集体林权改革是继土地家庭联产承包责任制后的农村又一项重大改革(贾治邦，2006)，也是整个林业改革的核心。2003年全国林业工作会议后，国家以福建、江西为试点省份，开始深化实施集体林权制度改革，取得了显著的成效(孙妍等, 2006；中共崇义县委等，2006；陈永源等, 2005；郑临训等, 2006；林景源等，2005；国家林业局政策法规司，2007)。辽宁省作为北方实行集体林权改革的先行省份，于2005年3月拉开了集体林权改革的序幕，截止2008年3月，辽宁集体林权主体改革已基本完成，确权面积超过480万hm²，占总数的92%，超过400万户、1 300余万名农民从林改中分到林地或受益，以建立现代林业产业为目标的配套改革正积极推进。此次集体林权制度改革的核心是明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权。其改革经验和做法对进一步推进北方地区集体林权改革具有参考价值。

1 调查区概况及调查方法

辽宁省地形多样，东部与长白山接壤，是山地多林区；中南部位于辽河平原，是平原绿化的重点地区；西北部位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区。各地林情不一，林农对林业的依赖程度也不一样。辽宁省林地面积688.96万hm²，集体林地595.59万hm²，森林蓄积量2.4亿m³，价值900亿元，农村人均林地面积0.287 hm²，是耕地的1.3倍。但是，长期以来“两权合一、统一经营”的集体林管理制度，责权利不统一，阻碍了资金、科技和人才各种要素向林业的集聚，林业资源的潜能长期无法释放，林业成了林农只存不取的“绿色银行"。

为了全面掌握集体林权状况，研究推进集体林权制度改革工作，2007年8月20日—9月20日，针对辽宁省集体林权的不同类型、不同地域、不同经济社会条件，采取典型调查与随机调查相结合的方式，在辽宁省东、中、西3个区域开展集体林权制度改革调研工作。农户样本选择的做法是：每个区域选取2个县，每个县选取2~3个乡镇，每个乡镇按林农人均纯收入的高低，分别选取3个村，每个村随机选取8~9户林农进行实地调查，共获得340份有效问卷；同时通过直接与基层村组织、各级政府、林业部门及林业企业进行座谈获得了4份林业企业有效问卷和30份村级有效问卷等。此次调研掌握了大量第一手资料，本报告主要对林改以后林业产业发展变化和林农(包括村集体)主观意愿2个方面进行分析，从中指出林改后林业产业发展仍存在的问题，进而提出相应的政策建议。

2 调查数据分析 2.1 林业产业 2.1.1 营林与采伐

调查发现，有82%的林农在这次林权改革中获得林地，其中只有28%的林农(共78户)对这次林改获得林地进行过造林或低产林改造。一共造林139.91 hm²，平均每户造林1.79 hm²，造林总投入约42万元，资金来源大部分是自有资金，没有向银行贷款的。

从图 1中可以看出林农造林的主要树种是落叶松(Larix)，占到60%，其次是红松(Pinus koraiensis)，占13%，其中81%是纯林；造林林种70%是用材林，其余是经济林。

而林农没有在林改获得的林地上进行造林或低产林改造的原因主要是缺乏资金和担心林地政策变化，二者共占46.7%；部分地区的林农在林改后分到的林子是已有30~40年树龄的中龄林或近熟林，因此也有16.6%的这部分林农因为森林资源丰富而没有进行造林；还有一部分林农依靠在外打工、发展养殖业等以获得较高稳定收入，也因为缺乏经营林地的兴趣而没有在林改获得的林地上进行造林或低产林改造，这部分占13.6%；缺乏劳动力和林业技术分别占8.5%和5.5%(表 1)。

此外，调查发现，由于采伐限额和林龄等的限制，仅有32户林农在林改之后进行过林木的采伐，采伐收入共23.65万元，平均每户7 390元。

2.1.2 林下多种经营

林权改革后，进行林下多种经营的林农户数显著提高，由25户变为51户，增长了2倍，占总户数的比例也由7.35%上升到15%。林下多种经营面积由62.43 hm²增加到124.7 hm²，所占总面积的比例也由6.58%上升到10%(表 2)。

林下多种经营从种植面积上来说，以种植中草药为主，共122.83 hm²，所占比例为58.80%；其次为林下红松的栽种，共59.67 hm²，占28.56%。辽宁东部地区大力发展中草药、林果间作、食用菌、林蛙等林下多种经营，起步较早的现已获得很大的收益，而纷纷效仿的其他林农增收前景也非常可观。辽西地区由于受到自然条件的限制，立地条件较差，多发展林下种植业，在未成林的林地上种植玉米、大豆等大田作物。林农在给作物施肥的过程中，也增加了林地的肥力(表 3)。

2.1.3 木材加工

此次调查的木材加工企业样本数量十分有限，并不能说明总体情况。所调查的4个木材加工企业(表 4)都是民营企业，企业生产的主要原材料都是木材，而除本溪县碱厂林业站木材加工厂的木材是来自本地外，其余3家企业均是从外地购买原材料，桓仁东源木业有限公司和本溪燕东木业有限公司的原材料来自吉林、黑龙江，抚顺兴林木业有限公司的原材料大部分来自俄罗斯，部分也从吉林和北朝鲜购买。原因基本有两点：一是由于天然林禁伐等因素，使得本地木材资源缺乏；二是外购的原材料在质量上相对好一些。4个企业的机器设备均是2000年以后的，且除本溪燕东木业有限公司外其余3家企业都是通过市场购买获得新技术。本溪县碱厂林业站木材工厂由于规模较小，并受上级部门的一些限制，不想扩大生产规模以及引进国外新技术。

2.1.4 林业合作组织

在所调查的30个村子中，只有6个村里有农民合作经济组织，其中与林业及林产品相关的只有3个协会，即林业产业协会、五味子协会和食用菌协会。在被调查的35户经营中草药和食用菌林户中，有26户参加了相应的林业专业协会，占经营农户的74.3%。在全部被调查的农户中有194户林农愿意参加林业合作组织，占调查林农总数的57.1%。

2.2 林农主观意愿 2.2.1 林业生产

表 5和表 6结果表明：第一，林权改革以后林农进行林业生产最担心的问题是林地政策的变动，林地政策(林权)稳定与否是影响林农林业生产行为的主要因素，主要原因是由于调查地区已进行过多次林地改革，几经变动使得多数林农对林权的归属仍不放心，加之林权证还没有全部发放到户，林农对林改后获得的林地除了定期巡山，很少进行造林等生产行为；第二，林业生产资料价格、林产品价格与销售和病虫害防治等对林农的生产行为影响不大，主要原因是部分地区低价或免费给林农提供了种苗，同时由于采伐限额政策的限制，绝大部分林农都不能采伐和经营林木，而林下产品(山野菜、中草药、林蛙等)很少存在销售问题，林农一般不担心价格下降及销售问题；第三，影响林农从事林业生产的其他主要因素是林木采伐限额政策、资金问题等。

当问到在林业生产中林农面临的最大问题时，一半多林农的回答是资金问题，想要进行林下多种经营却苦于没有资金，只好将林地闲置。而技术问题主要是林下作物的种植技术，这也是林农急需解决的问题。一部分林农分到的林地立地条件非常差，不适宜林下多种经营，对于这部分林地，林农只能等到满足采伐要求时获得木材采伐的收入(表 7)。

2.2.2 林业投资

林权改革后80%以上的林农有增加林业生产投资的意愿，从图 2中可以看出中草药种植是林农增加林业投资主要的选择项目，占到40%；其次是扩大营林面积，占32%；食用菌种植和林下驯养分别占10%和8%；林产品加工、病虫害防治以及林业基础设施的建设等方面投资意愿非常少，三者一共仅占到5%。原因可能有两点：一方面林农自身条件有限，很难从事投资额较大的生产项目；另一方面，林农更愿意投资一些有近期经济效益的项目。

图 3所示，林农不打算投资林业生产项目的主要原因是缺乏资金和担心林业政策变动，分别占到38%和25%。一是由于缺乏林业收入以及林业生产的特殊性使得林农不愿意投资林业生产项目；二是以前进行的林业改革存在一些弊端并且有些地区还有历史遗留问题尚未解决，使得部分林农对此次林改政策仍不放心(占到27%)。共有76.2%的林农认为林业政策的变动一定影响或可能影响自己对林业的投资决策(表 8)，因此，保障林业政策的长期性、稳定性对于林农生产投资行为非常重要。

在调查的30个村集体中，有16个村集体在今后2年有增加林业投资项目的意愿，占到53%。其中9个村主要投资林下多种经营，3个村主要投资荒山营林造林，其余村的林业投资兼顾了林下经济和经济林的建设。

3 问题与对策建议 3.1 存在的问题

尽管辽宁省集体林权改革已取得了很大的成效，从上面的分析中还是能够发现一些制约林业产业发展的问题。

3.1.1 资金问题

首先在营林方面，大多数林农都在林改后获得了林地，却仅有少数林农在所获得的林地上进行过造林或低产林改造，且造林投入资金大部分是家中自有资金，非常有限。而林农没有造林的主要原因之一就是缺乏资金。其次，林改后林下多种经营户数增加迅速，但资金的缺乏使得许多想要进行林下多种经营却苦于没有资金的林农只好将立地条件好的林地闲置。当问到在林业生产中林农面临的最大问题时，一半多林农的回答是资金问题，同时林改后林农不打算投资林业生产项目的主要原因之一也是缺乏资金。此外，调查中有一半以上的林农认为获取资金比较困难，很多林农反映农村信贷、银行抵押贷款、林权证抵押贷款很困难，不但手续繁多，而且要求严格，多数林农根本达不到贷款要求，获取资金非常困难。

3.1.2 采伐限额

由于采伐限额等的限制，仅有32户林农在林改之后获得了采伐林木的收入，不足调查总户数的10%，林业收入的缺乏直接抑制了林农经营林地和开发林地资源的积极性，从而影响了当地林业产业的进一步发展。60%的林农认为他们在进行林业生产时受到了采伐限额政策方面的限制，可见，集体林权改革后，影响林农生产的主要政策因素还是采伐限额。一方面，采伐指标审批程序非常复杂；另一方面，林农有时需要采伐却申请不到计划，资源无法变现，也一定程度上限制和损害了林农的权益，影响了林农从事林业生产和经营利用的积极性。

3.1.3 技术服务与林业合作组织

林业专业合作组织在连接生产和市场、促进林业产业结构调整、推动林业产业化经营、提高效益林业发展水平、增加林农收入等方面具有重要作用。然而在所调查的30个村中只有3个林业专业协会，尽管多数林农愿意参加林业合作组织，但能够参加的林农仅占少数。由于缺乏林业合作组织，阻碍了当地林业产业化经营的步伐，林业产业化经营水平不高，林产品缺乏竞争力。

3.2 对策建议 3.2.1 加大林业投入，开展林权抵押业务

资金投入是林业发展的保障。要建立林业建设公共财政支持体系和金融信贷支持体系，各级财政要将林业设施建设、森林防火、森林病虫害防治、自然保护区建设、野生动植物保护、林业科技推广等建设资金列入预算，要妥善解决林业重点项目规定的配套资金；各金融机构要加大对林业生产的扶持力度。

由各级政府与各金融机构进行协商，加快开展林权抵押业务，解决林农从事林业生产的资金问题。简化金融部门贷款手续和减少贷款中的收费项目，降低利息和收费标准。林权抵押贷款的业务覆盖范围适当增加，贷款抵押率要适当提高，贷款条件适当放宽，对那些乐意投资林业的林农给予最大限度的贴息和财政支持，真正使林农的‘活树’变成‘活钱’，盘活林木资产，从而打破林业扩大再生产的资金瓶颈。在降低林农抵押贷款门槛的同时，还要加大监管力度，防止林农用林权证抵押来的资金挪做他用。

3.2.2 适度放开采伐限额

采伐限额严重制约林农营林和开发林地的积极性，建议按商品林和公益林的区分，采取不同的采伐限额政策(李锴等，2004; 徐秀英，2006)。对于商品林，应该在总量控制、限期更新的原则下，取消采伐许可制度，让林农感觉到种树有利可图，在立地条件好的地区，可以让林农根据市场经济，自主经营林地，采伐林木，以获取最大化收益。对于公益林，没有纳入采伐限额的部分，采取政府补贴(从社会和生态方面考虑，对在规定的时间和面积上不允许采伐森林的补贴)，但经过补贴的森林，如果需要采伐，应严格审批。这样，在全额控制的基础上，在分类经营原则指导下制定的采伐限额政策，可以确保森林资源存量增长的同时，调动林农的造林积极性，以满足需求(冷清波等，2008)。

3.2.3 推进林业合作组织发展，加强技术服务体系建设

随着集体林权制度改革的推进，出现了林权分散、经营单位变小等新情况，以及林农分散经营与林业生产规模效益的矛盾。如何提高林农组织化程度，实现林业经济的规模化生产成为深化林权制度改革必须面对的重要问题之一。为克服林权到户后小农化经营倾向，提高林农的组织化程度，实现林业生产的规模化和集约化，各级林业主管部门要大力发展林业经济合作组织。

在发展林业经济合作组织时，要尊重林农意愿，坚持民办、民营、民受益的原则，不应过多行政干预。要有意识地把林业经济合作组织纳入到整个农村经济合作组织体系中考虑。同时政府应在财政、税收、信贷、保险等方面给予扶持，出台规范林业经济合作组织发展的法律法规。加强林业经济合作组织管理人员及其成员的培训教育，出台各种形式林业经济合作组织的示范章程，抓好林业经济合作组织的试点示范工作，总结推广成功经验。