关于森林产权，学术界存在多种定义。从资源特点去理解，森林产权分为林地产权、林木产权和环境资源产权(环境生态收益权)3个层次；从权利束角度去理解, 森林产权可以分解为多种权利并呈现一种结构状态, 它包括所有权、使用权、收益权、转让权等等。在经济技术不断发展变化的条件下，产权结构处在经常的变化过程中(冷清波等，2008)。

“林业三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)后，集体林区森林产权结构发生了多种形式的变动，包括：集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标等。林权变化在一定程度上推动了集体林业发展，但随着社会主义市场经济体制的建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展(贾治邦，2007)。

2002年，福建省率先开始了以“耕者有其山”为政策取向的新一轮集体林权制度改革试点。福建省林业厅负责人对林改的诠释是：福建林改按照《农村土地承包法》，坚持均山均权均利，把林地生产资料公平公正地分给群众，做到“耕者有其山”，体现了党在农村的基本政策和农村的基本经营制度，符合社会主义制度共同富裕的本质要求(国家林业局信息中心，2008)。

可以说，新一轮集体林权制度改革，是围绕集体林地使用制度的一场变革，是集体林地使用权在成员间的一次重新分配。林权改革的方式引起了学术界的广泛讨论：分配的公平、合理性问题，产权由分到合、由合到分是否引发森林资源的破坏等等都成为关注的焦点(刘于鹤等，2007)；刘苇萍等(2007)讨论了新一轮集体林权改革与林业“三定”的异同；刘璨等(2007)认为正在进行的我国集体林产权改革尤其要解决家庭经营不彻底、不到位的问题；郑田生等(2007)认为“彻底还权，将山林还给农户自主经营，实现由村组集体统一经营体制向以农户承包经营为主、多种经营形式并存的经营体制转变”是衡量此次林改成效的重要内容。

本文基于福建省邵武市的村级案例，试图对“均山”的性质、意义、实施模式的多样性等问题展开进一步的讨论，以丰富集体林权制度改革理论，为进一步推进南方集体林区改革提供参考。

1 样本村背景及调查方法

于2006年以经济发展水平、人均森林资源占有量、农户对森林资源的依赖程度以及林改模式等为标志，在福建邵武市选择了有代表意义的4个村(周源村、杨家墟、上坪村、高南村)，采用半结构式访谈方法，主要在农户层面展开了实地调查。

样本村总体经济发展水平中偏下，林业用地比重大，人均林地面积超过邵武市平均水平，森林资源对社区经济和农户收入有重要影响；“林业三定”后曾实施股份合作制、林地经营权招投标等不同形式的产权变革，而且有的村经历了十多年的“均山”实践。

根据有关部门统计资料(截止2005年12月)和实地调查资料，将样本村的人口、土地以及本次改革前产权结构等基本情况汇总如表 1(表中的其他产权形式包括国有林场占村集体林地，国社合作造林并通过明晰产权划转市林业局经营，向村集体外的经济主体租赁林地、拍卖山林等)。

2 对“均山”改革的基本分析 2.1 “均山”改革的实质

20世纪80年代初，中国农村开始了“家庭联产承包责任制”改革，在耕地上实现了对传统集体统一经营制度的否定。然而受观念、政策和制度阻碍，南方集体林区仍然长期坚持村集体经营模式或联合经营的主方向，其间尝试了股份合作，鼓励林业大户、专业户的发展，但结果均不能令人满意；一些地区也进行了山林家庭经营改革试点，但整体上林业家庭承包经营制度的建立进展迟缓。

“均山”是通过森林资源在集体成员间的平均分配，实现初始产权(主要是林地使用权)的事实平等，为建立森林分户经营制度奠定基础。“均山”改革的核心精神是不承认集体成员在身份、地位、资金等方面的特权，在参与权利分配中体现出人人平等。实施“均山”，意味着农村土地家庭承包经营制度真正由耕地向林地全面拓展与延伸。

从样本村实际情况看，改革前的林权结构、森林资源数量、村级经济主体对资源的控制程度等对选择具体改革方法有重要的制约作用，但“均山”是村民的普遍要求。

调查发现，首选“均山”的村通常是集体拥有较丰富的、并且可控的森林资源。如周源村：森林覆盖率居全市前列，人均林业用地面积4.04 hm²，70%的农户现金收入来源于菇类、烟叶、竹材以及用材林的生产经营。所谓集体可控的森林资源，是指森林资源不仅在权属概念上属于村集体，且事实上的经营控制权掌握在村集体经济组织范围内，较少流到外村或大户手中。周源村是邵武市唯一一个没有通过拍卖、转让等方法向外流转山林经营权的村庄。而高南村，林地面积人均水平是邵武市的2倍多，但村集体实际控制的山林(主要为荒山与采伐迹地)仅占全部面积的42%，其余部分，也是市场价值较高的部分，经营权已转移到社区外个人与组织或社区内少数人手中，这些林地是难以投入“均山”过程的。

实践证明，“均山”是一种有效率的，受当地村民欢迎的产权分配方法；放弃传统的集体统一管理模式、实行分户经营，是当地村民的长期选择。

周源村在林业“三定”期间，试行了“分股不分山，分利不分林”的林业股份合作制改革，但股份合作制运行3年后以失败告终。该村在其后的3次“均山”，都是在村民的主动要求下进行的：1992年，市场对竹材需求旺盛，村民看到了经营竹林的价值，产生了强烈的“均山”要求。而当时福建普遍的做法是实行竹山承包制，但该村迫于内部压力将毛竹山均山到了户(人均约0.8 hm²)。至今，毛竹山经营收益一直是周源村村民的稳定收入之一，同时，毛竹山的经营状况也明显好于实行承包制的邻村。1998年，邵武市要求在山林家庭经营试点基础上加大改革力度。在折价转让、承包经营、租赁造林、均山到户等多种形式中，周源村继续选择了均山，将人工林按“宗地”均分到了联户。2001年周源村进一步将天然用材林纳入改革范围，通过抽签决定各组山林宗地的优先选择顺序，山林到组后，由各组自行决定分户经营或联户经营。到2005年底，除公益林和已划归村外组织占用并经营的山林外，其余山林全部均山到户，人均山林经营面积2.0 hm² 左右。

2.2 “均山”目标实现的多样化模式

1) 首先，实践中的“均山”并不等同于绝对地、完全地均山到单户，而是包括了均山到组、均山到联户、均山到单户等不同形式。

学者们一直担心均山的过程会带来林地的过度“破碎化”，可能导致造林、管护、采伐等一系列森林经营难题，以及产生对森林生态价值的损害；而经营权高度分散后，村委会所面临的问题是控制难度加大，影响村财政收入。如何协调均权要求与规模经营要求之间的矛盾，社区居民表现出他们的智慧和理性。

周源村的做法是：先将山林按面积均分到户，再根据相对集中、好差搭配的原则由各小组组长统一抽签，自行决定分户经营或联户经营。这一做法既保证公平又在一定程度上解决了分户后的造林和经营规模问题。到调查时止，周源村各小组或联户已经形成了较为完善的造林运行机制。制度约定：砍伐时由所有联户签字同意，木材收益时先预留造林资金，再对剩余部分进行分配。

上坪村则明确提出以“均山到组，均权到户，联户经营，利益分成，统一造林”为主要内容的用材林产权改革方案。先均山到组，再由各组决定如何到单户，以及联户，分两步实现均山目标。实行均山制后的上坪村村委会，通过统一造林和发放采伐证控制村民交纳山价款和所欠债务，保证村财政收入的稳定。村财政每年可获山价收入40万元以上。

实施均山改革的村，一般存在2级合同：一是村委会与村民小组间的合同，称主合同；二是村民小组与农户或联户间的合同，从属于主合同。形成了均山到单户、联户以及小组的各种选择。联户之间多以亲戚、联姻关系为纽带，也有长期在外打工或做生意的村民将自己的山林或份额转让给家庭收入对森林资源依赖度较大的本组村民的情形；联合形式有：资金联合、地缘联合、人力资源联合等。

2) 其次，除了当期对林地使用权平均化，一些村还创造了“轮包制”、“预期均权、动钱不动山”等多样化的改革方案。

实施“轮包制”的代表村有高南村。受资源可控程度的限制，高南村只有部分林地可参与当前的分配。为了协调短期资源限制与广泛的均山要求之间的矛盾，创造了分步实现均山的方法(轮包)。具体做法是：在林地动态分配的基础上，按立地条件等因素确定林地租金并将其作为标底；凡本村过去未曾中标的农户在交纳押金后参加竞价，出价最高者中标；中标户取得一个轮伐期的山林经营权，并分中标、间伐、主伐3个时点向村集体按约定比例交纳林地租金；本村每户均获得林地经营权为一轮，在一轮中已中标户不得再次投标，不得转让标的。该方案经过村民代表大会通过，并从2002年起实施。截止到2005年底，全村共有52个农户在轮包中获得林地经营权，占农户总数的1/4以上。“轮包制”保证普通村民通过轮包取得山林经营权，富裕户基于资金优势通过竞标获得资源先占优势，进而获取“时间差”利益。

“预期均权、动钱不动山”是杨家墟村富有特色的做法。杨家墟村的焦点是如何解决历史遗留问题，调解山场合同纠纷。针对本村的具体情况，由村民代表大会制定林改方案，因地制宜，采取各种林改方法：对村集体可控的、不存在复杂纠纷的资源，分山到组或者分山到户；对土地为村集体所有的国有林(20世纪60、70年代，福建各地通过划拨村集体林地组建或扩大国有林场，国有林场享有该部分林地的长期经营权), 则将山地租金或者预期收益作为分配对象，称为预期均权；“动钱不动山”是针对承包毛竹山等采取的调整地租方式，以协调承包户与一般村民之间的利益矛盾。

上述两村都是因为村集体实际控制的山林资源减少，无法兑现全体村民“均山”要求而采取了渐进方式实现均山需求的举措。

如高南村经过划定自留山、租赁造林、明晰合作造林产权、毛竹山招投标以及林权转让等多种形式的林权变革，较大部分的用材林经营权已转移到社区外个人与组织或社区内少数人手中，只好采取“轮包”的方法，让部分村民优先获取经营权，逐步地实现都享有的权利。“轮包制”对完全的招投标方法进行了改进，区分了平等权利和优先取得权利。按高南村目前每年能中标的户数计算，14年方可实现均山目标。

杨家墟村集体实际控制的山林资源状况更为复杂。全村林地除了村集体预留(占林业用地面积9%)、新的产权改革前已划归村集体以外不同产权主体的部分(占林业用地面积64%)外，纳入林改的面积仅占林业用地面积的27%(均山到组或户)。林改时该村集体林业用地的50%以上涉及复杂的林权纠纷，有待不断寻求解决办法。比如历史上拨交给国有固县林场的509.67 hm² 林地(杨家墟村集体所有，林场与村林价分成)，林改中，该村村民强烈要求村委会解除与林场的拨交关系，收回地权并均山到户。在双方的不断博弈中，并在政府的干预下，该村最终与固县林场达成协议：所有拨交林按采伐时的林木作价，将山价款全部支付给杨家墟村。村里对该拨交林的收益重新进行了安排：其中90.27 hm² 的林地受益权作为村集体财产，其余林地受益权(预期山价收入约200万元)按全村现有人口均利到户。合同约定：以现定人口为准，村民终身受益，生不加，死不减，可以转让、继承。

“轮包制”、“预期均权”本身都是变相的、延期的均山，或者说是在当期无法进行实物均山的权宜之计，是针对历史纠纷多、实际控制很弱的产权状况(张红霄等，2003；张敏新等，2003)，经多方协商、妥协的结果。这种对未来权利的平均，就平等分配目标的实现而言，具有较大的不确定性，可能产生新的矛盾：当地租的预期水平与实际水平差异较大时，农民仍有可能提出进一步的产权诉求。

3 “均山”改革的影响 3.1 村民参与决策的水平和谈判能力提高

“均山”产生于自下而上的要求，被村民普遍认同。4村都采用了全体村民投票的方式通过林改方案，并采用抽签方式决定分配顺序。可以说是村民在决策问题上参与程度最广泛的一次改革。

高南村的均山到户方案是经历了村民多次争取才得以通过的。早在2000年，高南村村民代表大会就明确反对村委会将剩余山林招投标的方案，进而提出均山到户议案。该议案一经提出，即被村委会以所剩林地有限，均山到户后易产生林地破碎化为由予以拒绝。2002年村委会顺应改革形势，将均山纳入高南村林改目标。村委会与村民之间、农户之间(村内山里山外、富裕农户与非富裕农户)经过多次博弈，最终产生各利益群体均基本认同的以均山为目标、分步实现山林分户经营的轮包方案。

同样事情也发生在上坪村。2000年9月新一届村委上任之际，村民普遍要求仿效毛竹林，对天然林和人工林全面实行均山到户改革。经村民代表大会反复讨论，最终确定以“均山到组，均权到户，联户经营，利益分成，统一造林”为主要内容的用材林改革方案。通过民主决策和程序公平，确定单户或联户为初始产权单位，并运用统一造林、合同约定、采伐证制约等多种手段保障村财政收入和森林持续经营。

3.2 农民的产权观念和保护森林资源的意识普遍加强

实施均山后，山林有主，各户有林，私有产权的排他性和相互利益的牵制促使农民将自己与他人的山林均纳入保护范畴。上坪村各联户和小组均实行了轮流巡山护林和严惩偷砍者制度，使偷砍林木现象得到有效遏止；村民的防火意识普遍增强，自觉遵守护林防火公约，克制野外用火，一旦发生火灾，无需动员全组甚至全村村民积极扑火。

村民们普遍认为滥伐现象与限额采伐制度相关。上坪村采伐指标连年不足，与年可采伐量相差至少1 000 m³ 以上，且指标呈下降趋势。面对“稀缺”采伐指标，村委会只能根据申请的优先序或传统“抓阄”方式进行分配，未轮到或未抓到指标的村民“滥伐”几率提高。村民表示会按照“市场行情—管护效果—林木生长状况—自身经济状况”的先后顺序安排采伐活动，并要求均山后取消限额采伐制度。

3.3 对林地的预期收益提高，对资金和技术的需求增长

林改范围限于采伐迹地或荒山的乡村，林改带给农户的实际收益尚未显现，但样本村农户对林业收入的良好预期，以及对林业技术的需求具有普遍性。

上坪村均山到户的是人工林和天然林，无论是农户林业现实和期望收入均在持续上升。根据样本农户统计，均山后上坪村年人均林业收入在5 000元左右，占农民总收入的一半以上；林业收益对收入水平较低农户的贡献更为显著；市场化进程带来的资源价格与价值匹配、税费减免、工价上升和投资确定性因素增加可能带来的增益、以往投标山场者的收入状况，以及农户对生计的合理安排能力与经验都令农民对经营山林的预期收入持乐观态度。

产权安排的相对完备引发农户对长期收益的合理预期，进而关注森林持续经营所依赖的林业技术和资金。调研中，营林技术和资金被农户列为均山改革后影响林业发展因素的第2位，仅次于限额采伐制度。

3.4 出现自发的自愿的联合经营趋向

在制度完备的情形下，联合经营、权利的重新组合源于现实需求，在市场的自发过程中发展。实施均山后，村民有自愿联合意向：制定了联合经营规则，出现了事实联合的行动。在高南村，轮包制实施后的资金入股与劳务入股已十分普遍。一是中标户因资金不足而邀其他村民入股合伙经营；二是山里村民因地缘优势被山外中标户邀请以管护劳务参股。上坪村也有长期在外打工或做生意的村民将自己的山林或份额转让给家庭收入对森林依赖度大的本组村民。

3.5 加大了公益林保护的难度

林地使用权私有化程度的提高加大了公共山林资源(包括集体商品林和公益林)的管护风险。在高南村，主要压力来源于村民生活和烤烟生产对薪柴的需求。因该村地处山区，作为高南村农民收入主要来源之一的烤烟生产所需要的燃料(薪柴)均来自山林，其消耗系数大约为：0.067 hm² 烤烟需要6 t薪柴。轮包制实施前，高南村山林主要归村集体所有或由非本村村民经营，公有财产的弱排他性和村外组织或个人管护山林的难度导致村民随处可以砍伐薪材。随着轮包制的推进，山林经营权逐步为本村村民私有，村民间相互尊重私有财产的天性与习惯必然令薪柴砍伐指向尚存的公共山林资源。

4 结语 4.1 “均山”的意义

赋予农民对自身以及对农业、农村的各项资源的全部权利是农民收入持续增加、森林经营持续发展的基础条件。而均山改革通过初始产权在集体成员公平分配, 并在法律上赋予物权性质，便于充分利用产权排他性、外部性内化以及资源有效配置等多重功能，有利于反贫困和森林可持续经营目标的实现。

从长期看，集体林产权安排必须兼顾农民经济利益、村级财政以及森林可持续经营；但从当前来讲，实现森林初始产权在集体成员间的公平分配，并通过法律赋予物权性质是集体林权制度改革的基本目标。

4.2 多因素促动了“均山”要求

山区经济发展水平相对落后，耕地稀少，比较丰富的森林资源本应是村民摆脱贫困的重要物质基础，但制度环境使他们缺乏公平利用林业资源的权利。“均山”变革是多种因素促动的结果，主要包括：统管模式弊端导致村民不满的长期累积；村民看到了林地价值随市场需求增长逐步提高的趋势；无法享受税费改革、土地流转限制放松所产生的好处强化了村民平等权利要求的意识；农村民主法制建设进程促进村民博弈能力的提高。

4.3 资源条件差异决定了改革模式的多样性

资源数量及控制水平的不同对改革模式的多样性起着重要作用。“均山、均权、均利”三者相比，“均山”将农民个体平等初始产权落实到森林实物分配上，较强的财产物权化性质更有利于权利的实现和保障。因此，森林初始产权的均权、均利的政策含义应界定为可分资源有限条件下的权宜选择，均山到户(包括联户)应成为条件具备时的目标。因此，此次改革的发展方向应是广泛的初始产权平等分配，各村会因条件差异使实现的方式和时间有所不同；改革过程是自下而上的，具有自发性和多样性，人为设计统一模式不但没有价值反而是有害的；从样本村均山到组、到户的进展看，福建集体林权制度改革尚未全面完成山林初始产权在集体成员间公平分配的基本任务。

4.4 对改革绩效的判断

改革正在推进当中，谈长期绩效为时尚早。但可从以下方面去认识当前改革的积极意义。

其一，历史已经提供了均山制“实验"成功的范例和经验(周源村和上坪村的均山制：产生于村民自发要求，逐步由竹林推广到人工林，进而到天然林)。

其二，公众的参与使改革有了广泛的群众基础，有利于改革目标的实现；"自下而上"的改革路径避免了更多的冲突。

其三，可观察到的村民与林业经营相关的行为、态度或认识，预示着良好的发展趋向。

4.5 相关的配套改革

集体林产权制度改革成功与否不在于现阶段能否解决什么问题，而在于在不断博弈过程中能否形成持续良性运行的动态发展模式。下一步的方向应提供良好的制度环境，让市场配置资源的基础作用得到充分发挥，避免用非经济手段不断反复地重新分配产权。相关的配套改革包括：

1) 建立起切实保障农民平等公民权利的制度机制。政治权利是经济权利的保障，历史遗留林权纠纷的处理现状揭示了新利益格局的相对稳定性，同时也预示着在今后的集体林经营管理过程中各利益相关者仍会反复博弈、协调、稳定。要求：对集体林权法律性质的确定以及法律救济制度，需要对《物权法》与《森林法》的相应修改。

2) 林改后，林权具有了财产权的属性，如何实现收益权是农民关注的重点，而限额采伐制度已经成为限制因素之一。继续执行限额采伐制度，不仅阻碍农民实现处置权和收益权，而且产权的不完备性以及办证过程中严重的权力寻租现象会导致或加剧滥伐现象，严重影响森林的持续经营。

3) 农民获得初始产权后，农户对资源的“偏好”在市场机制作用下会形成森林产权流动，林权流转制度的创新和完善应成为政策设计者关注的重要问题。