集体林权制度改革是一项涉及广大农民群众切身利益的深刻变革, 符合广大农民群众的愿望，对解决“三农”问题、推进新农村建设、促进科学发展都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。要实现林业可持续经营利用，保证集体林权制度改革顺利进行，应当正确处理政府职能与市场调节的关系，切实发挥集体林权制度改革中的政府调节与服务作用。

1 集体林业的历史贡献与现时困境

豫南及豫西南的南阳、信阳、驻马店和平顶山市属于长江、淮河流域，东与安徽接壤，南与湖北相邻，西与陕西比邻。区域总面积691.06万hm²，占河南省国土总面积的41.38%，人口3 159.99万人，占河南省总人口的32.69%。该区是河南省主要林区，林业用地面积210.46万hm²，占河南省林业用地总面积的46.11%，有林地面积139.18万hm²，占河南省有林地总面积的51.49%¹⁾。集体林地面积占河南省总面积的45.98%，集体直接组织经营的林地面积达57.33万hm²，占河南省集体直接组织经营面积的38.5%。这一区域集体林权制度改革能否顺利进行并取得成功，不仅事关河南省集体林权制度改革的成效，也将对安徽省、湖北省、陕西省的相邻市县产生重要影响。

1) 国家林业局华东森林资源监测中心, 河南省林业厅.2003.河南省森林资源连续清查第四次复查成果.

1.1 集体林业的历史贡献

集体林业是伴随着农业合作化而产生的林业生产方式。“一大而公”的人民公社实行大集体所有，农民的山林，也随耕地一样，收归集体所有(刘于鹤等，2007)。集体林业的贡献和作用在我国政社合一的行政管理体制和集中统一的计划经济体制下，通过政府职能的有效发挥与生产队农民的集体劳动发挥出来。

从历史角度来总结分析，豫南及豫西南的集体林业是当地造林绿化的主体，对改善生态环境、发展集体经济、增强农民群众的凝聚力和公共意识等做出过很大的贡献。自20世纪70年代以来，该区林业生产建设的模式主要是采取集体筹资投资，集体组织劳动造林，集体创建林场并进行经营管理，产权、收益归集体所有。采取“造一片林、留一批人、建一个场”的方式，建立了许多乡村集体林场。这种发展模式曾极大地推动了集体林业的发展，绿化了大片荒山荒地，生态、经济和社会效益均十分显著。例如光山县1970—1980年，先后兴建乡村集体林场600多个，经营面积2.43万hm²，占全县林业用地总面积的39.45%(曹庭珠等，2006)。罗山县通过发展集体林业，保障了农村“五保户”赡养、村办学校经费等公益性开支。一些集体林场的成功做法及显著成效，受到了原林业部的表彰，成为全国先进的乡村林场。集体林业对壮大当时的乡村集体经济、发展农村文教卫生等社会事业做出了较大贡献。

1.2 集体林业的现时困境

随着社会主义市场经济体制的建立与完善，大部分县(市)的集体林业发展出现了新的困难和问题。一是森林资源增长缓慢。由于产权不明晰，影响农民造林育林的积极性。同时由于外出务工农民的增加，集体林场工人显著减少，人力资源短缺，导致集体林木采多造少、造而不管，林分质量下降，森林资源增长缓慢和集体林业收入增长缓慢同时并存。二是群众的经济利益难以兑现。集体对投资、管理、收益大包大揽，群众的眼前利益难以落实，经济收入难以兑现，影响其治山兴林的积极性。在开展大型林业生产建设时，乡镇政府、村委会抱怨劳力难组织，农民抱怨出力不受益，结果造成“春季栽树秋季光，年年栽树老地方”，劳民伤财。有的即使能勉强成林，但管理跟不上，难以发挥应有的效益。三是乡村集体林场经济危困。由于林业生产周期长，建场和管理需要相当大的资金投入。已建的集体林场经济不堪重负，很难拿出较多资金投入到林区设施和经营管理中去，乡村林场的巩固和发展陷入了难以为继的困境。因此，寻找集体林场新的发展出路，推进集体林权制度改革势在必行。

2 集体林权改革的现时效果及主要问题

通过对豫南及豫西南地区集体林权制度改革情况的调查分析，发现集体林权制度改革对于发展林业、富裕林农，优化农业和农村经济结构，促进区域经济多元化和振兴林区经济等具有重要作用；有利于增强林业活力，破解我国森林资源培育和保护动力不足等难题，提高林业经营管理水平。

2.1 集体林权改革的现时效果

1) 集体林权制度改革盘活了林地资源  过去集体无力开发或开发不好的荒山或乡村林场，特别是长江淮河流域的内乡、桐柏、平桥、光山等山区县，通过集体林权制度改革，把荒山承包给私人以后，大量外来资金注入林业开发，盘活了林地资源，提高了林地生产力。例如，光山县雷堂乡过去一直由集体管理、处于负债经营状态的新龙林场，是乡党委、政府的一大“包袱”。2002年乡里通过承包经营、明晰产权后，不仅当年偿还了全部债务，还妥善解决了林场管理人员的工资、福利问题，上缴了利润。通过林业产权改革，群众把发展优质高效林业、兴林致富作为最终目标，能主动接受林业科学技术，通过科学栽植、科学管理、综合开发，提高了产出率，增加了经济收入。

2) 集体林权制度改革激活了经济细胞  从调查情况来看，一些先期进行集体林权改革的地方，通过放活经营权，激活了林业经济细胞，已取得了明显的效果。信阳市平桥区近年来针对集体林区发展存在的问题，转变思路，以市场为导向，以科技为动力，从改革林业产权制度、转变林业经济机制着手，积极推进集体林权制度改革。一批懂市场、有文化、目光远的有识之士，开始通过租赁、承包、反租倒包林地等，发展规模林业，兼营生态旅游、畜牧、渔业，形成特有的绿色庄园经济现象。该区平桥街道办事处中山村集体林场就是一个成功的例子。中山村集体林场始建于20世纪60年代，当时有林地面积33.33 hm²，位于NFDA6河荒滩，土壤含沙量大，瘠薄，只栽植苹果、泡桐、杨树等树种。由于权责不明、管理不善，基本上没有效益。1991年，由2位农民分片承包经营，落实了林地使用权和林木所有权，他们多方筹措资金，进行林地清理，经过努力，使原沙化严重的林地土壤得到了改良。为了完善基础设施，改善经营条件，他们先后投资18万元修建了水、路、房配套设施。从河北等地引进迁西油栗、从郑州果树研究所引进中华寿桃等12个国内较为领先的林木优良品种，现已进入初果期，每公顷收入突破4.5万元。2003年，他们又看准近年来人们盼望回归大自然的旅游趋势，利用林区邻近市区的优势，推出了森林生态旅游，完善了附属设施，并将庄园命名为“信阳市中山生态林业观光园”。目前，来林区休闲、度假的人络绎不绝，人们在这里春可赏花，夏能纳凉，秋可尝果，冬可游乐。

3) 集体林权制度改革促进了林业发展  通过集体林权制度改革，取消了一批不合理规费，只保留育林基金，减轻了林农负担，充分调动了广大群众植树造林的积极性，促进了林业的快速发展。近年来，在一些集体林权制度改革较早的县(市、区)，林业生产都创造了历史上最快的发展速度。过去，集体植树造林，许多群众以尽义务的方式参加。而在林业产权改革以后，责、权、利挂钩，极大地调动了群众开发“四荒”、植树造林的积极性，有些多年荒芜的山头地块，很快得到绿化。在实行产权改革以后，通过林权改革，落实了处置权，保障了收益权，权责利直接统一，经营主体从造林整地、苗木采购、造林和管理各个环节都注重质量效益，为保证造林质量打下了可靠的基础，改变了过去“年年造林年年光、年年栽树老地方”的恶性循环局面，造林的成活率和保存率显著提高，分别达到98%和95%。

2.2 集体林权改革的主要问题

同农村其他改革一样，集体林权制度改革中同样存在着必须认真研究及时解决的问题，从豫南及豫西南地区林权制度改革情况分析了目前存在的主要问题。

1) 没有规范配套的政策措施   《中共中央?国务院关于加快林业发展的决定》明确提出了加快集体林权制度改革的总体要求，《中共中央?国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》把集体林权制度改革列为深化农村改革的重要内容和建设社会主义新农村的重要措施。但是在改革的方法步骤等方面，还没有配套、规范的政策措施，以至于出现了有的地方下任村级组织不承认上任签订的承包经营合同，使经营者利益得不到保障；有的村、组对大面积集体林的承包经营、拍卖流转不经过大多数村民表决，由个别人说了算；经营者对其经营林木的处置权得不到落实等问题。

2) 区域林业发展的失调  集体林权制度改革后不少地方的经营主体为了近期经济利益，采伐了用材林，大面积种植经济林，重点工程规划管理失调，造成林种、树种结构类同。特别是生态环境脆弱而地位十分重要的区域，出现了商品林比重显著增大，防护林比重明显下降，集体林区发展内容趋同等问题，林种树种结构比例失调，林业生态效能受到不利影响，有削弱的倾向。据初步调查测算，目前，林改后的林地中商品林比例超过1/2，在商品林中，经济林占2/3左右。发展大面积的经济林，品种结构单一，可能出现新的部分林产品供大于求、产品卖难、增产不增收以及林木病虫害防治难等问题。

3) 缺乏规范完善的中介组织  集体林权制度改革标志着森林资源作为资产可以进入市场依法流转。但目前，森林资产的市场体系和中介机构还很不健全。2006年3月，河南省成立了省级活立木交易市场，但是区域性以及重点林区的中介组织还没有建立起来，森林资产评估还缺乏中介组织，各地在产权交易中存在较大的随意性。

3 集体林权制度改革中的政府职能

集体林权制度改革虽然经过了长期的探索和实践，但还需要不断深化、逐步规范。在这个过程中，只有发挥政府的职能作用，才能够统筹生态建设与经济发展，有效防止滥砍滥伐问题，保证改革朝着规范合理的方向推进。政府有时能改善市场运行的后果，被西方学者称之为经济学的十大原则之一(高鸿业，2001)。从政府活动的方式和程序来划分，政府职能主要包括计划、组织、指挥、控制、协调、沟通、监督等方面的内容。政府职能是多方面的，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。

在林业发展中，如何使政府更有效以及如何更好地发挥作用，日渐成为重要的理论与实践问题。实践证明，市场调节有时会“失灵"，只靠市场不能有效地促进集体林权制度改革，不能保障林业有序、稳定、健康发展。我国的市场经济体制建立较晚，还有一些不完善的地方，在生态建设和环境保护方面的基础性作用还没有真正发挥出来。而且林业生产周期较长，见效慢，破坏容易恢复难。要推进集体林权制度改革，防止一放就乱、乱砍滥伐、违法流转等问题的出现，必须紧紧围绕发展林业、振兴林区、富裕林农的总目标，坚持农村土地基本经营制度，坚持“多予、少取、放活"的方针，在保持集体林地所有权不变的前提下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权(贾治邦，2006)。正确处理政府职能与市场调节的关系，切实发挥政府的调节和服务职能，建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位"的现代林业产权制度，实现森林资源的可持续经营利用和生态效益、经济效益、社会效益的有机统一。

3.1 科学规划引导，防止盲目发展

集体林权经过确权到户以后，会有不同类型的林种发展。既有经济林，也会有生态林，也有用材林。怎样通过政府的政策措施，既调动农民发展经济林的积极性，又调动农民和全社会发展生态林的积极性，这是一个重大的管理问题。按道理来说，政府部门应该更多地对土地的规划、用途进行管理(陈锡文，2006)。实行集体林权制度改革, 就是要在坚持集体林地所有权不变的情况下, 确立农民的经营主体地位, 明晰林地使用权和林木所有权, 放活经营权, 落实处置权, 保障收益权, 充分调动亿万农民发展林业的积极性, 充分释放林地资源的巨大潜力。要防止发展盲目性和无序局面，保证我国重大林业生态工程建设不受影响，必须发挥规划的调控作用。规划是对发展过程中的内容和步骤做出的预先系统安排，具有目标导向、平衡协调、资源配置、政策选择、规范约束和激励维护六大功能，可以防止盲目性和人财物的损失浪费。因此，政府要科学制定和监督实施林地利用规划、林业发展规划，发挥其对集体林权制度改革后不同区域林地造林绿化的方向、规模、结构等方面的指导作用，特别是林种树种的结构和区域布局，协调各个方面的行为。分类经营问题，在集体林区也需要认真地考虑。对于国家重点林业生态工程建设范围内的集体林，必须坚持生态效益优先的原则，科学界定生态林和经济林的比例、结构，淮河源头、南水北调中线水源地等生态敏感及脆弱区域，经济林的面积不能超过生态林的面积。

3.2 完善政策措施，调控生产建设

集体林权制度改革牵涉到方方面面的利益，影响到林业的发展、农民的增收和农村的稳定。要严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《中共中央?国务院关于加快林业发展的决定》等法律和政策规定，尽快制定和完善配套的政策措施，调节林业生产建设行为，确保群众的知情权、参与权、决策权和监督权。在目前的森林采伐限额管理机制下，林权拥有者没有权利按照市场需求决定什么时候采伐，采伐多少。必须按照市场经济的内在要求，改革现行的带有浓厚计划经济色彩的采伐限额管理制度，应将采伐限额制度改为采伐报审制度(肖艳等，2007)。严格按照明晰集体林木所有权和林地使用权，确定经营主体，放活经营权，落实处置权，确保收益权，减轻税费负担，依法规范流转的要求，不断深化完善配套政策措施。建立林权依法有序流转的平台，促进林业适度经营规模的形成，促进林业生产专业化程度的提高，促进林区产业结构的优化。改革和完善林木采伐限额管理制度，规范森林、林木和林地使用权流转行为，抓好森林资源资产化管理，制定《森林资源资产评估管理办法》、《森林资源资产评估技术规范》，做好森林资源资产评估工作，为集体林权制度改革和林业发展创造良好条件，保障林业经营者的合法权益，真正把广大农民发展林业的积极性主动性引导好、保护好、发挥好。

3.3 增加资金投入，改善设施条件

一般来说，对于外部不经济的产品，市场会生产过度；对于外部经济的产品，市场又会生产不足。政府可以使用多种形式将外部性引发的非效率内部化或加以修正(萨缪尔森，1999)。林业生产和建设具有显著的正外部性，林业的发展既可以改善生态环境，又可以培育可再生资源，促进产业发展，增加农民收入。解决外部性的方法主要分为公共政策和私人措施两大途径。公共政策主要包括政府管制、提供公共物品、税收、罚款和补贴，通过补贴补偿正外部性影响，使私人成本下降到社会成本的水平。

集体林业同样具有改善生态环境等显著的正外部性，需要政府予以合理补偿和必要扶持。中央和地方投资应当向江河源头等生态林建设任务重、比例高、规模大的地方倾斜。要进一步完善森林生态效益补偿机制，搞好分类经营区划，确定各级生态公益林面积，对纳入生态公益林规划范围的林木，各级财政必须给予效益补偿，并适当提高补偿标准。同时，应探索建立重要河流的上下游、库区水源涵养林与受水区之间利益的补偿和保障机制。

推进集体林权制度改革，充分释放集体林区的发展活力和潜力，需要改善集体林区特别是公益林区的防火、病虫害防治等基础设施，需要各级财政给予一定的资金补助，以减轻林农负担。

3.4 推进配套改革，及时提供服务

集体林权制度改革只是解决了林业发展的动力机制问题，要真正实现兴林富民的目标，就必须同时加强管护保障、科技保障、流通保障等工作，因此，要加强林业社会化服务体系建设¹⁾。集体林权改革涉及政府、集体、农民三者之间的眼前利益和长远利益，又与财税、金融和保险等行业的改革有直接关系。推进集体林权制度改革, 必须转变政府职能，把及时提供科技支撑、技术培训、完善配套措施等作为重要内容，抓好各项配套改革。从实践看，进行配套改革的内容之一就是政府转变职能。要建立金融服务体系、科技推广体系、咨询服务体系，转变管理方式，强化服务职能。要建立健全社会化服务体系，强化林业科技支撑。要针对性地遴选先进成熟的科技成果和实用技术进行组装配套和推广应用。开展科技下乡活动普及科学知识，提高广大林业劳动者应用新技术的能力(江泽慧，2006)。对乡村集体林业，林业部门要在规划设计、树种选择、苗木采购、林木病虫害防治等方面给予全程服务。只要林农有技术上的需求，林业部门必须及时派技术人员到现场帮助解决。同时，豫南及豫西南地区与陕西、湖北、安徽省接壤，类似行政区交界地方的集体林权改革，应当在政策上综合设计、相互衔接，在服务上优势互补、相互配合。

1) 国家林业局.2007.伟大的变革成功的实践——对江西省集体林权制度改革的调研报告.林业要情.

3.5 维护林农权益，保障生态安全

集体林权制度改革是以产权改革为核心、以体制机制创新为重点、以兴林富民为目标的林业深层次改革。推进这项改革, 必须坚持管好公益林, 放活商品林。森林资源是林业改革和发展的核心，必须坚持依据法律法规和政策保护集体林木林地资源。对于林业主管部门来说，协助农民界定林权是阶段性的任务，而认真履行保护农民林权的责任是长期的任务(李周，2006)。要坚决贯彻执行《全面推进依法治林实施纲要》，坚持依法治林、依法兴林和依法护林, 守住林业生态安全这个底线。绝不能牺牲生态工程和生态环境, 更不能以破坏生态为代价。要把保护森林资源安全贯穿于集体林权制度改革的全过程，加大林业执法力度，严厉打击乱砍滥伐集体林木、乱垦滥占集体林地等违法犯罪行为。各级政府要针对改革中出现的新情况，积极探索集体林木资源管理的新办法，通过规范执法程序、建立健全执法监督与制约机制等一系列措施，切实加强集体林木和林地管理，通过民主协商，建立林业合作组织，发挥桥梁纽带作用，维护经营主体的合法权益，保障集体林业持续发展。