2008年初我国南方地区出现的雪灾和5月四川汶川地区发生的地震给林业造成了严重的损失，如何进行灾后资金救助以恢复林业生产是当前面临的重要问题，而法律手段无疑是解决这一问题的有效方法。我国目前少见专门关于林业自然灾害救助法律规定的研究，关于自然灾害救助法律主要有灾害救助管理体制、灾害应急救助机制的建立和灾害救助法立法应然性研究。本文主要从林业灾后资金救助的角度分析立法的必要性并提出相关建议。

1 林业灾后资金救助概述 1.1 林业灾后资金救助的概念

林业灾后救助的内容非常广泛，包括资金、物质救助和人力支持等多个方面。而相对于其他救助方法而言，资金救助是一种必要的基础性的救助方法，具有适应性强的特点，其他方法在资金救助面前只能是必要的补充。林业灾后资金救助指国务院、各级林业行政主管部门和其他社会主体对于灾后实际从事林业生产的自然人、法人和其他组织给予的资金帮助或救助，用于恢复林业生产、发展林业经济的制度。其基本涵义包括：第一，林业灾后资金救助的救助者，即实施救助的人包括中央和地方各级政府、林业行政主管部门，以及参与救助活动的其他部门、单位和个人。第二，救助的对象包括受损的自然人、法人和其他组织。我国《森林法》规定，森林资源的所有权包括国家所有、集体所有和个人所有。在灾害中受损主体也包括林农、国有林场、林业企业等。这些不同的所有权主体拥有不同的林业资源，在自然灾害面前他们的林木和林业生产都受到影响，因而成为受救主体。第三，救助的目的。林业灾后资金救助主要用于林木的重建和林业生产项目的恢复，达到恢复林业生产、发展林业经济的目的。因为林业受灾主体的主要经营活动集中在林业经济方面，林业的专门救助资金也应该具有针对性，对于其他生活方面的救助则主要由国家作统一规划。

1.2 林业灾后资金救助的特点

林业灾后资金救助属于林业灾后救助的多种方式之一，因此具有林业灾后救助的难度大、时间长、公益性、专业性强等共性特点，也正是在其共性特点上反映出资金救助适应性强的特点。

1.2.1 林业灾后资金救助具有适应不同救助情况的特点

林业灾后救助资金的主要救助对象为森林补植、重造，苗木繁育、外购苗木、枯倒林木清理、灾木处理、受伤及死亡野生动物救助及无害化处理、基础设施修复等¹⁾，救助事项繁多，同时林业生长周期长，恢复起来时间也长，要几年到几十年，因此林业灾后救助具有难度大时间长的特点。采用资金救助的方法能够在最快的时间内把救助款拨付灾区，并适应各种救助情况，具有很强的适应性，这样有助于直接实现灾民的重建心愿，缓解灾民心理压力，为受灾林农和林场提供相对充分的消费选择空间。

1) 楼国华.2008.在全省林业灾后恢复重建现场会上的讲话.

1.2.2 林业灾后资金救助具有适应不同救助主体的特点

《森林法》把森林的功能定位为防护、用材、经济、薪炭、特种等用途。实际上，森林不仅有经济效益，更具有生态效益，对保护生物多样性起着至关重要的作用。因此当林业资源因灾害而遭受损失时，也就损害了与全体社会成员密切相关的生存环境，所以全体社会成员都有义务来救助林业资源。而这些社会成员救助林业资源时，又需要一定的林业方面的专业知识，因为森林是一个十分复杂的生命系统，不了解专业知识，不掌握科学方法，就不能实现有效的救助。资金救助这种方式正适合了不具有林业专业知识的救助主体的救助需要，使多种救助主体能够在面对受损林业时实现其公益性救助义务。

1.2.3 林业灾后资金救助具有适应林业经济自由竞争发展的特点

林业灾后资金救助对象涉及到受损林农和林场，一些林农以山林经营为主要收入，自然灾害对林业的破坏，就等于在未来的几年当中这些林农的收入都将是大量减少甚至是没有，灾区经济发展也必将受到严重影响。灾后距离灾害发生已有一定时间，灾区的交通和通讯已得到一定的恢复，灾区主要商品的市场供给者也逐渐增多，并且彼此之间已经形成充分的竞争关系，此时采用资金救助的方式能够给受救主体以更多的重建经费使用权和支配权，对受灾地区林业经济的自由竞争具有促进作用，使恢复重建活动在资金救助的前提下由市场自主来完成，从而使林区经济得到快速发展和恢复。

1.3 林业灾后资金救助的方式

林业灾后资金救助是目的性很强的专业性救助资金，是为恢复林业生产、发展林业经济而服务的。根据林业灾后资金救助主体可将灾后资金救助分为政府救助、保险救助、社会捐助、国际救助和自我救助等几种方式。政府救助是以政府为直接责任主体，以国家财政为直接经济后盾，由政府有关职能部门承担具体救助任务的救助方式，其又可以按照分级负责原则由中央政府和地方政府共同承担。保险救助是以投保人交付保险费并形成保险基金为经费来源进行的救助。社会捐助是指建立在经费分担、相互救助的基础上的一种救助方式，主要依据的是社会各界人士的捐赠(Paul et al., 2007)。国际捐助主要是其他国家和地区对我国林业受灾地区进行的援助。自我救助是指受灾林农自己在平时积蓄一定的财物或储蓄，在发生灾害时用作救济。多种救助方式各自适用不同的救助主体，只有多种救助方式共用，才能更有效地发挥救助效果。

2 林业灾后资金救助的立法分析 2.1 现行林业灾后资金救助可以适用的法律 2.1.1 《国家自然灾害救助应急预案》及各级地方自然灾害救助应急预案

2005年5月14日国务院正式颁布《国家自然灾害救助应急预案》，随后各地方政府也都根据国家的应急预案制定了地方的灾害救助应急预案，如福建、广西、内蒙古、贵州、陕西、浙江几个省(区)，以及佳木斯、西安、宁波、包头、洛阳、汕头、杭州等几个市都建立了自己的自然灾害救助应急预案，各应急预案中都有关于资金准备的规定。

2.1.2 《公益事业捐助法》及各种关于捐赠的规范性文件

1999年6月28日通过的《公益事业捐赠法》是我国第一部关于公益捐赠的法律，它的制定和实施标志着法律对于扶贫济困的优良道德的认可和保护；2008年4月28日颁布实施《救灾捐赠管理办法》主要是针对救灾募捐主体是在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会的社会捐赠活动。还有其他省、市地方政府和国务院部委颁布的地方法规或规章关于社会捐赠的规定。这些法律法规对于鼓励和规范捐赠活动，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，进一步促进公益事业的有序发展起到举足轻重的作用。

2.1.3 防治地震灾害、防洪防汛系列法律法规

我国关于防治地震灾害、防洪防汛方面的法律法规初步形成了规模。上位立法主要指1997年通过的《防御与减轻地震灾害法》，它第一次以基本法律的形式明确了我国的防震减灾工作；同年通过的《中华人民共和国防洪法》对防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度作了规定。《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，将政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重建资金的方式纳入法制化轨道。

2.2 林业灾后资金救助的立法必要性 2.2.1 实施林业灾后资金救助时无法可依

我国是一个自然灾害较多的国家。近年来，每一次较大的灾害事件，无不涉及到生态及林业。随着我国经济的发展和国家财力的增强，中国政府每年安排的林业救助投入也不断增加，社会各界在林业发生灾难时捐款数量也逐年递增。为了加强对林业救助资金的管理，提高使用效益，有必要制定相应的行政法规，从法律上明确救助资金来源、资金投入对象、额度，能更大程度加大资金投入力度，并确保资金健康运行。

我国至今还没有以人大立法或国务院条例形式颁布的专门的灾害救助法，也没有关于林业灾后救助的部门规章，在林业灾害救助中大多依据的是部长令和国务院的政策性文件。而这些行政命令和政策性文件是在一定的形势下做出的，具有很强的时间性，其内容一般内只包含一个方面，其效力一般只针对特定人发生(周训芳，2004)。一部林业灾后资金救助规范属于专门性的林业专项救助法规，如果由国务院以行政法规的形式对林业灾后资金救助的性质和任务、地位和作用做出规定，可以弥补立法的缺失，在效力上更有利于保障和救助受灾林农和林场，促进灾后林业生产的恢复。

2.2.2 受灾林农和林场的请求权需要法律来保障

当灾害发生的时候，在国家与灾民之间产生救助与被救助的权利义务关系。由于自然灾害、林业灾害使林农和林业企业受到损失时，损失由谁来补偿，通过什么途径、以什么程序、向政府的哪个部门提出申诉？如果法律法规不加以明确，受害人的利益就得不到及时、充分、有效的保护。灾民向国家请求救助的权利应该得到法律的确认。

2.2.3 确立全社会共同救助机制的需要

由于林业灾害救助的公共性、公益性特点，决定了林业灾后救助应该由全体社会成员来共同进行。用法律制度来制约和规范林业灾后资金救助工作中的各行为主体，有利于强化社会共同的认知，确定社会共同责任，从而为全社会支持林业灾后重建提供法律保障。而且，在资金救助上，也不应该单纯依赖某一种救助方式来解决自然灾害造成的损失，不同的救助主体采用不同的资金救助方式，各种资金救助方式能分别发挥不同的作用，以立法的形式明确多种资金救助的方式，使其合理组合，多管齐下，才能最有效地达到救助效果，并保证救助原则和方针的稳定性和强制执行力。

2.2.4 与国际林业灾后救助接轨的需要

世界上林业资源发展好的国家不仅有一套完备的森林资源法律体系，也有一套完备的林业自然灾害救助的法律体系。为了进行国际灾后救助的交流、合作与互助，我国需要借鉴先进国家的经验，制定我们自己的林业灾后救助法律，与国际规定接轨。

日本是一个自然灾害多发的国家，也是世界上林业自然灾害救助立法较早且相当完善的国家。日本政府把林业作为一种公益事业进行补偿，对林业自然灾害的救助主要体现在林业补助金制度上，主要包括对森林病虫害防治、防止山地灾害、森林火灾预防等。为了保障在灾害情况下林业经营者有稳定的收益，政府专门设置了人工林的森林保险。保险内容包括火灾、气象灾(风害、水害、雪害、干害、冻害及潮害)。1931年日本颁布的《国有林特别会计法》规定，政府可给林业经营单位以长期无息或低息贷款，同时，在税率方面也给予优惠；此外，1947年制定的综合的《灾害救助法》对日本减灾工作有序开展起到了重要的促进和保障作用(王权典，2003)。

美国林业资源丰富，是经济发展所必需的组成部分。从20世纪60年代开始，美国林业局就建立了森林火灾的原因和措施方面的资料，依据风险评估资料，采取突发事件应急措施。此外，1974年美国颁布了《灾害救济和紧急救助法》及作为其补充的《联邦政府应急计划》，也规定了联邦如何对受重大灾害事件的各州实施救援(Thomas et al., 2006)。

3 林业灾后资金救助的法律对策 3.1 实施财政救助的法律对策

财政救助主要指国家对救灾资金的财政投入。对于林业自然灾害救助，特别是突发性特大灾害发生后，只有各级政府和林业行政主管部门才能组织调动大量的人力、物力、财力, 有组织、有计划地实施救助(祁毓，2008)。这也是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。因此，在众多的资金救助方式中，财政救助又是重中之重。尽管国家《国家自然灾害救助应急预案》中对财政资金拨付有相应规定，但是一部专门对林业灾后资金救助的部门规章，对规范林业财政救助的力度是不同的。一部专门明确的部门规章，对于林业自然灾害救助的财政支出做出硬性规定，会对财政救助有督促作用。

首先，可以在立法中明确财政救助主体：国家财政部、地方各级财政部门和国家林业局及地方各级林业局。林业自然灾害属于所有自然灾害的一种，因此救灾资金的预算和负担应由民政部组织协调发展改革委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算。并且根据救灾资金分级负担，即中央和地方各级财政都应安排救灾资金预算，以受灾地区地方财政为主的原则，由中央政府灾害管理机构督促地方政府加大救灾资金投入力度。其次，救助内容：财政救助资金主要用于包括林业灾后救助所特有的林木补植补造、竹林恢复、外购苗木、苗木繁育、枯倒林木清理以及受伤及死亡野生动物无害化处理及救助等工作。再次，救助标准：针对林业自然灾害的特殊性，其财政救助标准也应该不同。因此，采取专门性规定对保障受损林农利益将起到保障作用。如规定由受灾人进行申请补助，经受灾地的市或县林业主管机关依受损程度进行勘查评估，对林农产生严重影响者，可以于林业自然灾害发生后60日内携带相关资料项目报请财政补助或申请低息贷款。再次，救助的管理机制：建立灾后恢复重建资金管理和使用的工作责任制，对于救灾资金的管理，实行救灾资金封闭运行、专账管理的制度，明确救灾资金的分配权，严禁任何人以任何理由分配、挪用救灾资金，确保资金使用规范安全，提高资金的使用效益。

3.2 实施保险救助的法律对策

保险救助是在林业灾害发生时，由保险公司进行赔付和补偿的救助方式，保险救助金的支付依据是具有法律效力的保险合同，保险合同是具有强制执行力的法律文件，由国家强制力保证实施。与财政救助相比，保险救助具有较强的刚性约束，其补偿数额也相对较多。因此在林业灾害发生时，保险救助可以作为一种有效的救助途径。关于保险救助的立法建议主要有下面2点：

首先，规定财政救济资金投保制度。保险救助的前提是受灾林农提前有投保的行为，所以对一些没有投保的林农就无法通过保险救助得到补偿。因此，为了提高保险救助的比率，可以在立法中规定财政救助资金投保制度，从救助资金中拿出一部分建立财政保险基金，并按照保险原则加以运用。规定林业灾害保险的经营主体、参与主体、收益主体的权利与义务关系，明确政府在开展林业保险中应发挥的作用和职能，保障林业保险体系的建立与健全，并将此项制度作为资金救助的一种方式存在。

其次，规定林业巨灾保险基金制度。国家财政还可以从预算中再拿出一块用作林业巨灾保险基金，以使更多受灾的林农能从保险救助中获益(柯涵，2007)。保险公司也可以通过再保险的形式把风险向外转移，以此来分散风险提高其承保能力。

3.3 实施社会捐助的法律对策

社会捐助也是林业自然灾害救助的重要来源。从法学理论上讲，社会捐助属于具有道德和社会公益性质的赠与。我国目前关于社会捐助的法律规定主要体现在1999年通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法也可以适用于由于对灾害造成林业损失的社会捐助。在林业灾后社会捐助法律关系中，主要涉及三方当事人，捐赠人：主要是实施捐赠行为的自然人和法人和其他组织；受赠人，接受捐赠的单位或组织，他们不是捐赠的实际受益者，而是代表受益人接受捐赠的单位或临时机构；受益人，实际遭受损失的林农和林业企业。在现行法律适用过程中涉及到的林业灾后资金捐助的问题主要有以下几点，这也是林业灾后资金救助单独立法需要考虑的地方。

3.3.1 关于社会捐赠的调整范围的建议

《公益事业捐赠法》规定的受赠人仅指公益性社会团体和公益性非营利的事业单位2种。而实际生活中，公益捐赠不仅仅指为促进社会公益事业的发展而进行的捐赠活动，还包括一切以社会公益为目的的捐赠活动，比如，某林业企业发动本企业职工向受灾林农捐款而成立的临时机构，该机构既非公益性社会团体所派驻该企业的分支机构，也非经委托的受益人的代理人，但是这类临时性机构却具有实用性并且发挥了一些积极的社会救助作用。因此，林业灾后社会捐赠还应该包括向其他代表受资助的不特定人利益的临时机购进行的捐赠。

3.3.2 关于捐赠人、受赠人和受益人权利义务的建议

1) 实施林业自然灾害捐赠的捐赠人的权利主要包括：捐赠人享有请求实现捐赠目的的权利，因为受赠人不一定是受到灾害的林农，有可能是中国红十字会和地方各级政府，所以捐赠人享有请求受赠人实现自己对林农捐赠的权利。捐赠人享有依法撤销捐赠合同或拒绝履行合同的权利，当然这种权利要受到严格限制，只有捐赠人符合一定的条件才可以行使撤销权。捐赠人的义务主要包括：捐赠人负有给付捐赠资金的义务并承担不履行捐赠义务的责任。

2) 受赠人一般是接受委托的人，而不是直接的受益人即林农或林业企业，因此他们享有请求捐赠人履行给付、接受给付和请求捐赠人赔偿损失的权利，这也是为了保证受灾林农或企业的利益得到实现的保障。受赠人的义务主要包括：受赠人对其管理的捐赠资金负有实现捐赠目的即交付给受灾林农和妥善管理捐赠资金的义务。

3) 受益人即受灾林农享有请求捐赠人履行给付捐赠资金的权利；享有请求委托的受赠人实现捐赠目的即请求受赠人交付接受赠与资金的权利，并在受到损失时享有请求赔偿损失的权利(康福军，2008)。只有明确了三者的权利义务，才能使林业灾后的社会捐助救助途径得以顺利进行。

3.4 实施国际救助的法律对策

自然灾害无国界，林业受灾又具有相似性，并且由于森林的生态效益，造成的危害是共同的，因此全世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，齐心协力才能达到灾害救助的目的。而且，在当今世界传媒和咨询高度发达的情况下，一国一地区发生的重大突发灾害及其救助情况，已经无法再讳莫如深，一些重大突发灾害的救助，也往往超出本国本地的承受范围，因此借助他国乃至全球的力量来共同对抗灾难是各国通行的做法。在国际上关于林业灾害的救助主要包括赠与及借贷2类，可以通过立法和签订国际条约的形式接受国际救助。

首先，通过国内立法上的授权性条款赋予受灾主体接受国际救援的权利，但一般是通过国家作为受赠人再转给受益人即灾民的形式进行，同时规定接受资金救助的原则、工作程序等；其次，通过立法规定当灾情发生时，作为受赠人的国家机关有向国际社会通报灾情，积极争取外援的义务；再次，接受救援主体有同其他国家进行国际间救助的交流与合作(李学举，2004)和向国外进行救助的义务，如培训林业灾害管理人员、进行林木和野生动物救助技术合作开发，进行信息交流等合作等。