文章信息
- 冷清波, 杜天真.
- Leng Qingbo, Du Tianzhen
- 基于巴泽尔产权经济理论的集体林产权界定与保护的经济学分析
- Economics Analysis of Collective-Owned Forest Property Rights Ascertain and Safeguard Based on Barzel's Theory
- 林业科学, 2008, 44(1): 134-139.
- Scientia Silvae Sinicae, 2008, 44(1): 134-139.
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文章历史
- 收稿日期:2007-03-26
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作者相关文章
2. 江西财经大学资源与环境管理学院 南昌 330032
2. Resource and Environment Institute of Jiangxi University of Finance and Economy Nanchang 330032
针对集体山林归属不清、权责不明、经营机制不活、产权流转不规范等制约林业发展的深层次问题,南方集体林区进行了森林资源产权制度改革,取得了阶段性的成果。然而,制度变迁会产生连锁效应,集体林权制度改革将对森林资源保护等制度安排产生促进或制约的影响,即产生“前向连锁"(国彦兵,2006)。森林资源是重要的生态和经济资源,在我国集体林权改革逐步推进的过程中,深入研究森林资源产权界定和保护制度安排显得尤为迫切。为此,笔者在为期4个月、对11个县市的产权改革调研的基础上,针对实际问题,以巴泽尔(Barzel)产权经济理论为分析工具,对森林资源保护进行理论剖析并提出相应的政策建议。
1 巴泽尔产权经济理论概述华盛顿大学经济系教授巴泽尔(Barzel)因研究“排队问题"和奴隶制度的经济分析而成名,在新制度经济学领域享有盛誉,也为我国学者所推崇。什么是产权?巴泽尔认为:“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。……人们对资产的权利不是永久不变的,它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数"(巴泽尔,1997);同时,费雪(Fisher)、菲里博顿(Furubotn)、阿尔贝(Abel)、阿尔钦(Armen)、德姆塞茨(Demsetz)、科斯(Coase)、诺斯(North)等学者分别对产权下过定义。例如,菲里博顿认为“产权不是指人与物的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间的相互认可的行为关系";阿尔钦将产权定义为“一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利"(国彦兵,2006)。从这些定义中不难理解产权具有3个基本特征:首先,产权是一种权利,并且是一种排他性的权利,这种权利必须是可以平等交易的法权,而不是不能进入市场的特权;其次,产权是规定人们相互行为关系的一种规则,并且是社会基础性的规则,这种规则的核心内容是使人的权利和责任对称,权利的行使严格受到责任的约束;第三,产权是一种权利束,它可以分解为多种权利并呈现一种结构状态,产权的权利束不仅包括排他性的所有权、排他性的使用权、收入的独享权、自由的转让权,而且还包括资产的安全权、管理权、毁坏权等。
巴泽尔(1997)产权理论的主要观点是:1)一切人类社会的一切社会制度,都可以放置在产权(或权利)分析框架里加以分析。2)一切权利分析的基本单位是“个人",所谓“组织"的行为最终可以分析成个人行为的整合。3)任何个人的任何权利有效性都要依赖于3点:一是这个人为保护该项权利所做的努力,二是他人企图分享这项权利的努力,三是任何“第三方"所做的保护这项权利的努力。由于这些努力是有成本的,世界上不存在“绝对权利"。4)权利的转让、获取和保护所需要的成本叫做“交易成本",因为资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的。5)由于信息成本,任何一项权利都不是完全界定了的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域"里,公共领域里全部资源的价值也叫做“租"。6)产权的界定是一个演进的过程。随着新信息的获得,资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现,并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值,每一次交换都改变着产权的界定。
应用巴泽尔产权理论研究林权制度时,得到如下启示:1)林权制度研究的基本对象是个人,特别是林农;2)林权界定、保护和流转需要交易成本,并取决于交易成本的高低;3)林权不可能被完全界定,界定是一个逐步调整的演进过程,比如当前森林中的野生真菌、蜜源、灌木、草本、枯枝落叶、微生物、生态环境效益是未完全界定的,随着它们重大价值的发现,会诱致产权的进一步界定;4)林权受保护程度取决于个人自身、他人和政府保护的努力程度。
2 我国集体林产权制度变迁路径及产权特点 2.1 我国集体林产权制度变迁路径土地改革以前,我国南方集体林区权属以私有为主,其中地主、官僚、豪绅所有的林地占绝大比例。新中国成立以后,我国集体林权制度先后经历了土地改革、初级农业合作社、高级农业合作社和人民公社、林业“三定"等4次重大历史变革(贾治邦,2006)。1950—1953年,根据《中华人民共和国土地改革法》规定,大森林收归国有,其他大部分山地和耕地分给农民所有,林木也随山地归个人,并颁发了《土地房产所有证》(含山林),将私有林权固定下来。1953—1956年,我国开展农业生产互助合作,并逐步由互助组过渡到农业生产合作社,期间农民拥有林地的所有权,合作社拥有使用权,收益权按照股份进行分配,实现了所有权和经营权相分离,规模经营得到发展。1956年根据中共七届六中全会通过的《关于农业合作社问题的决议》规定,大部分地区迅速由初级社向高级社转变,林地、林木随之入社;1958年成立人民公社,原属乡村和高级农业生产合作社的山林及农业生产资料统一无偿划归人民公社或生产大队所有,并一直持续到20世纪80年代。此期间,农村林地所有权实现了由农民私有向合作社、人民公社集体所有的转变,山林权属极为混乱,森林资源遭到破坏(中国林业年鉴编辑委员会,1987)。1981年开始实施“稳定山权林权,划定自留山和确定林业生产责任制"的林业“三定",采取分山分林到户,对宜林荒山荒地实行“谁造谁有"政策;1987年在中共中央、国务院《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》之后,大部分地区停止分山到户,并实行了“两山并一山",部分山林收归乡村统一经营,大办乡村林场。其后,林权制度总体上是林业“三定"的框架(孙妍等,2006)。
作为农业家庭联产承包责任制在林区的体现,林业“三定"在一定程度上使农户有了林业生产自主权。但由于当时的历史条件,“三定"工作较为粗糙;由于“三定"政策本身的局限性,以及林地区别于一般农地、林木区别于一般农作物的特点,“三定"以后林权制度一直存在着许多问题:一是“三定"政策因为没有触及产权,产权不清晰,经营主体不明确;二是山证不符、面积不实、界限不清;三是山林流转不规范;四是权益关系失衡,有些集体山林的经营收入和利益没有按规定让林权所有者享受,而是成了集体经济组织的“小金库"或因各种原因而流失,没有给农民带来收益的增加(李兴山,2006)。因此,从2003年开始,福建、江西、辽宁等省率先开展了以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转"为主要内容的集体林权制度改革,明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权。通过改革,广大林农和全社会共同发展林业的积极性得到调动。
2.2 我国集体林区森林资源产权的特点分析森林资源是指森林系统内的一切动植物资源,包括林地、林木以及相关的生态环境服务资源,包括林地资源、林木资源以及生物资源和环境资源3个方面,因此其产权也就相应的分为林地产权、林木产权和环境资源产权(环境生态收益权)3个层次。从我国集体林区森林资源产权的内涵、形成机制和结构功能进行分析,它具有以下主要特点。
2.2.1 林地权属和林木权属性质不同林地权属只有国家和集体所有2种公有形p式,法律不承认林地的私人所有权,林地所有权是严格的自物权。林木所有权则有国有、集体和私有3种基本形式。相对于林木的公有权而言,私有林权通常是通过承包经营合同和法律直接规定而取得的,私有林权是它物权,是林木所有者经营他人的林地而享受的权利,是林地的地上权。
2.2.2 林地所有权与经营权可以分离国家和集体林地权属中使用、处分和收益权,即经营权的取得可以由国家强制界定或转让,有的是有偿的,有的是无偿的。林地经营使用权属的无偿使用往往是强制性产权制度变迁的结果,而有偿转让通常以承包、租赁、合作、合股、拍卖等方式进行。林地经营权是一种限制物权,实际上是林地所有权人根据自己的意志设定的林地所有权的负担,林地经营权获得者按所有权人的意志使用林地(如不得将林地改为非林地),所获得的收益也由林地经营者依法享有,所有权人无权干预和处分。
2.2.3 林权主体多元化我国的林权分为国家林权、集体林权、机关团体林权和公民个人林权。《森林法》规定:全民所有制单位营造的林木,由营造单位经营并按国家规定支配林木收益;集体所有制单位营造的林木,归该单位所有;农村居民在房前屋后自留地、自留山种植的林木,归个人所有。此外,我国还规定,部分森林、林木、林地的使用权可以依法转让,也可以依法做价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资和合作的条件。其中,这类森林、林木,包括用材林、经济林、薪炭林的林地经营权、林木所有权包括占有、使用、收益和处分权都可以有偿转让,林木所有者可以通过买卖、抵押等物权流转方式实现林木财产权(司法部律师资格考试委员会,2000)。因此,林权主体呈现多元化。
2.2.4 权属客体的区域性及片断化由于自然地理和气候的差异,特别是不同立地条件、不同林种、不同林分密度,加上林木本身生命周期的长短不同,森林资产受到自然因素的强烈影响,其收益量存在着较大的差异,决定了森林资产具有区域性特征。集体林区人多地少、农林镶嵌,加上产权的路径依赖和社区文化差异,林地、森林被细分成较小的单位,呈现片断化特征,限制了森林的相对完整性和规模性。
2.2.5 林木处置权受法律约束我国《森林法》规定:国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量;国家制定统一的年度木材生产计划;采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;从林区运出木材,必须持有林业主管部门发给的运输证件(司法部律师资格考试委员会,2000)。对林木处置权的这些刚性约束,事实上对林木的收益权、进而对林木的使用权起了限制作用。
3 林改后森林资源产权保护面临的突出问题集体林产权制度改革不可能解决所有问题。由于产权主体多元化、权益关系复杂化、经营形式多样化、权属客体分散化,集体林权改革在带来巨大社会效益的同时,也对森林资源产权保护带来巨大压力。2006年8—12月,笔者在江西省铜鼓、浮梁、德兴、武宁、崇义、遂川、修水等共11个县市调研中发现,森林资源产权保护问题逐步显现出来。
3.1 责任山产权问题突出沈世香(2007)指出,责任山产权中存在3个突出问题:产权关系模糊、资源占有不均、责权利不统一。如崇义县单户承包责任山最多的是户均值的8.5倍,导致农户之间收入差距拉大而引发利益冲突;村、组在签订的格式合同中只强调承包人权益,而没有明确所有权人的收益;落实责任山没有收取任何承包费、地租或林价,无偿流转导致新的不公,隐含着个人对集体利益的侵占。据笔者调研了解,现实责任山产权界定中存在着弄虚作假现象:少数地区为达到分山到户率、分户发证率“两个80%"标准,集体刻意造假;少数村组干部为一己私利,欺骗群众假造,实际上集体山林并未落实分户经营承包,而是假造分户登记凭证;登记发证机关据此发证后,村、组干部想方设法扣留林权证。这种现象如不及时纠正,必将为日后山林权属纠纷埋下极大隐患。
3.2 木材超采点多面广林改前森林资源管理难度相对较小,只要很好地控制木材公司或乡村林场木材消耗就能管护好森林资源。山林分户经营后,有的农民对森林、林木采伐不分季节,采伐监管工作量大,管理成本高, 管理难度增大,从而引发林木超采滥伐和无证运输、无证采伐、无证收购案件的发生。如铜鼓县年2006年林木采伐计划126 640 m3,采伐指标分到户后,许多地方采取平均分配方式,撒胡椒面,有的一户只有0.5 m3甚至于0.1 m3,大部分农户在采伐过程中都会超采一点(据调查估计,超采20%~30%),由于超额采伐分散不易觉察,没有引起足够的重视。
3.3 少数地方盗伐林木现象比较严重林改后,在个人缺乏经营能力、对森林的依赖程度小、山林分散或行政区域交错地带,个人对森林资产保护的激励小,给盗伐林木者留下了很大的作案空间。而作为负有森林资源产权保护责任的“第三方"所作保护的努力也在弱化:过去乡镇有林业办,村级有护林员,资源行政管理力度大,现在乡镇缺乏林业执法权,乡镇林业管理职能淡化;而基层林业工作站、林业公安派出所人员少、设备落后、管护面积大,没有完全承担起保护林木产权的职能。在木材市场价格上涨和个人经济利益的驱动下,盗伐林木边际成本小于林木的边际收益,盗伐林木现象发生比较严重。
3.4 指标管理潜伏着寻租行为由于在采伐指标管理上的政府垄断性及分配上信息不对称、不公开,导致采伐指标该分的分不到、不该分的分了,有的截留指标并作为有价证券分配给非林权所有者,导致财富分配不公、社会资源浪费。在山林权属流转中,采伐指标分配带来的负面作用更不容忽视:没有采伐指标的部分农户迫于经济压力,不得不把自己的山林贱卖或者滥卖给有采伐指标的人,导致利益失衡;有些森林资源流转者得知购买的山林无法实现收益后,为实现自身利益而诱发寻租行为,影响社会风气;有些山林流转并不是向有资金、有实力的营林能人、林业加工企业理性聚集,而是流向有采伐指标的人员手中,降低了林地生产率。
4 森林资源产权界定和保护的对策从我国集体林区森林资源产权变迁路径看,每一次产权制度变迁都是强制性制度变迁的结果;从森林资源产权的特点和产权保护所面临的问题看,这些问题是制度变迁的路径依赖和连锁效应所诱致。诺思(1994)认为:“制度,尤其是产权制度,是市场效率的关键性决定因素。"因此,森林资源产权界定和保护需要政府提供有效率的制度安排。
4.1 完善责任山产权界定工作巴泽尔产权理论认为,任何一项权利都不是完全界定了的;资产将产生的净收入取决于关于资产的权利的事前界定;产权的界定是一个演进的过程。该理论说明,产权界定具有不完备性、收益的可预期性和过程的持续性。从我国森林资源产权的界定和执行过程来看,它是各个不同的利益主体之间重复博弈的子博弈精炼均衡,并且是一个相对长期的博弈过程。
当前集体林区森林资源产权要按照“责权利相统一"和“效率与公平"原则,进一步做好“一个查处"、“一个微调"和“三个界定"工作。“一个查处"指对责任山产权界定中的造假行为进行查处,如确实不宜分户的不强求分户经营,让责任山产权还其本来面目;“一个微调"是指研究和制定出一种大多数群众可以接受、负面影响最小的政策性或制度性措施来调节资源占有不均带来的种种矛盾;“三个界定"是指对林地所有者、林木所有者、林地经营者的责权利进行法律界定。从理论上看,林地所有者应享有林地管理权、地租收益权、环境生态监督权,同时林地所有者负有不非法干涉林木所有者和森林经营者经营的责任,并提供稳定、安全的产权保护制度环境;林木所有者享有排他性的所有权、排他性的使用权、收入的独享权、自由的转让权,负有不破坏生态环境、不改变林地使用性质、不闲置浪费林地的责任;林地经营者是林地所有者委托的经营代理人,享有经营契约中规定的权益、承担相应的义务。
巴泽尔(1997)认为,那些用于界定和转让产权的合同是产权的核心内容。在实践中,责任山承包经营合同的主要条款十分重要,必须明确以下8项内容:1)明确林地所有权性质;2)明确原有林木与新造林的所有权关系;3)明确生态环境收益权比例关系,原生环境收益属于林地所有者,经营人不能破坏生态环境,增益部分属于林木经营者;4)明确发包方与承包方的权责关系;5)明确收益分成比率,按照投入-产出、成本-效益原理合理分配利益:原由集体投资造林部分,集体得大头;新造林部分,谁造谁有谁收益;6)明确承包经营期及续包方式,在现行法律规定30~70年的林地承包期限内,确定本地最适宜的承包期限和续包方式;7)明确承包费标准或林地级差地租标准、缴纳方式及资金使用范围,暂不收取费用的在合同中加以说明;8)明确违约或侵权行为的法律后果。
4.2 建立森林资源产权保护长期稳定的法律机制我国集体林区森林资源产权变迁是按照“私-公-私"的轨迹循环振荡的,从近期看产权主体依然会产生政策不稳定性预期。如果森林产权制度不稳定,就会导致产权所有者的合法权益得不到保障,进而引发森林乱砍滥伐。
如何保持有效率的森林资源产权制度长期稳定?诺思(1994)认为:在制度变迁中,存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使得制度变迁一旦走上某条路径,它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化,从而形成对制度变迁轨迹的路径依赖(国彦兵,2006)。制度变迁中的路径依赖理论启示我们:一条成功的路径,能使得经济和政治制度的变迁沿着既有的路径,可能进入良性循环的轨道并迅速优化;一条持续失败的路径,即可能顺着原来的路径往下滑,并进入“锁定"状态不能自拔(国彦兵,2006)。因此,政府要致力于规范市场秩序和产权法律制度的建设,以法律的形式对森林资源产权长期稳定政策加以确定,坚持法治,限制产权界定和保护中领导人的个人偏好和政策随意化倾向。巴泽尔(1997)同时认为,在市场经济的条件下,追求利润者可以通过投票来配置资源,且同样是有效率的,因此尊重林农多数人意愿,按照多数人票决结果进行产权选择也是产权制度稳定的重要前提。
4.3 改进森林资源产权保护管理方法巴泽尔认为,政府在产权保护中起到重要作用。诺思也认为,国家作为一种能够提供产权保护的制度具有特殊的优势,起到不可或缺的作用,但国家也会起到负面作用,导致无效产权。这种现象称之为诺思“国家-产权悖论" (韩毅,2002)。因此,改进森林资源产权保护的政府管理机制极为必要。笔者认为,政府主要应实行以下“4个转变":1)在管理理念上,从“以林为本"向“以人为本"转变。以人为本是对产权主体的尊重,只有以人为本,以农民经营经营森林的目标为切入点,才会逐步形成“实现森林对农民收入增加的贡献率提高,由此激发农民培育森林资源的积极性,进而使森林资源资源越来越多,再过渡到森林对农民收入增加的贡献率提高"的良性循环(李周,2006)。2)在管理重心上,从以“林木管理"为主向以“林地管理"为主转变。林地所有权稳定,林地自然条件和面积大小相对固定,管理成本低;而森林、林木无论从树种组成、群落结构、生态系统功能及产权关系都是动态的。因此,加强林地管理,既可以解除对林木所有者的产权约束,又可为森林可持续经营提供条件。3)在行政职能上,从“林业经济管理"为主向“森林生态管理"为主转变。林业行政职能宜重点放在生态公益林管理和经营。对商品林而言,政府的职责主要是进行商品林产权保护、林业宏观经济调控和林地的生态环境监管。4)在管理模式上,从“行政管理型"向“管理服务型"转变。顺应产权制度变迁的形势,理顺管理职能,调整管理机构,提高管理能力,以加强林业内部管理和服务能力建设为重点,建立“精简、高效、协调"的运行机制,提高林业部门的形象和服务水平。
4.4 放活商品林采伐管理政策现行严格控制采伐的政策和过多的林业行政干预不利于森林资源产权保护和实施,导致了林业产权权能弱化,并诱发木材超计划采伐和寻租、设租行为的发生。从生态优先和林业本身的特征考虑,森林生长量大于消耗量这一基本原则是必须坚持的,但在森林资源保护与利用、制度激励与约束、管理集权与分权间能否选择一种更优的办法?现代关系哲学认为,世界是物质关系的集合体(系统),存在着量、序、度的变化,任何系统都是量与序的统一,这种统一便是度(于连生等,2004)。因此,商品林采伐管理制度也需要在把握“度"的基础上进行意识创新、制度创新和组织创新。笔者认为,采伐管理制度设计有2种备选方案:第一种方案是控制林木采伐,这是现行的林木限额采伐管理制度。它属于林产品供给限制型,然而限制活立木的消耗量,却不必然增加活立木的增长量,因为人们可能采取盗伐、滥伐等形式多获取木材。第二种方案是控制林地上林木保存量。这属于林产品需求导向型,因为它只限定林地上活立林的保有量或适当的增量,生产者在供求价格信号刺激下调节木材生产量,由于木材市场总体需求量增大,在产品处置权限制减少和收益权可预期实现的情况下,生产者增加要素投入,森林资源总量增加。因此,可探索实施商品林“保存量、促增量"的资源资产需求导向型发展模式,确定林地林木存量和增量,每五年将森林资源保存量和增量指标下达到县(市),对县(市)实行林地目标考核。县(市)可采取“村(场)为基础、基数承包、定期考核、奖优罚劣"的管理模式,所定基数包括林地应保留的森林覆盖率、立木蓄积量、林地最长闲置率、最大水土流失面积比率。若这种管理模式能够研究、完善、试点并推行,既可避免现行采伐管理制度对林木产权的过多限制而导致林农、林木经营者经济利益受损,还可抑制由木材指标管理带来的寻租和设租活动,同时也能促进森林资源的有效增长。
4.5 加大森林资源产权宣传和执法保护力度“如果所有者的财产有可能被盗,那么他对‘自己'的财产就不会享有充分的权利,所有者就无法确保将来还能使用这些财产。他们的实际的权力到底有多大,在一定程度上取决于国家对他们财产的保护如何,也取决于他们自己采取何种防范措施"(巴泽尔,1997)。因此,提高林农财产自我保护意识、加大林业执法惩治力度,增加盗窃者的盗伐林木成本、降低其预期收益,是保护森林资源产权的根本途径。现阶段林权保护宜采取以下措施:1)加大林业产权法律保护的宣传力度,使人人懂得森林资源资产是法定财产,他人不能非法攫取,也使耕山者有稳定的财产归属感并进行自觉保护。2)建立森林资产侵权的报案、立案受理和侦查破案制度,以加强对森林资源财产的现实保护。3)建立专群结合、分工合作的森林资源产权保护网络。整合现有森林公安、林业工作站、木材检查站、林业稽查等执法力量,加快乡村防火、防盗、防病虫害“三防"协会等护林组织建设,根据现实需要设立村级专职护林员,引导林农建立和发展各种经济合作组织和专业协会,并将行政执法、村民自治、群防联治、专业合作组织等多种力量有机地联结起来,形成覆盖面广、联动性强、高效灵活的林业产权保护运行体系,以切实保护林农和林业经营者的合法利益。
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