林地是林业生产最基础的生产资料，是林业可持续发展的物质基础。长期以来，我国集体林地由于产权关系模糊，影响了营林效益、资产管理以及社会参与造林的积极性，制约了林业发展与改革的深入(刘德钦等，2006)。林地产权问题关系着中国新农村建设，林区人民的生存与发展。我国南方集体林区拥有丰富的森林资源，是中国的重要林区之一(乔方彬等，1998)，在木材和其他林产品供给等方面发挥着重要作用，加上其林地产权形式多种多样、效果各异(张志雄，1998)，林地产权制度改革在资源资产化管理中具有重要意义，是推动农村经济发展和稳定社会经济秩序的关键因素(冉光念等，2007)。所以对南方集体林区的林地产权研究显得尤为重要。湖南省平江县是林业大县，其林权制度安排方面有很多成功的经验，采用参与性调查方法，在该县3个村就集体林区林地产权制度问题进行案例调查和分析。

1 试验区概况

平江县位于湖南省东北部，岳阳市东部，汩罗江中上游。东邻江西省修水县、铜鼓县，北连湖北省通城县，南连省内浏阳市长沙县，西部与汩罗市、岳阳县接壤。全县总面积为412 518 hm²。

芦头村位于平江县加义镇，距县城50 km，离长修线(湖南长沙市至江西修水县)10 km，地处113°58 ′24″E，28°31′17″N，西北连加义镇，东临长寿镇，南挨浏阳县，四界以自然山脊为界。总面积1 898 hm²，总人口603人，下分10个生产小组，由芦头林场分割成丰香、芦头、干冲三大片，属芦头林场代管村。全村山坡多为陡坡，在30°以上。平缓坡由于历代耕作成为农业用地，部分山脚为急坡和险坡，经水流侵蚀，形成崖壁。山腰多为陡坡，受气候环境滋养，形成葱郁森林，成为林业生产的良好基础。

思源村地处海拔1 600 m的连云山麓，地名叫徐家洞。思源村现有6个村民小组，116户，467人。该村的总面积约2 000 hm²，其中林地1 866 hm²，耕地27 hm²。林地中由村里统一管理的有333 hm²，加义采育林场承包133 hm²以上，栗木组承包了22 hm²，剩下的由各组集体经营。森林覆盖率达92.5%。

焕新村是岳阳市唯一的毛竹(Phyllostachys edulis)林基地，地处加义镇，但该村行政上属献冲森工林场代管，是个代管村。该村的总面积是4 459 hm²，林地面积是4 154 hm²。该村有25个村民小组，497户，1 800多人。村里有2个水电站：兰玉桥水电站和晒谷石水电站。还有4个竹制品加工厂。2002年成立了连云竹海开发有限责任公司。林地中竹林3 333 hm²，森林覆盖率达到90%以上。

2 案例调查方法

在湖南省平江县境内选择3个较具代表性的村——芦头村、思源村和焕新村作为林权制度的调查案例。

采用社区资源权力、活动与收益分析方法，它是在农村快速评估(RRA)、参与性农村评估(PRA)(龙春林等，1996)和其他参与性方法基础上，结合分析社区对资源的权力、相关活动及其所带来的收益水平和收益分配的系统方法。参与性调查主要步骤为：1)形成调查组PRA调查要求尽量由不同学科背景的人员组成，成员数一般为3人，且各负其责。2)收集背景资料在开展调查之前，应尽量收集芦头村、思源村和焕新村有关调查地的间接资料，做到对调查地有一个事先粗浅的认识。3)框架设计主要指根据问题设计具体的调查内容，并决定用何种技术手段来达到这一目的。4)野外调查要真正保证当地居民的参与。

将参与性方法以一种系统的方式引入社区资源的管理、利用和相应收益的分析之中(宁德丽等，1995)；将社区内部各个群体对资源的权力、经济活动及其收益分配和收益水平有机地结合在一起，构成了权力、活动和收益的有机整体(刘春雷，1995)。

3 结果与分析

运用PRA对芦头村、思源村和焕新村的林地权属进行调查和走访，并通过整理分析，发现3个村的林地权属以及管理方式有所不同。

3.1 芦头村林地权属

目前芦头村存在的林地权属类型主要有“两山并一山”时分到户的自留山、由队为基础的借山造林以及在2001年本着自愿原则成立的村级股份林场。芦头村因为当时分山到户时，没有颁发林权证，村民的权利得不到有效的法律保障，村民的林地权益时时有受到侵害的可能。由于芦头村林地归属和界限不清，其与芦头国有林场的林地纠纷也时有发生。

1) 村级股份林场 该林场于2001年4月成立，村民对这种管理方式意见也不统一。其中，当初赞成将山林集中起来管理的这部分村民，认为按人头分配很公平，不存在资源多少、好差的问题，而且又便于统一集中管理，能够接到大型林业建设项目。不赞成将山林集中起来管理的村民则认为，村里统一管理，不如个人管理效果好：第一，责任心不强，而且也不会精打细算；第二，会增加管理费用，减少收入。芦头村通过多次的民主讨论与研究，制定了芦头村股份林场的章程、股份林场的安全操作规程及股份林场的场规场约，对林场的日常管理和生产，以及利益的分配都作了明确规定，并相应地成立了股份林场的场管会和林场的股东代表大会。

2) 承包到户 这种权属形式主要存在于资源较为丰富的芦头组、汤家组、黄家组和干冲组。因为这4个村民小组的森林资源中，毛竹占的比重较大，分布集中且便于管理。毛竹在近期内比较畅销，价格较高，所以农户比较乐意自己管理。虽然这些山林实行承包到户的管理方式，农户却没有任何的山林权证。因此村民对承包到户的山林发放林权证意见很大，觉得在山林没有公平合理划分之前不应发放山林权证。所以芦头林场把已由县政府盖过章的林权证压在了场部一直未发下去，致使芦头村村民迄今为止都没有山林权证。也正是由于这个缘故，使得后来芦头村的林地权属纠纷变得更加复杂。由于没有发放山林权证，农民的林地使用权一直没有法律保障。

3) 借山造林 即村民把山林(无林地)租借给芦头林场，林场负责造林、采伐利用。林地所有权仍然属于集体，村民和林场按照各自的分成承担相应的责任和义务。实际上村民由于责任淡化，对这部分山林管理得很少。当初(20世纪80年代)县林业局对这种经营方式的造林者有相应的补助，为360元·hm^-2，到采伐收获时造林者上交县林业局0.5 m³·hm^-2的木材。后两方商定，芦头林场按1 500元·hm^-2的标准上交县林业局。这种经营方式对林场和村民双方都有利，既可以解决村民普遍缺乏相应的技术支持和必要的资金投入的问题，又可为林场增加相应的收入。但是现在借山造林的合约就要到期了，即将面临一个非常突出的问题：林场归还时，山上都是幼林，那么就意味着村民在很长一段时间内得不到林业收益；更严重的是，若林场没有对租借山林(无林地)进行造林绿化，那么单个农户，资金和劳力不足，就根本无力造林，只能任林地荒芜。

芦头村村民存在2种截然相反的林地权属观念，其中一部分村民认为，自从1984年“两山并一山”的政策实施以来，国家就把山林以自留山的名义分给了农户。既然自留山是允许租赁、转让、继承的，那么山林就是自家的财产，可以留给后代，国家对自留山也没有强制的政策要进行调整，并且还一再重申要延长土地的承包期限。所以，他们不愿意进行任何的土地调整。另外一部分村民(主要是山林资源较少的村民和一部分村干部)认为，既然全村都没有发放山林权证，那么这部分山林的所有权和使用权还应该是集体的，那么集体就有权收回村民的山林使用权，重新进行山林调整，以达到全村的山林平衡。由于村民意见始终不统一，造成了村民在集山与不集山问题上的尖锐对立，甚至引起较大的冲突。

3.2 思源村林地权属

思源村没有将林地承包到户，一直都是进行集体管理。集体管理主要分为村级管理与组级管理。村级管理的林地，所有林地管理方面的事务都由村干部负责，村民有参与监督的权力。村级林场收入主要用于全村的公益事业及村干部的工资支出等。组级林场则由各个村民小组各自管理，山林的抚育、采伐，都由组里的村民统一参与，林场所得按人平均分配。由于村民的集体观念较强及村里制定的一系列规章制度，村里山林保护较好，乱砍滥伐的现象很少发生。收益权与处分权对村民来说都是平等的。在思源村林地的产权主体是村民小组，并给予了充分的使用权、支配权与处分权。所以，在思源村集体管理还能坚持到今。

1) 村办林场 “四固定”(固定劳力、土地、耕畜、农具)以后，各个村民小组陆续把自己组里的比较偏远、难于管理的山林交给村里，由村集体管理。在林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)时期，村办林场的山林也没有承包到户，还是一直进行村集体统一管理。木材进行统一采伐与销售。林业收益除支付村干部的工资外，主要用于村集体的公益事业。

2) 组办林场 “四固定”时期，固定到各个村民小组的山林，在林业三定时期，没有承包到户，还是以组为单位进行集体管理。当年的林业收益，除支付组干部的工资和村民的采伐工资外，其余的严格按照每组民主讨论决定的分配方案，按人口平均分配到户。

3.3 焕新村林地权属

焕新村林地权属情况比较复杂，既有自留山和责任山又有集体林场，并且还存在借山造林(合作性质)和租山造林(租赁性质)的山林。如乱石组超过133 hm²的山林以“借山造林”的形式与献冲森工林场合作造林；排上组有一部分山林以90元·hm^-2的租金，租给森工林场；村办林场还有超过667 hm²的集体统一管理的山林，剩下就是村民的自留山和责任山。

1) 承包到户 自留山每人0.067 hm²(1亩)，每户农户最多也只能分到0.4 hm² (6亩)。自留山自分山后一直未变动，只是每年因人口的变动而进行微调。自留山每年村民都可以按照森林资源情况(全为毛竹林)进行砍伐。责任山是按各个村民小组原有的山林来分配的，所以组与组之间的差别很大。责任山可变动，一般是3年调整1次。砍伐也是3年进行1次。承包到户的山林因资金与人力的限制，投入就会少些，如村民抚育措施主要是刀抚，除去竹林中的杂树、杂草，并松土，一般村民没有资金对责任山上的竹林进行施肥。但村民还是会经常上山管理；到竹材砍伐时，有时会请务工劳力，村民会勤加监督，以保护山林资源。毛竹林的承包经营由于与农户利益直接挂钩，管理效果较好。

2) 借山造林 乱石组与献冲森工林场于1986年签订了借山造林的合同。借山造林的主要是当时组里还没有承包到户的残林荒山。双方在合同中对林地的责任和义务进行了严格的约定：如从皆伐、造林、抚育、新造林或间伐以至全面皆伐的劳力组合、资金投放、生产技术指导均由森工林场负责。但是借山造林的林地，甲乙双方都有权保护，任何单位和个人均不得乱砍滥伐。间伐和皆伐时，不得越界到未借山造林的周围采伐，不准在林地开荒、放牧、生火，为此造成损失者，坚决按《森林法》论处。原有残林取材分成比例“按树种，杉木胸径8 cm以上提取55元·m^-3；8 cm以下的提45元·m^-3。松木符合检尺标准，能销售的提40元·m^-3，为乙方(献冲森工林场)纯收入。乙方不再负担任何税费”。新造林成材后分成的比例为“从间伐起至皆伐，均按树种、林种、径级的原材料分成，即甲方每立方米得0.65 m³，乙方每立方米得0.35 m³。采伐工资、运输费用，按分成比例分别承担”。这种合作经营的方式，可以引进资金技术开发荒山，推动低效林改造。但是当合同期满后，林场退回的肯定是皆伐后的采伐迹地，那么村民就面临着没有资金再造林的问题。

3) 租山造林 租山造林是在租借期内，租方获得林地的使用权和林木的所有权，并支付相应的租金。1990年，焕新村的排上组为了修路，将组上比较偏远的133多公顷山林以90元·hm^-2的租金租给献冲森工林场。对森工林场经营，平江县林业局给林价优惠5%的育林基金。县林业局对租山造林没有明文规定，也就是说是没有政策，它是农民自创的一种土地流转模式。

4) 村办林场 村办林场的管理由村上专职的管理员和村干部负责。从活动提议、会议的组织以及管理规则的制定和冲突的发现及解决以及监督都由村干部负责，村民无权也无需关心。村办林场的树种选择由村干部讨论决定。

3.4 案例的对比分析

芦头村在林地经营管理上实行“一村两制”，其中的4个村民小组实行家庭承包经营，其余的6个村民小组则以股份制林场形式实行集体经营。但村民在股份林场中的参与决策机制还没能很好地落实，所以村民对股份林场经营的积极性并不是很高。思源村则一直以来都实行集体经营，主要形式有村办林场和组办林场，并已形成了一整套行之有效的森林管理、采伐和分配制度。虽然是集体管理，但村民可以通过不同的途径参与林地的管理与决策，并有相对稳定的收益保证，所以不仅受到村民的欢迎，而且还产生了良好的经济效益、社会效益和生态效益。焕新村主要以家庭承包经营为主，加上小面积的村办林场，合作经营模式的借山造林和租赁模式的租山造林等多种林地管理模式并存。但是在林地流转中，由于缺乏有效的法律和政策保障，还存在一些不利于社区森林资源保护的现象。

在参与式调查中，发现这3个村在林地产权方面存在如下一些问题：

1) 由于林业三定时，工作粗糙，遗留下许多问题，造成林地纠纷。且在林地管理中对林地纠纷的处理方法也存在一定的问题，导致村民林地使用权受到了一定程度的损害。进行林权改革前，对林地纠纷必须本着促进林业生产、保证村民利益的原则进行处理，不能以改革为理由强行命令进行林地的调整。

2) 农民虽然通过家庭承包经营，获得了林地经营权，但是由于林业管理体制的严格限制，农民对于承包的林地没有实际的决策权。

3) 由于林地流转不规范的问题，造成集体资产流失，损害了村民利益。因此建立规范的林地流转机制，形成符合市场规律、兼顾村民利益的流转机制是当前林地产权改革中的一个首要问题。

这3个村林地产权存在的问题，一定程度上反映了当前集体林区林地产权的现状和存在的问题，特别是反映了集体林区中经济发展相对落后、林地改革推进较慢的地区的现状。这些地区经济条件较差，农民生活水平较低，对林业的依赖性较强，他们期望通过林地产权的改革，获得合理的林地使用权，提高实际林业收益。所以集体林区林地产权改革中以充分考虑农户需求为基础，进行参与式的林地产权改革，放活林地经营权，确保收益权，给予农民有效的林地处置权，使得通过林地产权的改革，真正促进农民的生产积极性。

4 结论与讨论

集体林区林地产权制度中存在的具体问题有：1)所有权虚置，权利主体模糊；2)使用权残缺，权、责、利不统一；3)林地流转困难，产权交易不规范。

对集体林区林地产权改革的建议为：1)明确林地所有权的主体代表；2)明确界定林地产权权能的范围(张敏新等，1999)；3)确立林地产权流转制度(叶艳妹等，1997)，建立有效的林地流转机制，进一步明确林地使用权的物权性质，保证联产承包责任制的连续性，加强对林地的管理。

产权问题涉及面广，十分复杂(曹钢，2002；吴德进，1997)，必须注意以下的问题：

1) 林权问题不是将土地、森林简单地划分为国有、集体和个人所有，单纯划分并不能解决所有的问题。产权制度是复杂的体系，在国有、集体和个人所有形式下可以有千差万变的制度设计，要求有相应的权威维护手段、激励机制，这些都是需要研究的问题，这关系到林地产权制度设计能否真正实现。

2) 产权要素组合不同，意味着收益的不同。拥有产权的终极目的是享有利益，而不是占有森林资源本身。占有是取得利益的基础，而使利益最大化才是占有的目标。因而，界定产权的核心是要明确利益分享规则，包括：利益分享比例、分享的时间长度、利益的稳定性等。在产权界定中必须将利益分享规则用法律、合同、契约形式固定下来，予以量化，确保直接经营者得到最大利益。

3) 产权制度安排要遵循产权制度演变的历史轨迹，不能是一种随心所欲的“安排”。应关心产权界定以及确认、转让和实施的环境或机制，这个环境包括制度规则、法律、社会习惯和道德标准等。应研究使产权制度朝有利方向演变的条件，研究是否存在制度运行的校正机制。

4) 每种制度安排或选择都是有成本的，都会有不同的收益分配，制度选择的标准只能是成本、效率，即界定或改变制度所获得的收益必须大于由此而付出的代价，这样的制度选择才是有效的、可行的。因此必须重视对不同制度选择的成本与收益的研究，避免从书本出发对制度选择作出评价，应该进行实地的调查。

5) 集体林区林地产权改革应该坚持多样化的产权制度共同发展，并积极发展非公有制林业。实行林地所有权和经营权分离，稳定所有权，放活经营权，为非公有制林业创造条件。并尽快制定林地使用权流转管理办法，修改相应林地使用权流转、承包、租赁、抵押、继承、转让、拍卖等经营形式的相关政策。