公平与效率作为人类社会追求的两大目标，构成了现代经济社会的两难选择，一个社会的发展往往强调效率优先原则, 当社会财富积累到一定程度时, 公平问题就变得突出起来(白暴力等，2006)。在人类社会的各种制度安排中, 效率与公平也始终是一对矛盾。产权具有激励和再分配的功能(张海鹏等，2005)，即产权制度变迁或产权安排将影响财富分配的公平，产权安排也将影响经济效率。由于产权安排实质上是财产权利的配置，不同的产权安排形成不同的利益分配格局，决定不同社会成员在产权初始安排中所拥有的财产存量，因此产权的安排必然影响到资源分配的公平状况。产权安排影响经济效率就在于产权安排可消除经济活动的外部性，将外部效应内化，从而使经济单位私人收益接近社会收益，私人成本接近社会成本，以提高资源配置效率。产权是人们如何受益和受损的权利，产权帮助人们形成与他人进行交易时能够合理持有的预期，引导各种激励机制，从而形成对行为的激励，导致资源的有效配置。

产权的初始安排往往难以实现公平与效率的统一。从我国历次的集体林业产权制度变革的实际来看，始终体现着效率与公平的取舍。

福建省是南方重点集体林区，80%以上的山林属集体所有。改革开放以来，为促进集体林业经济的增长，福建省采取了一系列的措施，通过稳定山权林权、规定自留山、确定林业生产责任制，实施“三五七”造林绿化工程等，使得集体林业经济得到长足发展。但集体林产权存在着的一些固有的弊端并没有消除。森林、林木、林地的权属，通常称为林权，是指森林、林木、林地的所有权。森林、林木、林地的占有权、使用权、收益权、处分权4种权利构成了完整的集体林产权(也称为集体林权)权束。集体林权弊端主要体现为产权模糊、产权不稳、产权残缺、产权分散(张海鹏等，2005)。这些弊端的存在造成集体林权的权属是没有安全性的权属，是易于流动、逆转的权属(戴广翠等，2002)。也造成集体林经营机制不灵活、利益分配不合理等突出问题，林农作为集体林业经营主体的地位没有得到有效落实，影响了其发展林业的积极性，既制约了林业生产力的进一步发展，也使得林农无法从林业经营中实现收入的增长。为了增强林业活力、加快林业发展，进一步调动林农耕山育林护林的积极性，增加林农收入，加快农村全面建设小康社会步伐，从2003年起，福建省开始了新的集体林权制度改革。

福建省于2003年在全国率先进行了新一轮集体林权制度改革。改革能否实现产权的公平与效率的统一，如何才能有效地实现集体林权安排的公平与效率的统一，对这些问题的深入研究, 对充实、完善集体林权理论有重要的价值，对进一步深化集体林权制度改革也具有重要的现实意义。

1 调查区概况及调查方法

2006年，北京大学环境学院和福建农林大学经济管理学院组成调查组进行福建省集体林权改革调查。此次调查在福建省的主要林区南平、三明、龙岩和宁德四市的10个县区进行。南平是中国南方的重要林区。全市有林地面积197.6万hm²，森林蓄积量1.25亿m³，有“绿色金库”、“南方林海”之美誉。现有竹林35.1万hm²，立竹量7.87亿株，建瓯和顺昌荣获国家林业局首批命名的十大“中国竹子之乡”称号。三明市森林资源丰富，是全国南方集体林区综合改革试验区，享有福建“绿色宝库”的美誉，林木品种繁多，森林覆盖率达76.8%，活立木蓄积量1.15亿m³(为福建省的1/3)，毛竹储量3.8亿株。龙岩是福建省三大林区之一，森林覆盖率达78.6%，有林地面积136.27万hm²，林木蓄积量7 023万m³，毛竹蓄积量2.4亿株，木材、毛竹、松香产量位居福建省前茅。宁德市森林资源丰富，有林地面积84.82万hm²，森林覆盖率达65.2%。竹林面积已达6.0万hm²，年产竹材600万根。这四市自2003年以来，都全面推进集体林权改革，符合调查对象要求。

本次调查以随机抽样方式选取县、乡、村和农户。每县选择3个乡，每乡选择2个村，每村选10个农户，共选取600个农户进行入户问卷调查。福建省林权改革调查共随机调查了60个村，共600个农户。但其中有4个村的村民反映本村没有进行林权改革，因此受到此次林权改革影响的实际为56个村，共560个农户。本文对福建集体林权制度改革公平与效率的分析就是基于对这560个农户的调查数据进行的。对调查数据的分析，限于本研究的目标，主要采取描述性统计分析。

为定量分析集体林权改革的公平性，以村林改方案的通过方式、村民对村林改结果是否感到满意或公平、村民通过林改新增林地数量等指标来衡量林改的公平性。其中，村林改方案通过方式有村两委干部说了算、村民代表大会决定通过以及村民大会决定通过3种方式，本文认为，若村林改方案是由村民代表大会或村民大会决定通过的，则表明该村的林改体现了公平性原则。村民对村林改结果感到满意或公平的程度越高，表明村林改的公平性越高。通过林改新增林地的村民所占的比例越大，也表明村林改的公平性越高。

对于集体林权改革效率的衡量，本文通过对林权改革后林农造林育林的情况分析来反映，设置了农户造林面积和对林地投入2个指标。在这里以2005年农户造林的情况和对林地投入情况(包括劳力投入和资金、化肥等其他要素投入)，反映林权改革对林农经营林业的影响，以衡量林权改革的效率。

2集体林产权制度改革中的公平 2.1 公平的涵义

公平又称平等、公正、正义、合理等，作为价值判断，公平具有历史性、阶级性和相对性，在不同历史阶段和不同阶级、阶层的观念中会有不同的认知。公平作为一种利益关系反映在社会的政治、经济、文化等各个层面。经济意义上的公平是指在社会经济活动中，每一个公民都有相对平等的机会支配社会经济资源，有同等的机会参与社会经济事务(李航舟，2006)。经济意义上的公平贯穿于社会经济活动的全过程，它由3个层次构成：首先是起点公平，或称机会均等，即在经济活动之前，每个成员参与社会经济活动的机会是均等的，对社会经济资源具有同等的支配权；其次是过程公平，或称规则一致，它强调每个经济主体必须遵循相同的游戏规则参与经济活动，强调平等竞争；再次是结果公平，或称报酬适量，即所有人的劳动都是平等的，等量劳动换取等量报酬，等量资本换取等量收益(刘艳等，2005)。

起点公平主张的是经济活动的机会和规则的平等。机会平等和规则公平并不保证人们财产和收入的平等，而只是维护人们有对等的权利进行生产经营活动。它的产权基础是适应市场经济需要的排他性的产权制度安排(李松龄，2004)。过程公平是结果公平的前提, 没有公平的经济运行过程也就不可能会有公平的结果产生，同时，公平的结果又决定了连续的、循环进行的下一轮经济运行中的起点公平。因此，新制度经济学认为过程的公平最重要(刘宛晨等，2006)。过程的公平实质上是规则的公平，即要有一套公平的社会制度规则，使得经济主体在经济活动过程中受相同的制度规则调整和约束。结果公平主张的是财产和收入权利上的平等, 结果公平包括收入均等化意义上的公平与生产资料占有意义上的公平，因此，结果公平的产权基础也就由排他性的产权制度与非排他性的产权制度构成。

2.2 福建集体林产权制度改革的公平原则

从经济意义上考察集体林权制度改革的公平，可以发现，集体林权制度改革强调起点公平与过程公平。

起点公平主要体现为：集体林权制度改革坚持“耕者有其山”、权利平等的原则¹⁾，即通过均山实现“耕者有其山”。而“耕者有其山”的实质就是要确保农村集体经济组织的内部成员在林业生产资料初次分配中的权利平等，尤其是对于那些集体经济组织内部成员对山林依赖性强的乡村，通过均山实现“耕者有其山”，保证村民有必要的生产资料和生活资料，更体现了起点公平的意义。权利平等还体现在凡将集体山林采取招标、拍卖等方式进行转让经营的，需经村民会议或村民代表大会通过，所得收入应大部分分配给集体成员。因此，通过均山承包保障每个集体经济组织成员对集体林地享有平等的权利，实现“耕者有其山”，制造一种起点的公平是合理的。

1) 福建省人民政府.2003.关于推进集体林权制度改革的意见.

过程公平表现为，保留了林地集体所有制，山林承包经营权为有期限的权利，《农村土地承包法》第20条规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门的批准可以延长”，目的是若干年后，当期限届满农民拥有的土地数量不等、发生贫富分化时，就可以重新调整土地，重新发包，以制造新一轮的起点公平(刘艳等，2005)。福建集体林权制度改革的过程公平主要体现在一些原则规定上，虽然强调必须坚持林地家庭承包经营基本政策不动摇，严格按照《农村土地承包法》和《森林法》等法律法规规定，依法保护林木林地承包经营权不受侵犯，特别是在承包期内，集体不得违法收回农民承包的林地，企业和个人不得以任何方式中断农民与集体的承包关系，并且农民与集体的初始承包关系不因林木林地流转而改变。但同时也强调指出，对承包期已满的林地，属于家庭承包经营的，要按照“大稳定、小调整”的原则进行延包；属于其他方式承包的，特别是在此次林权改革时因承包期未满而未落实家庭承包经营的山林，待承包期满后，原则上必须按照“均山、均权、均利”的要求落实家庭承包²⁾。

2) 中共福建省委，福建省人民政府.2006.关于深化集体林权制度改革的意见.

福建集体林权制度改革强调了起点公平与过程公平，对于过程公平的实现情况，因改革刚结束(福建集体林权改革从2003年起到2006年结束)而无法进行定量评价。但对于起点公平的实现情况却有许多信息可以反映。为更好地反映和评价福建集体林权改革的起点公平，首先要明确福建集体林权制度改革的范围。此次福建集体林权制度改革的范围主要包括：一是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地。二是对已明晰权属的自留山、实行家庭承包经营的竹林、经济林及国有、外资、民营企事业等单位和个人依据合同租赁集体林地营造的林木应予稳定，在本次改革中经确权核实，优先予以登记，发换全国统一式样林权证书¹⁾。可见，福建集体林权制度改革对于权属已经明晰的林木、林地等森林资源主要是进行确权发证，并不涉及权属的调整。但对于权属尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地则存在着一个产权界定和产权明晰的问题，即通过林改将权属不明晰的林木与林地落实到户，使得农户能够平等地获得林地使用权与林木所有权。因而，本文认为，集体林权制度改革的起点公平可以通过村民对本村林权改革的满意程度和村民通过林权改革新增林地的情况来反映。

2.3 福建集体林权改革的起点公平

林改公平性的衡量是以村林改方案的通过方式、村民对村林改结果是否感到满意或公平、村民通过林改新增林地情况等指标来反映。

在对农户进行的调查中，对于本村林权改革方案如何通过的调查(表 1)，在总共560户中，有353户表示本村林改方案是由村民代表大会或村民大会决定通过，占调查农户数的63%；有105户认为本村林改方案是由村两委说了算；其余102户表示不知道或不清楚本村林改方案是如何通过的。村集体林权改革方案主要由村民大会或村民代表大会决定通过，这在一定程度上可以反映出此次福建集体林权制度改革的公平性与公正性。村民对本村林权改革是否感到满意或公平是衡量此次林权改革公平性的一个指标。在调查中(表 2)，有396户对本村的林改感到满意，觉得公平，占调查农户数的71%；而明确表示本村林改不公平的有50户，占调查农户数的8.9%；其余的114户则对林改提出了各种建议或看法，如有的农户提出“没能整片规划, 造林不便”、“有纠纷的山都没分下来，希望县上领导下来协调”等等。在调查的农户中，有71%的调查农户对林改表示满意，感到公平，这确实可以表明此次林改是非常注重公平性原则的。

在农户通过林改所新增林地情况的调查中，有179个农户通过此次林改新获得了林地，占调查农户数的32%，这一数据看似较低，其实不然。此次福建林权改革对于权属已经明晰的林木、林地等主要是进行确权发证，而在调查的许多村庄，农户基本上都拥有了权属已经明晰的林木、林地，如自留山、承包经营的毛竹山、经济林及部分的用材林。在福建，毛竹山的家庭经营从20世纪70年代末、80年代初开始形成至今；经济林从“谁造谁有”政策执行后就形成并基本保持了家庭经营的产权安排形式(裘菊等，2007)；甚至有些农户通过招标、拍卖等途径获得集体的用材林经营权。对于权属尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地，此次林权改革要通过产权明晰实现“山有其主”、“耕者有其山”、权利平等。但实际上，许多村庄在此次林改之前已通过采取“一卖了之，一包了之”的做法，将用材林的经营权归入到大户或公司，使得村集体已经无林或无林地用于均山以实现“耕者有其山”。因此，调查中有179个农户通过此次林改新获得林地是一些村庄将权属尚未明晰的集体商品林或林地进行产权界定的结果。

实际上，福建集体林权制度改革后，集体林权结构已发生了很大的变化。调查数据显示，集体经营的林地比重迅速下降，2000年集体经营的林地面积占调查村林地总面积的24%，而到2005年则仅占7.7%。同时，单个家庭承包经营成为集体林地经营类型中最主要的经营形式，到2005年，家庭经营的林地面积已占集体林地面积的35%。此外，由农户自愿组合和以小组为单位的联户经营的林地面积占林地面积的比重也由7%上升到2005年的13%，而联户经营也是实现“耕者有其山”的一种途径。

福建集体林权改革坚持的权利平等原则要求凡将集体山林采取招标、拍卖等方式进行转让经营的，需经村民会议或村民代表大会通过，所得收入应大部分分配给集体成员。在调查中，有一些村庄就采取这种方式保障村民的经济利益和对集体林的收益权。到2005年，通过招标、拍卖等方式转让经营的集体山林面积已占调查村集体林地面积的6.1%。

通过以上对村林权改革方案通过方式、对村林改满意与公平程度、通过林改新获得林地情况等数据的分析，本文认为，福建集体林权改革实现了起点公平的目标原则。

3 集体林产权制度改革的效率 3.1 集体林产权改革的效率原则

经济学意义上的效率是指有效利用资源的程度，主要是资源的配置状况。因此，资源的有效配置是衡量效率的根本标志，具体体现为：一是投入产出效率，指资源投入与生产产出之间的比率，要求产出要大于投入；二是帕累托最优效率，即社会资源的配置不可能使一个人福利增加而不使另一个人福利减少；三是社会整体效率，即社会生产对于提高社会全体成员生活质量，促进社会发展的能力(刘艳等，2005)。

福建集体林权改革的效率原则主要体现为林权改革坚持有利于“增量、增收、增效”的原则，即改革坚持有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于农民增收，有利于提高森林的经济效益、生态效益和社会效益。集体林权改革所坚持的这一原则充分体现了经济学意义上的效率标准，尤其是“增量”原则要求通过明晰权属，合理配置森林资源，提高资源利用效率，实现森林资源总量增长和质量提高。而集体林林分数量和质量的低下正是开展集体林权制度改革的一个重要背景。我国有60%是集体林区，集体林地1.67亿hm²，但林业生产力水平较低，全国林分平均蓄积量是78 m³·hm^-2，世界平均水平是100 m³·hm^-2以上，而集体林区平均只是高于30 m³·hm^-2，福建集体林地的平均蓄积量为71 m³·hm^-2，虽高于全国集体林区的平均蓄积量，但仍低于全国林分的平均蓄积。之所以会有如此大的差距，其中一个重要的原因就是集体林产权不清，导致农民缺乏造林育林的积极性，社会各种生产要素难以向林业生产领域流动。因此，集体林权制度改革的一个重要目标就是通过明晰权属，调动林农造林育林和护林的积极性，合理配置林业生产要素，提高集体林地资源利用效益，实现森林资源总量增长和质量提高。从这个意义上说，目前正在进行的集体林权改革有保障我国木材供给的目的(刘璨等，2007a)。在森林资源的总量和质量都提高的情况下，在一个健全和完善的林产品市场中的林农的收入也将提高，而森林的经济效益、生态效益和社会效益也将得以实现。

可见，集体林权制度改革的效率主要是体现在林权改革是否有利于实现森林资源总量增长和质量提高。

3.2 福建集体林权改革效率的实现状况

评价或分析福建集体林权改革效率的方式就是看林权改革后是否出现了森林资源总量的增长和质量提高。当然，林业生产的长周期性特点使得这种评价或分析可能还为时尚早，但可以通过对林权改革后林农造林育林的情况分析，了解林权改革对林农经营林业的积极性的影响，进而对林权改革效率进行初步的评价。

在所调查的实行林权改革的56个村的560个农户中，2005年开展造林的为63户，占调查农户数的11%。63个农户共造林61.03 hm²(表 3)，其中12户营造的是竹林，面积共为2.41 hm²；营造用材林杉木(Cunninghamia lanceolata)、马尾松(Pinus massoniana)的有51户，共造林58.62 hm²，营造用材林(杉木、马尾松)最多的1户造林面积达到33.33 hm²，最少的仅为0.02 hm²，若除去造林面积最大的1户，则每户平均造用材林(杉木、马尾松)0.51 hm²。

从调查情况看，开展造林活动的农户比例并不高，而且农户的造林面积相差很大，其中造林最多的一户的造林面积就占57%。还需要说明的是，农户造林的林地并不都是通过这次林权改革所新获得的林地，如造林最多的农户的林地是在此次林权改革前通过承包、租赁和拍卖等方式取得的。

林业生产经营的长周期可能使得用1年的造林数据难以反映农户造林的真实情况，因为农户可能在前些年已开展造林。福建集体林权改革是从2002年开始试点，2003年在全省范围推开，农户如在2003年或2004年造林，则在2005年还需要进行抚育投入，即使农户在林权改革中得到的是不需要抚育的中龄林或近成熟林，农户也可能需要管护投入。因此，为更好地反映林权改革对农户经营林业的影响，可以利用农户经营林业的投入情况(表 4)作为一个指标。

除了造林以外，在所调查的560个农户中，2005年开展各种林业经营活动和林业投入的有389户，占调查农户数的69%。其中有84户经营用材林，占农户数的22%，投入的主要是劳动力，包括劈草、抚育、护林等；有196户经营竹林，占农户数的50%，投入包括劳动力投入、化肥投入和雇工支出；有109户经营经济林，占农户数的28%，投入也主要是劳动力投入、化肥投入和雇工支出。从调查情况看，虽然有389户进行了各种林业经营活动，但其中78%的农户主要是在竹林和经济林经营方面的投入，而农户对竹林和经济林经营投入的增加很难归结为集体林权制度改革，因为毛竹山和经济林的家庭经营在20世纪80年代初就已形成，特别是随着近年来毛竹加工业的发展，对毛竹的市场需求急剧增加，导致竹子的价格呈现不断增高的趋势，促使农户不断增加对竹林的各种投入。

综合以上分析认为，福建集体林权改革的效率原则并没有得到彻底的体现，林权改革要实现森林资源总量增长和质量提高的目标还需不断推进制度创新。

4 集体林权改革公平与效率的矛盾

关于公平与效率，有3种观点：一是公平优先说，即认为当公平和效率发生冲突时，应首选公平抛弃效率，主张效率服从于公平；二是效率优先说，认为效率优先是市场经济的必然规律，当效率与公平发生冲突时，应首选效率，必要时甚至可以牺牲公平；三是公平效率协调说，认为公平与效率之间不是此消彼长的负相关关系，也不是简单的正相关关系，公平和效率这2个政策目标同等重要，没有先后次序，二者必须兼顾。

福建集体林权改革既要实现“山有其主”、“耕者有其山”、权利平等的目标，又要实现“增量、增收、增效”的目标，实质是希望通过林权改革实现产权安排的公平与效率。通过前面的分析，本文认为福建集体林权改革所希望实现的公平与效率的统一目标，在目前还没有实现，集体林权改革存在着公平与效率的矛盾。从调查情况看，集体林权制度改革在坚持保障农户对集体林木与林地的经营权和收益权的同时，并没有如预期的那样调动起广大农户造林、育林和护林的积极性，农户对林地的投入并不如政策制定所预期的那样乐观。

实际上，人们往往将农户经营林业的积极性不高、集体林生产力低下等问题都归结为集体林权的模糊、不清晰，进而认为只要产权明晰、分林到户就必然会激励林农经营林业的积极性，实现森林资源数量和质量的双增长。从理论上讲，家庭式农地经营比农地集体经营更有效率，其原因在于集体制农业生产是一种团队生产，而团队生产的问题在于监督和计量的困难，由此导致了偷懒和搭便车的行为，使得团队生产效率降低。集体制农业生产由于无法解决搭便车问题，无法保证实现对个人努力预期，无法实现选择性激励或者实现这种选择性激励的成本太高，其结果是：个人没有为增进集体利益而努力的内在动力，在没有外力强制的情况下，集体将趋于解体。因此，可以得出家庭式农地经营更有效率的结论(陈定洋，2005)。但是，对农地经营有效率的家庭经营体制，是否也同样适用于林业生产经营？答案应该是否定的。个体农户家庭的林业生产经营组织形式获取市场信息与反映市场信息的能力不足，同时又受到资金、技术的限制，生产经营规模小，使得农户抗风险的能力很低，农户经营林业的收益往往不大(曾玉林，2007)，从调查所反映的情况看，农户从林业经营中所获取的收入占家庭经营收入的比重很低。因此，虽然家庭经营具有委托-代理内置化等优势，但是由于林地细碎化以及农户家庭经营林地面积小，增加了农户林业经营管理成本，使农户难以实现规模效益(刘璨等，2007b)，从而制约了农户经营林业的积极性。可见，林业家庭经营所固有的经营风险，以及家庭经营与林业规模化经营要求的冲突制约了农户经营林业的积极性，制约了林权制度改革的效率提升。

从理论上说，通过林权改革、明晰产权可以调动产权主体经营林业的积极性，提高林业经营效率。但在实践中，许多产权明晰的林木、林地资源的经营主体并没有反映出其经营林业的积极性和投入的积极性，农户造林情况的调查表明，农户造林的林地并不都是通过这次林权改革所新获得的林地。其实，产权明晰仅仅是提高资源配置效率的必要条件而非充分条件。集体林权制度的稳定与明晰至关重要，但是与集体林权制度相关的制度体系的完善也是非常重要的。必须明确的是，集体林权制度改革是集体林业发展的前提和必要条件，而不是全部(刘璨等，2007b)。

福建集体林权制度改革公平与效率的矛盾既是林业家庭经营与林业经营规模化要求之间冲突的体现，也是林业家庭经营体制与其他林业政策之间冲突的反映。

与集体林权制度密切相关的林业政策主要有：木材垄断经营、林业税费、林地征占用、木材采伐限额等(刘璨等，2007a)。通过调查发现，对福建的农户经营林业影响较大的现行政策就是木材采伐限额制度。森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的一项法律制度，是森林采伐管理的重要内容，其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量。在具体实施中，由县级林业主管部门确定申请者的采伐指标，而采伐指标的分配有一定的随机性，需要采伐的农户往往不能有效地获得采伐指标，使农户不能及时根据木材市场的需要进行采伐，没有采伐指标的部分农户迫于经济压力, 不得不把自己的山林贱卖或者滥卖给有采伐指标的人, 导致利益失衡而因制度障碍导致经济损失。而森林资源培育的经济损失导致人们对森林资源经营积极性的下降，进而导致林业产权效率的下降。不仅如此，集体林权改革后，有限的采伐限额和山林经营主体多元化的矛盾还加剧了利用采伐限额寻租的现象(裘菊等，2007)。有些森林资源流转者得知购买的山林无法实现收益后，为实现自身利益而诱发寻租行为，影响社会风气；有些山林流转并不是向有资金、有实力的营林能人、林业加工企业理性聚集，而是流向有采伐指标的人员手中，降低了林地生产率(冷清波等，2008)。在调查中发现，有限的采伐指标往往不能合理地分配到一般经营者手里，而是集中于一些经营大户或村干部手中，拿不到采伐指标的普通农户只能选择将林木低价转让，或者是不经营林地，不投入林业，这也导致了林业产权效率的低下。

5 结论与建议

福建集体林权改革希望通过产权明晰实现产权安排的公平与效率，既要实现“山有其主”、“耕者有其山”、权利平等的目标，又要实现“增量、增收、增效”的目标。但对调查结果的分析认为，福建集体林权制度改革公平与效率统一的目标尚未实现，林权改革通过“山有其主”、“耕者有其山”方案的实施最大程度地实现了公平目标，但希望通过林权改革调动农户经营林业积极性，实现森林资源总量增长和质量提高的目标尚未实现。福建集体林权制度改革公平与效率矛盾的产生，一方面是林业家庭经营所固有的经营风险，以及家庭经营与林业规模化经营要求的冲突制约了农户经营林业的积极性，制约了林权制度改革的效率提升；另一方面则是由于林业家庭经营体制与其他林业政策之间冲突的存在，尤其是木材采伐限额制度的制约。

实现福建集体林权制度改革公平与效率的统一，一方面要减少林业家庭经营风险，实现家庭经营与林业规模化经营的统一。为此，可通过政策诱导将分散的农户组织起来，组成多种形式的林业经济合作组织，采用合作经营模式形成一定规模的林业社会化生产。进一步推动林地流转和林权交易，通过林地流转和林权交易使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，政府的职责是规范林地流转和林权交易，防止出现对农户山林经营权的剥夺，保护普通农户的合法权益。另一方面要进行相关配套政策的改革，如林业税费改革、放开木材市场、规范流转、木材采伐限额制度改革等。通过配套改革减低农户经营林业的风险和成本，提高农户经营林业的收益，农户才有兴趣去关注集体林，才会真正去经营林业，也才能真正实现林权改革的“增量、增收、增效”的目标。