1 江西集体林权制度改革的背景

江西是我国林业大省，全省国土面积1 666.6万hm²，其中林业用地面积1 060万hm²，占63.6%，有林地1 006.6万hm²，活立木蓄积量3.5亿m³，森林覆盖率60.05%，仅次于福建省位居全国第二(叶明生，2007)。全省农村人口近2/3生活在山区，99个县(市、区)中有70个县(市、区)是重点林业县；同时江西也是南方重点集体林区，85%的山林属集体所有。但是长期以来，集体林产权归属不清、权利责任不明、经营机制不活、利益分配失调、林农负担过重，广大林农没有经营林业的主体地位和发展林业的主动性、积极性，制约了林业的发展，影响了山区的发展，到了亟需改革的地步(张国明等，2007)。

1.1 林权没有落实，山林权属混乱

1981—1984年林业“三定”时，江西省主要采取“山上划四至、目测算面积、室内填表格、抓阄分到户、县里发证件”的做法，将绝大部分的集体山林以自留山和责任山的形式分山到户，名义上落实了经营责任主体。但由于林木处置权和收益权不落实，大部分山林仍由集体处置，林权虽明晰到户，但大多没有落实到户；就确权发证而言，由于采取“目测算面积、室内填表格、县里发证件”的粗放做法，导致政府确权错位，有的只造册不发证，且证山不符、“重、错、漏”证现象普遍存在，加上消灭荒山时期不少地方统一将“两山”收归集体造林以及林农私下自我转让没有进行变更登记等原因，整个山林权属比较混乱。

1.2 税费负担过重，林农经营无利

集体林权制度改革前，江西省各种木材税费占销售收入的比重平均高达56%，有的地方甚至高达70%以上。集体林权制度改革前的2003年，江西全省林业收费总额为8.77亿元，其中经国家和省批准的收费为6.49亿元，乡村非法收费2.28亿元。由于税费负担过重，加上木材统一收购，林农基本上无利可图，林农经营1 m³木材，实际利润只有40元左右，利益分配严重扭曲，直接导致林农对林业发展漠不关心，只有砍树、卖山积极性，却无经营山林热情，对林业富民政策持怀疑态度。

1.3 非法流转严重，山林纠纷增多

林业产权不明，利益分配扭曲，林农对山林价值不重视，加上招商引资优惠，不少外商和大户以超低价格购买现有林，非法流转，打乱了原有承包关系；县、乡干部参与买卖集体山林，村干部擅自低价出让集体山林资源，损害林农合法权益，导致群众上访告状不断，山林纠纷案件日益增加，影响了林区社会的稳定。

1.4 林业部门包袱重，林业经济缺乏活力

林权制度改革前，江西省60%~70%林业行政事业单位人员工资和工作经费未纳入财政预算，育林基金成为“育人基金”；林业改革特别是森工企业改革尚未真正展开，当时全省林业系统有15.4万人，而编制才4.74万人，超编十分严重；全省林业系统债务沉重，总额达34亿元，其中银行债务20.6亿元，欠社会保险资金1.6亿元，欠工资2.9亿多元；政企不分、政事不分现象突出，整个林业经济日趋萎缩，不少地方林业陷入困境。为了摆脱林业发展的困境，一场以“明晰产权、减免税费、放活经营和规范流转”为主要内容的集体林权制度改革在江西拉开了序幕。2004年9月，崇义、遂川、铜鼓等7个林业重点县先行试点；2005年4月全省全面铺开；2006年6月，全省转入配套改革阶段；2007年4月，全省林权体制改革主体改革工作基本完成。截至2007年5月，全省林地总面积的85%以上已通过改革明晰产权，其中分山到户率达到82.7%，林权证发证率89.7%。

2 江西集体林权制度改革的主要做法 2.1 政府领导重视，相关部门积极配合

集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强、涉及面广、工作难度大。为确保改革顺利推进，江西省各级各部门均认真对待、全力以赴做好集体林权制度改革的各项工作。一是党政领导高度重视。省里成立了以省委副书记为组长的集体林权制度改革领导小组，并且明确要求集体林权制度改革工作实行党政一把手负总责，分管领导具体抓，省、市、县、乡都成立了林业产权制度改革领导小组和办公室。二是林业部门全力以赴。省林业厅抽调45人直接参与集体林权制度改革，其中省林改办专职人员7名，并设立了7个专门小组。三是相关部门密切配合。在集体林权制度改革中，财税、纪检监察、宣传、农业、国土、政法等部门均各司其职，通力合作，确保了改革顺利推进。

2.2 加大宣传力度，营造林改氛围

江西省集体林权制度改革宣传由各级党委、政府领导、县(市)宣传部牵头，各部门协调配合，造势有声有色，深入人心。主要突出了“四个一”。一是发了一封信。以党委、政府名义向社会发出了一封集体林权制度改革公开信，并将信分发到各家各户，使集体林权制度改革政策入村入户、家喻户晓。二是排了一台戏。7个试点县(市)都排了一台集体林权制度改革戏，入乡(镇)进村上演，宣传集体林权制度改革工作。三是开辟了一个专栏。7个试点县电视台开辟了集体林权制度改革报道专栏，由新闻部门负责收集集体林权制度改革新闻。四是办了一份简报。由林改办针对当地集体林权制度改革的实际情况，及时刊出一些集体林权制度改革政策解答、技术处理、经验做法、好人好事等。通过多方位、多层次、多形式的宣传造势，集体林权制度改革的社会氛围十分浓厚。

2.3 调整利益格局，调动林农积极性

2004年9月份开始，江西取消了木竹农业特产税和市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目。同时，调整育林基金的平均计费基价，定向培育的工业原料林、10 cm以下间伐材价格调整为180元·m^-3，其他商品林360元·m^-3，标准竹每根征收育林基金1元。调整集体林育林基金的分成比例，省、市共让利7个百分点，全部补助给乡镇，调整后的分成比例为省8%、市15%、县70%、乡7%(刘苇萍等，2007)。规范增值税、所有税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税。为防止操作不到位而导致林农应得利益旁落，江西采取了3条有力措施：1) 实行木材收购最低保护价，以文件形式明确规定经营1 m³木材林农本应得利150元中的70%必须全部给林农；2) 调整集体林权制度改革前流转山林在集体林权制度改革过程中增值的利益，对集体林权制度改革前已经签订合同流转给大户，但群众有意见的山林，在集体林权制度改革中增值获利部分的70%利益让给林农；3) 对村集体因转让或租金取得的收入，明确规定要拿出70%用于村民直接分配。

2.4 采取有效措施，确保森林资源安全

在开展集体林权制度改革前夕，江西省林业厅及时召开了3场电视电话会议，确保森林资源安全。一是全省森林公安会议。明确要求在集体林权制度改革期间，森林公安要担负起防止发生乱砍滥伐现象的责任，并实行首问负责制，哪里出现乱砍滥伐，就追究那里森林公安局长的责任，切实为集体林权制度改革工作的顺利进行保驾护航。二是全省木材检查站会议。要求209个木材检查站要结合各交通实际，切实采取有效措施，合理布点设控，防止非法运输木材。三是全省森林防火会议。要求各地在开展集体林权制度改革的同时，绝不放松森林防火工作。此外，江西省在集体林权制度改革中还特别注意山林纠纷调处工作，明确要求结合集体林权制度改革，加大调处矛盾纠纷工作力度，许多过去长期没有解决的纠纷这次通过集体林权制度改革解决了，过去很多很难落实到户的插花山通过这次集体林权制度改革落实了，过去很多界址不清的地段通过这次集体林权制度改革重新划清了，有力地促进了林区的稳定和长治久安。

2.5 出台配套政策，解决发展难题

在集体林权制度改革中，江西主要出台了以下配套政策：一是在适当降低起征价，调整比例分成的基础上，保留了育林基金，为下一步林业改革争取了资金；二是按文件规定，从2005年1月1日起，全省林业部门行政、事业编制内人员工资和工作经费全部纳入同级财政预算，解决了林业发展的后顾之忧；三是对森林公安、林业工作站、木材检查站实行转编、定编，稳定了林业执法队伍；四是开展林业行政综合执法试点，实行固定检查站为主、流动检查为辅的木材运输检查新办法，有利于提高林业执法效率；五是争取了2 000万元省财政资金用于转移支付，弥补调整木竹税费后乡镇财力不足，其中1 000万元用于启动生态林补助；六是森工企业完成改制388家，改制面达73.9%，安置职工3.87万人；同时，各级林业部门主动转变职能，组建了一批森林资产评估、作业设计、木材检量等中介服务机构，剥离了部分职能，林业管理体制进一步优化。

3 江西集体林权制度改革的主要成效 3.1 激发了林农造林护林的积极性

集体林权制度改革后，广大农民获得林地使用权、经营权、收益权，真正成为山林的主人，经营山林的利润空间明显加大，农民造林育林的积极性和社会投资林业的热情空前高涨，各种生产要素迅速向林业聚集，各地租山、买山造林蔚然成风(钟术，2006)。集体林权制度改革后的3年，江西省每年完成造林面积都在21.33万hm²以上，而且一年超过一年，2007年春季完成造林21.69万hm²，比2006年增加近1.33万hm²，创近10多年来的新高(郭生建，2007)。据江西省统计局调查，2004年9月—2006年5月，全省林业吸引社会投资数量为48.02亿元，其中境外投资2.43亿元，省外投资21.93亿元，省内投资23.66亿元，直接吸引的营林社会投资4.99亿元。2004—2006年，全省从事林业生产的劳动力人数快速上升，2004年，全省从事林业生产劳动力人数为95.42万人；2005年增加到112.03万人，比2004年增加16.61万人，增幅17.41%；2006年增加到135.51万人，比2004年增加40.09万人，增幅42.01%。其中有不少是外出务工人员，江西省统计局集体林权制度改革专题调查统计显示3年中累计有28.1万外出务工人员返乡务林(金华友，2007)。

3.2 促进了林农就业增收

集体林权制度改革，解放了林地，搞活了经营，提供了大量的农民最适应、最直接、最可靠的就业机会。同时，林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，为广大山区农民增收致富开辟了有效途径。2004年全省集体林权制度改革政策性让利7.52亿元，其中包括取消木竹农业特产税1.64亿元(聂娟，2005)，取消市、县、乡、村自行收费2.3亿元，林业部门调整育林基金平均计费基价让利1.57亿元，规范增值税、所得税征收范围让利2.01亿元，全省农民人均从集体林权制度改革政策性让利中直接增收23.5元；2005年全省政策性让利达到11.27亿元；2006年全省政策性让利更是达到14.6亿元(洪亚军等，2008)。同时，木材价格上涨、林地价值上升，也大幅度增加了农民的收入和财富。荒山的流转价格，由原来的15元·hm^-2卖到了现在900~1 050元·hm^-2，有的甚至卖到1 500元·hm^-2。集体林权制度改革后木竹销售价格平均上涨了37%，最高的杉木林流转价格达到了253.33元·hm^-2。江西省统计局的调查显示，集体林权制度改革前，全省农民人均年林业纯收入只有278元，集体林权制度改革后，农民人均林业纯收入大幅增长，2005年达到370元，2006年达到491元。随着集体林权制度改革效益的逐步显现，农民收入还将逐年加速增长(张国明等，2007)。

3.3 消除了林业部门发展的体制性障碍，推进了林业部门转变职能

在实行集体林权制度改革前，多数林业行政事业单位没有纳入财政预算，主要靠规费维持正常运转，林业系统15.4万人中，自收自支单位的人员占到了83.4%(贾治邦，2006)。集体林权制度改革后，江西全省99个县(市、区)中，有87个县(市、区)的林业局机关行政事业经费全部列入了财政预算，其他县(市、区)部分列入；全省88个县(市、区)的森林公安经费，有86个县(市、区)全部列入了财政预算；全省有64个县(市、区)的木材检查站经费全部列入了财政预算，9个县(市、区)部分列入；有62个县(市、区)的林业工作站经费全部列入财政预算，10个县(市、区)部分列入。林权制度改革，结束了林业部门长期靠林业规费供养的历史，林业部门的管理职能也从审批收费式管理转移到执法和服务上来。

3.4 化解了林权纠纷，降低了森林灾害

山林权属纠纷是影响农村社会稳定的重要因素。在这次集体林权制度改革中，通过基层干部主动牵头、农民群众自主协商，截止2007年5月底江西省已调处林权纠纷62 792起，调处面积达33.858万hm²，调处率分别为94.3%和92.4%(雷加富，2006)。其中调处了跨县、市、省界的山林纠纷170宗，调处面积0.192万hm²。这些纠纷的调处，有力地促进了集体林权制度改革的顺利进行，为维护林区社会稳定作出了贡献。同时，集体林权制度改革由于产权明晰，林农们把山当田管，树当菜种，更加重视自己山林权益的保护，以前见火不救的情况不存在了。江西省森林火灾发生起数和受灾面积2005年比2004年分别下降56%和74%，2006年比2005年分别下降63%和77%，没有发生重大、特大森林火灾，没有发生人员伤亡事故。

3.5 建立了省级公益林补偿机制

为加快江西省生态环境保护与建设力度，切实维护广大林农的合法权益，江西省切实加强生态公益林保护管理，建立了省级生态公益林补偿机制，省财政每年安排5 000万元资金，用于补偿确定的66.67万hm²省级生态公益林。2007年又扩大生态公益林补偿规模，将省级补偿的生态公益林面积由2006年66.67万hm²扩大到135.87万hm²，并适当提高补偿标准，补偿标准由75元·hm^-2提高到97.5元·hm^-2。同时，由省财政安排资金，将国家重点公益林补偿标准一并提高到97.5元·hm^-2。并且决定从2008年起，江西省将连续3年共增加生态补偿资金3亿元用于提高全省生态公益林补偿标准，其中2008年5 000万元，2009年1亿元，2010年1.5亿元。力争到2010年，全省生态公益林补偿标准达到150元·hm^-2。在生态公益林补偿资金的发放形式上，江西省将通过财政“一卡通”形式，将生态公益林补偿资金直接发放到林权所有者。

4 江西集体林权制度改革进一步完善的重点 4.1 进一步巩固明晰产权的成果

目前全省分山到户率82.7%，林权证发证率89.7%。由于山林权属纠纷等方面的原因，部分集体林权改革还没有落实，需要进一步做好分山到户的工作，对于群众强烈要求分到户的，需要尽快实行分户经营，进一步提高全省的分山到户率；同时，做好勘验林地四至，搞好确权发证工作。林地勘界、确权发证和规范管理，是集体林权制度改革中一项十分敏感的工作，必须加强领导，精心组织，在人员和经费上予以保障，确保每宗山林四至清楚、权属关系明确、权证规范统一，切实做到图、表、册一致，人、地、证相符，高质量地完成林权登记和发证换证工作。各级林业主管部门要明确专门的林地林权管理机构，建立林权动态管理制度，为森林采伐、补偿、转让等提供基础信息。对已分包到户的责任山，要保持政策的稳定，做到承包期30~70年坚决不变。此外，要进一步加大山林纠纷调处力度，凡能调处的山林纠纷尽量调处，确保全省山林纠纷调处率进一步提高，加快保林权证发证进度。

4.2 进一步规范森林资源流转，盘活森林资源资产

集体林产权制度改革是实现林业由传统集体所有的封闭经营模式向社会化办林业的开放式经营模式转变的开端。改革后，在社会多主体的普遍参与下，森林资源资产的转让、转包、继承、抵押、担保、入股、信贷等业务将大量增加，林业生产经营模式、理念也将发生重大变革，林业管理的任务将更为繁重。为适应这一重大变革，需要做好以下几方面工作，进一步规范森林资源流转，盘活森林资源资产：1) 规范森林资源流转，所有的森林资源流转必须进入产权交易中心进行交易，维护林农的利益。既要盘活森林资源资产，又要规范资源流转行为，防止出现炒山炒林造成农民失山失地。目前，江西省还只有少部分县市建立了林业产权交易中心，不利于林业产业的健康、持续、稳定发展。2) 加快建立各类林产品交易专业市场，尽快培育一批木材交易市场、竹加工产品交易市场、花卉苗木交易市场等林业有形市场。3) 完善相关市场规则，加快制定森林资源资产评估办法，大力发展中介服务组织，依靠社会力量服务林业市场。为规范全省林业中介服务机构收费标准，省物价部门应统一制定林业产权交易、森林资源资产评估、木竹检量、林权档案查询等四项收费标准。

4.3 进一步抓好集体林权各项配套改革

重点是建立有效的林业经营管理体制，并抓好“一个中心、六大体系”建设。在林业管理体制上实行“五统一”和“五放活”。一是统一公益林管理，放活商品林经营。按照林业分类经营的要求，把生态公益林管严、管好，将商品林放开、放活。二是统一“三防”管理，放活造林营林。森林防火、病虫害防治、防乱砍滥伐，必须实行统一管理。三是统一资源流转管理，放活木竹交易。在搞活木竹经营的同时，依法保护好林农的合法权益，防止林农失山失地或者因为信息不对称造成贱价出让森林资源。四是统一采伐管理，放活社会化服务。将森林资产评估、作业设计、木竹检量、科技服务等职能交给社会中介组织承担，与此同时，坚持和完善森林限额采伐制度，切实加强林政资源管理。五是统一林业规划，放活林业投融资。在科学制定林业发展规划的前提下，放宽林业准入政策，降低投资门槛，吸引更多的社会资金投入林业。“一个中心”，即林业产权交易中心(要素市场)。这是配套改革的龙头工程，是为林改后林地林权的规范化管理和森林资源流转搭建一个高效服务的平台。目前，江西只有少部分县市建立了产权交易中心。“六大体系”，即有效的森林资源管理体系、完备的林业政策法规体系、开放的林业投融资体系、高效的林业科技服务体系、布局和结构合理的新型林业产业体系、强有力的林业保障体系。

4.4 进一步加大财政转移支付力度，稳定基层政权运行

由于集体林权制度改革取消了县乡村所有收费项目，把利益最大限度地让给了老百姓，使得各级地方政府收支矛盾加大，特别是重点林区的乡镇、村、组，集体林权制度改革后各种林业税、费收入大幅度减少，正常运转受到较大影响。据江西省统计局林改专题调查统计，2004—2006年，全省累计减免各种林业税费达33.39亿元(国家林业局新闻办公室，2007)，其中仅2006年就达14.6亿元，尽管省级财政安排转移支付资金10.3亿元，但仍有很大缺口。因此，随着集体林权制度改革的进一步深入，应该进一步加大对林区基层政府的财政转移支付力度，维持基层政权的正常运行。

4.5 进一步抓好政策、科技、投入平台建设

发展林业一靠政策、二靠科技、三靠投入，这是支撑林业发展不可或缺的“三大平台”。首先要抓好政策服务，让林农的心定下来。当前林农最担心的还是怕政策会变，因此，要根据林权制度改革后的新变化，进一步建立健全有关地方性林业法规和规章，让广大林农吃下“定心丸”，激励林农放心造林。如规定林权证30、50、70年不变，承包期到了以后，还可以继续延长，给农民一个长期经营的定心。二要抓好科技服务，让林业产业强起来。林业的发展最终要靠科技进步，一方面，要抓自主创新，整合林业部门、以及林业科研院所的力量，抓好林业新产品、新技术的研发；另一方面，要抓科技推广，把服务对象从过去以集体林场为主，扩展到千家万户。三要抓好融资服务，让山上的林木多起来。集体林权制度改革大大激发了群众造林的积极性，解决好造林资金不足和融资难的问题，是基层和林农的热切期盼。林业部门应该主动和金融部门沟通，争取金融部门进一步加大对林业的投入力度，并根据林业生产周期长和林农经营相对分散的特点，争取延长贷款期限、完善林权证抵押贷款。同时，进一步加大林业招商引资力度，吸引省外、境外大公司参与江西省林业建设。