

2.1 临时价格干预措施

对受灾木竹实行最低保护价格，要求企业不得乘机压等压价侵害林农利益。要求木材收购价格不低于2008年1月上旬各木材收购企业实际收购价格水平，制浆毛竹收购价格不低于320元·t^-1，一般加工用毛竹收购价格不低于400元·t^-1。和江西省规定松木不低于400元·t^-1，毛竹450~500元·t^-1不同的是，福建省只对毛竹规定最低保护价，而对木材采取“不低于2008年1月上旬企业实际收购价"这一较为含糊的表述。主要考虑到：一是木材等级差别大，确定最低保护价难度大，而竹材主要是毛竹相对简单，易于操作；二竹材清理的时间紧迫性更强，将在短时间供给量大幅上升的现象，更急需价格保护。

2.2 相关辅助政策措施

一是简化受灾林木采伐审批手续。由县级林业主管部门制定处置方案，经受灾林木鉴定小组现场确认核实并签字后，县级林业主管部门凭鉴定报告及有关材料就地核发采伐许可证。且优先使用本单位2008年度采伐指标，不受采伐类型的控制，采伐证实行单列管理，单独建立审批台帐。二是简便受灾木竹的运输管理。县级林业主管部门可根据受灾实际需要，派出木材运输证办证员，现场受理申请并核发木材运输证，同时在运输证上加盖“受灾木"或在备注栏填写“受灾木"后，可在省内畅通运输。三是减免林业育林费和维简费。对于处理的受灾林木，免交林业育林费和维简费，使林农有更多地资金用于灾后恢复生产。四是引导金融救灾资金投入林业生产。积极争取有关金融机构加大对受灾县(市)林业小额贷款发放力度并给予适当贴息。五是积极发布木竹市场信息。通过各种形式公布全省有关林业木竹加工企业木竹原料需求信息，方便林农选择和联系。

3 灾后清理木竹销售相关政策实施效果评估

为帮助遭受雪灾地区加快木竹清理尽快恢复生产，福建省林业厅积极制定出台林业救灾和恢复重建相关政策措施，应该说总体成效还是比较明显的。截至2008年7月底，全省各级林业部门已投入救灾资金4.91亿元，完成林木清理32.87万hm²，林木补植补造7.27万hm²，完成竹林恢复26.8万hm²。但从木竹销售相关政策的实施效果看，还是暴露出了一些问题和不足。

3.1 临时价格干预政策实施效果评估

随着灾后木竹清理工作的推进，木材产量不断增加。如图 1所示，根据微观经济学供求均衡原理，在完全市场竞争条件下，如果没有价格干预，木竹价格将处于P₀，比受灾前价格一定会降低，此时木竹产销均衡为Q₀。但政府为了保障林农的利益，对木竹价格进行最低限价，即价格为高于P₀的P′，此时木竹产量为Q″，高于企业愿意收购的量即Q′，为此出现滞销的现象(曼昆，2003)。

当然，以上是理想的完全市场竞争假设下的分析结果。木竹原材料曾属于特殊商品，但随着市场经济体制改革的推进，木竹流通也已实现市场化，其运行必定要遵循市场经济规律。从2008年1—7月福建木材的产销来看，价格干预政策还是不尽如人意的。木材产量从3月份开始均高于去年，且逐月提高，而销量虽有所提升，但均低于去年同期水平(图 2)。

企业是趋利避害的。虽然福人、南纸、永林、青纸等10家企业联合发出《农民受灾，我们帮助》的倡议书，倡议全省木竹加工企业要树立社会责任感，敞开收购受灾木竹，积极帮助林农渡过难关。但这些承诺并不具有多大的约束力，市场经济规律必然起作用，大量的木竹原材料的下山，必定改变市场的供求关系，和上面分析的一样，在最低保护价下，一些企业不得不通过降低收购量，来维护自己的利益。且并非企业故意压等压价，而是受灾清理木竹本身劣于普通木竹原料。在价格干预下，势必造成供求失衡，致使部分林农清理下来的木竹无法顺利销售。在政策制定时过多考虑林农的利益，而忽视木竹加工企业的利益，势必反过来影响林农利益的实现，从而影响预定政策目标的顺利实现。另外，临时价格干预规定“木材收购价格不低于2008年1月上旬各木材收购企业实际收购价格水平"，但这一规定过于模糊，在实际操作中弹性空间很大，相关部门也无法进行有效地判断和监管。根据各地上报的近期木材销售价格与2008年1月上旬相比来看，部分材种的价格总体还是下降了。如松木价格平均约下降100~200元·m^-3；杉木约下降了50元·m^-3。可见，临时价格干预并未能完全达到预期的效果。

3.2 相关辅助政策措施实施效果评估

相关的辅助政策措施在实施过程中，林业部门自己能够把握的简化采伐手续、简便运输管理、减免两金、发布信息等都比较顺利，但也存在个别地方出现寻租现象。在受灾木竹和非受灾木竹之间的存在不小利差，激励一些人通过贿赂等形式寻租，导致政策执行的偏差。另外，一些林业部门无法把握，必须依赖与其他部门协调的政策进展缓慢。“帮助企业筹集收购受灾木竹的资金，使企业有充足的现金支付给林农"的政策目标到7月底仍无法顺利实现。虽推进了对受灾县(市)林业小额贷款发放力度并给予适当贴息，但大部分是给林农的。省林业厅筹措的救灾资金，也重点用于苗木生产补助和基础设施恢复，而给企业收购受灾木竹的补助资金几乎没有。这也在一定程度上影响企业收购灾后清理的木竹，导致滞销严重，尤其是继续清理下来的马尾松大量滞销。8月22日，省林业厅再次召集重点林业加工企业座谈会，并在调研的基础上，请示省政府要求对收购受灾林木的企业给予政策扶持，对收购受灾松原木给予10元·m^-3补贴。如果能够得到批准，将一定程度上纠正前期政策的失误，更好地达到政策预期的效果。

4 灾后相关政策制定和执行的启示

通过对此次福建省灾后清理木竹销售相关政策制定过程、执行效果的分析，可为行政部门制定公共政策，尤其是灾后相关政策的制定和执行提供经验教训。通过以上分析，笔者获得以下启示：

一是公共政策制定应按照公共政策制定的科学程序进行。公共政策的目是为了及时有效地解决社会公共问题。它也是一门科学，必须遵照科学的程序，才能更好地保证它的客观性。尤其是各种突发事件后公共政策的制定，如果过于依赖主观判断，可能会造成较大的客观差距，容易引起公众的不满情绪。此次福建省临时价格干预政策未能达到预期目标和政策制定过程中未对政策效果进行很好地预测有一定的关系。

二是公共政策目标必须明确具体，且具有可及性。公共政策目标的设计正确与否非常重要，直接影响到政策实施的效果。政策目标来自政策问题，对政策问题要有清晰的界定，区分出轻重缓急，抓住所要解决的主要矛盾。其次，制定的政策目标必须明确具体，且具有针对性、可行性、系统性。此次福建省提出帮助企业筹集收购受灾木竹的资金的目标可行性就不高。

三是公共政策制定时应综合考虑各利益相关者的利益。如果仅考虑一方的利益，而忽视其他的利益，势必无法很好地实现既定的政策目标。现代公共政策的制定往往涉及到多方的利益，如何扩大民主参与的范围、畅通民主参与的渠道、建立科学的民主参与机制，已经成为保证其有效贯彻公平、正义原则的最佳途径。为此，建议让更多的利益相关者参与公共政策的制定，尽量让不同的参与者对政策目标达成共识。

四是对市场行为尽量避免直接行政干预。公共政策制定时还应注意发挥市场经济自身的调节作用，尽量减少直接干预，尽可能通过补贴等维护市场经济秩序前提下的间接干预措施。