粮食安全是国家安全的重要基石，一头联系着国家安全战略，一头联系着亿万人民的吃饭问题，政治意义与经济意义并存^[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政“头等大事”，将粮食安全问题作为重大战略性问题，充分立足国情、世情、农情、粮情，提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新粮食安全战略。以新粮食安全观、新粮食安全战略为代表的中国粮食安全理论，回答了中国粮食安全的目标和底线是什么，明确了实现粮食安全目标的立足点、平衡点、着力点^[2]，是基于中国国情农情的一次理论创新和制度创新。

粮食安全战略内生于新粮食安全观，是实现粮食安全目标的方法论。新中国粮食安全战略从过去的被动型转向了主动型^[3]，其核心要义在于将粮食安全主动权牢牢把握在自己手中^[4]。从具体内涵来看，“以我为主、立足国内”是战略立足点，回答了“谁来养活中国”的布朗之问，明确了中国人的饭碗要牢牢端在自己手中；“适度进口”是战略平衡点，回应了“如何利用国际粮食市场”这一争议问题^[5]，再次明确了国外内粮食供给的主次优先级，确立了“将国际资源作为国内生产补充，但不依赖国际粮食市场”的利用原则；“确保产能”和“科技支撑”是战略着力点，回答了“如何依靠国内供给解决和实现粮食安全”，即从“双藏”战略入手，夯实粮食产能基础、驱动粮食综合生产能力提升^[6]。并在此基础上，面对国内外发展新格局、新形势变化，新发展理念、“双循环”新发展格局、大食物观、粮食安全党政同责、“双碳”目标等一系列新思想、新理念、新政策的引入和补充，也持续拓宽和丰富了中国特色粮食安全道路。

近年来，国内外格局发生深刻复杂变化，百年变局与全球疫情相互交织，经济全球化遇冷倒退，大国博弈、地缘政治冲击日趋激烈，国内改革发展稳定任务艰巨，内外部不确定性风险加剧下，“稳住经济、安全发展”“统筹发展与安全、发展与稳定”成为重中之重。粮食安全既是社会稳定的基础，又是经济发展的前提。在稳中求进的发展阶段，粮食安全“压舱石”的重要性愈发显现，尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，在粮食安全战略指导下，中国粮食安全取得了一系列重要成就，对经济稳定发展、社会民生和谐具有重大意义，充分体现了以“以我为主、立足国内”为基点的新粮食安全战略的科学性、前瞻性、必要性。因此，本文回顾党的十八大以来中国粮食安全所取得的重要成就和重大意义，梳理新粮食安全战略的演变路径和重点转变特征，并进一步结合当前国家重要战略目标和国际政治经济格局，分析适应国家战略目标和国际局势发展的粮食安全政策未来发展方向。

农为邦本，本固邦宁。历史经验表明，面对风险挑战，稳住农业基本盘、守好粮食安全是应变局、开新局的“压舱石”。在新粮食安全战略的指导下，中国粮食安全取得了一系列重要成就，对国民经济发展、社会民生稳定、全球粮食安全具有重大意义。

党的十八大以来，党中央围绕新粮食安全战略做出了一系列政策部署，牢牢把握住了国家粮食安全的主动权，在增强宏观经济抗逆性、稳定生存必需品供应、保障社会民生3方面取得了显著成效。

1）支撑中国经济稳健增长、展现强劲韧性，特别是2020年新冠肺炎疫情背景下中国成为全球唯一正增长的主要经济体。粮食安全是关系全局的重大战略问题，经济发展离不开粮食安全的保障。历史经验表明，在经济高速增长阶段，粮食产量波动往往是造成中国经济波动的先导性因素。当粮食减产、供求紧张、粮价大幅上涨时，一旦遭遇货币发行过多或国际局势变动，往往会助推通货膨胀，制约宏观经济持续稳定健康发展。因此，要从安全与发展的角度思考粮食安全与经济发展的关系：从总体国家安全观视角来看，粮食安全是经济安全的基石，是支撑国家自立、促进经济发展、维护社会稳定的重要先决条件。在经济高质量发展阶段，粮食安全对经济增长的作用在于能够增强经济韧性，尤其是在内外部不确定性风险加剧形势下，经济的抗逆能力是实现经济稳健增长的充分必要条件。2020年新冠肺炎疫情初期，全球多个粮食出口国先后采取贸易保护主义，引发了市场恐慌情绪和国际粮价激增，严重威胁全球低收入人群生存和缺粮国家的粮食安全，导致全球饥饿人口数量由8300万增至1.32亿。中国作为全球人口大国和粮食消费大国，几乎不存在粮食安全风险，这有赖于中国一贯坚持“以我为主、立足国内”的主动型粮食安全战略。粮食安全自主可控为中国经济稳健增长创造了稳定的社会民生环境，减少了经济发展的后顾之忧，2020年中国成为全球唯一实现正增长的主要经济体（图 1），体现了中国经济的强劲韧性。

图 1

图 1 2020年全球主要经济体不变价GDP增长率（数据来源：世界银行）

2）中国成功解决了14亿人吃饭问题，人均粮食占有量稳步增加。粮食是人类赖以生存和发展的必备物质，粮食安全是事关人类生存的根本问题^[7]，关系到每一个微观个体的“饭碗”。“十几亿人口要吃饭，这是中国最大的国情”，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央一贯重视粮食生产，围绕科技支撑、投入保障、机制协同等方面实施了一系列惠粮支粮政策，基本确立了有效保障粮食生产的稳定支持框架。在粮食安全体制机制的“保驾护航”下，2021年中国粮食生产喜获“十八连丰”，粮食产量达到68285万t，较2012年增长15.82%，连续7年站稳6.5亿t台阶；人均粮食占有量483 kg，远高于400 kg的国际粮食安全标准线。面对国内有限资源约束和人口大国粮食刚需的矛盾，立足于新粮食安全战略，中国成功用全球7%的耕地、6%的淡水资源，养活了全球20%的人口，自主解决了14亿多人口的吃饭问题，有效实现了“中国人的饭碗牢牢端在自己的手中”，并为推进全球可持续发展目标实现作出了巨大贡献。

3）国际市场价格震荡下有效稳定了国内物价。粮价作为百价之基，粮食安全对于平抑物价意义重大，是政府遏制通胀的物质基础。尽管随着中国城乡居民的恩格尔系数不断下降，粮食价格占消费者物价指数（CPI）构成比重逐渐降低，但其仍会通过连锁反应和社会预期间接影响CPI变动。随着中国广泛深入参与全球市场经济和国际贸易分工，国内粮食市场不可避免会受到国际价格波动的影响，而国际粮食市场与资本市场紧密捆绑，一定程度上给国内粮食安全带来了潜在的市场风险。而以国内供给为主导的粮食安全战略相当程度隔离了国际粮价异常波动对国内的传导，从而降低了粮食进口引发的输入性通货膨胀风险和国内加工产业由原料成本激增导致的“失守”风险。图 2是国内外粮价指数与国内定基CPI的变动趋势。如图 2所示，国内粮食市场不可避免会受到国际粮食市场影响，国内外粮价变动呈现一定相关性。但从波动幅度来看，国内粮价指数标准差15.27低于国际粮价指数标准差21.63，国内粮价变动幅度远小于国际粮价。以新冠肺炎疫情引发的国内外粮价异动为例，从粮价低点攀升至2022年粮价顶峰，国际粮价指数上涨76.2个百分点，同时期国内粮价指数上涨38.3个百分点，涨幅仅为国际粮价的1/2，牢牢守住了安全底线。与此同时，国际市场价格全方位震荡背景下，国内CPI涨幅平稳，同时期CPI仅上升0.76个百分点，有力保障了社会民生、维护了发展稳定。

图 2

（数据来源：FAO粮食价格监测与分析数据库、国家统计局、Wind数据库） 图 2 2009—2022年国内外粮价变动与国内定基CPI变动趋势

党的十八大以来，中国粮食安全在增强经济韧性、稳定粮食供应、保障社会民生等方面取得一系列重要成效，用实践检验了新粮食安全战略的科学性、前瞻性、必要性，对构筑中国特色粮食安全道路、打造中国粮食安全治理样板、推动全球粮食安全命运共同体具有重要意义。

首先，验证了新国家粮食安全战略的前瞻性。一直以来，决策层和理论界围绕粮食安全观和粮食安全目标展开了广泛探讨^[8]，尤其在利用国际粮食市场方面，粮食是否进口、如何进口、进口比例^[9]以及衍生出的粮食自给率等问题一直颇具争议。党的十八大以来，党中央充分立足国情、世情、农情、粮情，提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新粮食安全战略，明确了立足国内生产的自给战略，为实现粮食安全提供了重要依据。2020年以来，立足于新粮食安全战略，中国牢牢把握住了粮食安全主动权，充足的粮食供应确保了百姓有饭吃，成功应对了新冠疫情等“黑天鹅”事件及俄乌冲突等地缘政治风险，充分证明了粮食安全战略的前瞻性与科学性。

其次，形成了中国粮食连续丰收的治理样板。2021年中国实现粮食“十八连丰”的历史性成就，这也是世界粮食生产历史中不曾达到的高度。回顾历史，仅美国和印度分别在1975—1979年和1996—2001年实现了“五连增”和“六连丰”^[10]。粮食连续丰收的成就离不开党中央对粮食安全的重视和全方位的粮食支持政策体系，体现了国家粮食安全治理体系和治理能力的不断提高。从高标准农田建设的产能巩固，水肥一体化项目、农机装备的科技支撑，到耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴的投入保障，最低收购价政策、生产者补贴的收入激励，到产粮大县完全成本保险和收入保险的兜底防护，再到粮食安全党政同责的机制协同，中国形成了一套促进农民种粮积极性、政府抓粮积极性的有效做法，推动了国内粮食综合产能稳步提升，成功打造了中国粮食生产连续丰收的治理样板。

最后，推动构建全球粮食安全命运共同体。粮食安全不仅关乎国运民生，也事关全球发展与稳定。中国粮食“十八连丰”是在复杂的国际局势、关键的历史时期、重要的经济社会发展阶段、严峻的资源气候约束条件下取得的。粮食安全战略所发挥的显著成效不仅为中国粮食安全奠定了坚实基础，增强了国内粮食市场抵御外部风险的能力，同时中国粮食增产增收、保障粮食安全的成功经验和实践做法也为全球其他发展中国家提供了有效借鉴，为解决世界粮食危机、缓解贫困和饥饿作出了重要贡献。以自身粮食生产经验为基础，中国积极组织和参与涉粮倡议和活动，对外提供农业技术援助、向外输出“中国智慧”，连续向亚非拉50余国提供紧急粮食援助，向80多个发展中国家提供农业技术培训，与联合国粮农组织开展20多个多边南南合作项目^[11]，充分展现了大国担当，为推动构建全球粮食安全命运共同体，实现全球零饥饿、零贫困目标贡献了中国力量。

粮食安全观和粮食安全战略的演进与发展不是独立概念，其演变路径往往折射着时代的变迁，刻有全球政治格局的烙印。粮食安全战略的演变轨迹既需要与不同时期的粮食安全目标相一致，还要与当下世界政经格局和一段时期内粮食供需形势发展相匹配。总的来看，中国粮食安全战略演进方向是从被动型转向主动型，党的十八大以来，围绕“牢牢把握粮食安全主动权”这一主线，总体战略安排层面和具体政策选择层面均发生了适应性变化，粮食安全战略重点呈现出以下5种特征变化。

粮食安全中所保障的“粮食”口径究竟应扩大还是收窄一直是学界争论的焦点^[12]。1996年《中国的粮食问题》白皮书中提出了“立足国内资源，实现粮食基本自给”的粮食安全基本方针，由此，确保粮食综合自给率成为了中国粮食安全政策的核心目标^[13]。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》中，将“粮食自给率稳定在95%以上”设定为中国粮食安全主要目标。但随着玉米、大豆等粮食品种消费需求快速上升，粮食自给率逐年下滑。综合考虑水土资源的固有约束和粮食全面增产的不可持续，党的十八大以后，新粮食安全观将粮食安全保障范围从“粮食全面自给”向“谷物基本自给，口粮绝对安全”收窄^[14]，划定了重点粮食品种的安全底线。在此基础上，2022年中央一号文件进一步明确了重点保障粮食生产的基本原则，提出“永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产”，集中主要力量资源确保粮食安全。

以全面自给为导向的传统粮食安全观，意味着粮食产出要与消费需求增速相匹配，即对粮食产量逐年增长提出了潜在要求。面对粮食增产压力，初期主要依靠增加化肥、农药等生产资料的投入数量，但随着时间推移，原先依赖物质投入的粮食增产路径走到极限，化肥等生产投入的边际效益递减。在此背景下，新粮食安全战略突出了以“确保产能”“科技支撑”为主线的粮食安全新路径，提出“藏粮于地、藏粮于技”，向耕地、科技要产量，实现了粮食安全由“促产出”到“强产能”的转变。“双藏”战略的核心是强化粮食综合生产能力，调控核心仍是水、土、种子、技术装备等生产要素。一方面，要完善农田水利设施夯实生产基础，并辅助轮作休耕、保护性耕作等措施培肥地力；另一方面，要立足科技手段深挖生产潜力，全面实施种业振兴行动，通过优化生产要素质量、提高要素利用效率，进一步提升粮食综合生产能力。以高标准农田为例，截至2021年底，中国已建成高标准农田6000万hm²，到2030年，计划建成高标准农田8000万hm²，将稳定保障6亿t以上的粮食产能。

自20世纪90年代粮食主产区、主销区、产销平衡区格局形成后，主销区和产销平衡区“非粮化”现象日益严重，保障粮食安全的重任逐渐向主产区倾斜。由此，粮食生产供给区域不平衡问题日渐突出，粮食安全“搭便车”现象愈发明显^[15]。2021年主产区省份粮食产量占全国粮食总产量比重已达78.5%，其中，位列前5的主产区省份合计占比就达41.1%。党的十八大以来，根据粮食区域供求新特征，从考核制度上，中国开始实施粮食安全省长责任制、粮食安全党政同责考核机制，压实各省份粮食生产政治责任，履行好政府监督管理职能。习近平总书记多次强调“主产区要努力发挥优势，产销平衡区和主销区要保持应有的自给率”“饭碗一起端、责任一起扛”；2022年中央一号文件也进一步明确了“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”。粮食安全战略从“压产区”到“一盘棋”的转变，说明保障粮食安全不能只盯着主产区，要充分调动主销区、产销平衡区地方政府抓粮积极性，减轻主产区粮食生产压力，全国上下“一盘棋”落实好粮食生产责任。

中国作为世界人口大国，过去很长一段时间内粮食安全的主要目标都是追求粮食产量的增加。但以数量为主导的粮食安全目标给中国在生产可持续、供需有效匹配、资源生态环境、食品质量安全等方面带来了诸多问题，尤其付出了较多环境代价^[16]。党的十八大以来，新发展理念和供给侧结构性改革将发展质量提升到与数量增速并重的地位。在农业领域，农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，优化产品结构、提升产品质量逐渐作为发展重心。以农业供给侧结构性改革为主线，立足市场需求调优生产结构，重点发展强筋弱筋小麦、优质稻米、食用大豆等品种。质量兴农、绿色兴成为新时期农业现代化的必然选择^[17]，农业政策逐渐由增产主导向增产与提质并重转变。中国先后实施了轮作休耕政策、化肥农药零增长行动、黑土地保护项目等政策措施，多措并举促进资源利用率全面提升，推动农业永续发展。

传统粮食宏观调控多围绕生产端的粮食安全目标展开^[18]，党的十八大以来，党中央不断强化产业兴粮的重要地位，将建设粮食产业强国作为粮食安全的重要任务和农业高质量发展的重要途径。以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，在“延伸产业链、提升价值链、打造供应链”上下功夫，着力培育农业产业龙头企业、壮大区域粮食产业经济、促进一二三产业融合发展，开展了“中国好粮油”行动计划、农业生产“三品一标”提升行动、粮食仓储物流提升工程等一系列重点工程，促进粮食加工产业市场竞争力提升。截至“十三五”末，中国农产品加工转化率提升到68%，相比2015年提升3个百分点；农产品加工业与农业总产值比提高到2.4∶1，相比2015年提升11.1%^[19]。

基于对党的十八大以来新粮食安全战略的特征演变分析，结合当前国家重要战略目标和国际政治经济格局，未来粮食安全政策应从深入落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，完善农民种粮、地方抓粮“两个积极性”体制机制，建立“双碳”目标下粮食安全与绿色发展的协同机制、打造立足国内生产与统筹国际资源的“双循环”体系，构建以“大食物观”为引领的全方位食物保障系统5方面着手，推动中国粮食安全水平进一步提高。

粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策^[20]。“双藏”战略涵盖了粮食生产中“耕地”和“科技”两个关键点，“藏”的是粮食综合生产能力。“十四五”期间中国将粮食综合生产能力确定为经济社会发展的约束性指标，因此要求进一步落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。具体来说，“藏粮于地”包含耕地数量和耕地质量两个维度的耕地保护：耕地数量方面，继续落实最严格的耕地保护制度，细化“长牙齿”的硬措施，将耕地数量作为刚性指标，实施耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线；耕地质量方面，优化提升耕地要素质量，推进高标准农田建设提质、黑土地保护项目落实，重点突出耕地质量提升和产能可持续。“藏粮于技”的重点在种业振兴，需通过重大科技成果突破资源环境约束，进一步挖掘种子、装备、农技对单产的提升潜力。通过良种研发、水肥一体化、统防统治、智能装备等关键核心技术提高生产能力，通过农机与农艺有机结合提高生产效率，走粮食单产提升的内涵式发展道路。

粮食生产与生俱来的弱质性和粮食自身具备的部分公共物品属性，要求政府要充分调动农民种粮、地方抓粮“两个积极性”来确保国家粮食安全。粮食安全最根本问题在于调动农民种粮积极性，调动农民种粮积极性的关键在保障种粮农民收益，需进一步完善多层次、全方位的粮食支持政策体系：在结构上，从强化市场预期、加大补贴力度、减弱风险波动3方面着手，构筑补贴、保险、贷款“三位一体”的联动支持体系，完善粮食支持政策体系框架；在方向上，坚持市场化改革方向，推进整体支持手段向蓝箱和绿箱政策调整，将必要的黄箱政策聚焦于重点保障品种。为充分调动地方政府抓粮积极性，需进一步探索粮食安全党政同责执行细则，细化、完善地方政府粮食安全考核机制，纳入对粮食综合生产能力的考核，压实各地方政府粮食安全政治责任；进一步加大对产粮大县的财政转移支付力度，推动产粮大县、粮食主产区发挥资源优势，促进其生产技术装备升级、推动产业化水平提升。

“双碳”目标下，统筹农业农村减排固碳与粮食安全“双目标”的融合路径在于走绿色低碳型农业发展之路。在兼顾粮食安全目标的前提下，通过开展稻田甲烷减排、化肥减量增效、农机绿色节能、农田碳汇提升、秸秆综合利用等专项行动，加大农业面源污染治理力度，降低粮食生产碳排放强度，充分发挥农业生产的“绿色”属性。构建支撑农业绿色发展的技术体系，加大农业科技创新力度，“重点研发一批、集成示范一批，推广应用一批”农业绿色生产技术，促进粮食生产节本增效、提高资源利用效率，继续推动粮食生产从注重数量向数量质量效益并重转变，从注重生产功能向生产生态功能并重转变，从注重单要素生产率提高向全要素生产率提升转变。在产业建设方面，发展以绿色低碳、生态循环为增长点的新型农业产业，增加绿色优质农产品供给，着力提升粮食产业绿色发展的质量效益和竞争力。

须牢牢把握新时期国家粮食安全战略这一主线，打造立足国内生产与统筹国际资源的粮食安全“双循环”体系。对内继续实施凸显综合产能的粮食自给战略，落实“双藏”战略、提高资源利用效率，践行“大食物观”理念、推进粮经饲统筹发展，强化科技支撑、瞄定种业短板实现自立自强，全方位牢牢把握粮食安全主动权。对外实施更高水平的农业对外开放，培育具有国际竞争力的大粮商，加强对关键贸易渠道的掌控能力，做到多元、稳定、可控地实现粮食有序、适度进口；从“大食物观”视角整合产业需求，寻求大豆等关键粮食品种的上下游进口替代，明确进口品种、进口来源地的优先序；深化“一带一路”农业经贸布局，加大对种子、收储、加工、物流等产业链关键环节的境外投资，提高统筹利用国际资源的综合能力。

粮食安全是食物安全的基础保障，食物安全是粮食安全的自然拓展，是中国居民消费结构升级的必然要求。面对居民消费升级的趋势和资源固有的刚性约束，需要以“大食物观”为核心引领，向整个生态系统要食物，全方位多途径挖掘食物供给潜力、开发食物供给资源。在保护好生态环境的前提下，丰富资源利用类型、拓展资源利用范围，将可利用范围从耕地资源拓宽至整个国土资源；提高资源利用效率、提升资源利用水平，优化农业生产结构、合理布局生产区域，推动农业生产集约化、规模化经营，保障食物高效、可持续供给。此外，加大力度推动食物领域的颠覆性科技创新，加强合成生物技术开发，大力发展替代蛋白、植物基食品，优化食物获取、摄入、转化、利用全过程，构建以科技为第一生产力的食物安全保障体系。