欧盟框架研发计划是欧盟最主要的科研与创新资助计划，自1984年至今已实施了8期。第九框架计划——“地平线欧洲”计划于2021年启动。欧盟自2016年起就启动了该计划的设计和筹备工作。2019年欧洲议会与欧盟委员会（简称“欧委会”）领导人换届以及2020年新冠疫情暴发，“地平线欧洲”计划的推进受到了诸多阻碍。2020年底，欧委会最终确定“地平线欧洲”计划955亿欧元的资助经费，使该计划成为有史以来资助规模最大的国际科技计划。2021年6月23日召开的欧洲研究与创新日（European Research and Innovation Days）中，欧盟宣布“地平线欧洲”计划正式启动，较原计划推迟了半年左右。

欧盟系列框架计划是国内外学者的重点研究对象之一。学术界普遍从以下几个维度进行研究和分析。第一，总结欧盟计划的结构、布局和管理特点，并基于此提出对本国的建议。如韩凤芹等^[1]对7个欧盟研发框架计划的框架、管理、特点进行了对比分析；屈家安等^[2]对欧盟8个研发框架计划的结构、资金、内容等方面进行了比较分析；南方等^[3]对“地平线2020”计划的管理模式进行了研究；戴乐和董克勤^[4]分析比较了第八和第九研发框架计划的结构特点；陈科锜和化柏林^[5]对欧盟第八框架计划中优先领域的演变及趋势展开分析。第二，分析单个国家参与欧盟框架计划的程度和情况。如秦涛等^[6]对中国参与欧盟第五、第六框架计划的情况开展了研究；赵俊杰和马晓倩^[7]研究了中国参与欧盟第四到第七框架计划的项目、经费、领域、获批成功率等；贾无志^[8]分析了欧盟科技中介组织在欧盟第八框架计划中发挥的作用；江舒桦^[9]分析了欧盟与第三国开展联合资助机制的情况等；Barajas等^[10]研究了西班牙合资企业参与欧盟框架计划的情况及影响；Cavallaro和Lepori^[11]研究了瑞士和英国在“地平线2020”计划中的参与程度。第三，开展欧盟框架计划的影响评估。此类研究主要集中在国外学者中，如Daniela等^[12]评估了欧盟框架计划在促进国际合作关系中发挥的作用；Dekkr等^[13]通过分析欧洲多国的参与情况，验证欧盟框架计划对参与者的研发投入和创新产出的影响；Quaglio等^[14]对于欧盟第六框架计划中的健康类项目进行了评估和分析；Varga等^[15]对欧盟框架计划可否促进区域发展进行了分析；Erik^[16]对欧盟框架计划的长期影响进行了评估；Calvo-Gallardo等^[17]评估了受资助的能源相关联合体对欧盟能源技术和政策目标的支持等。然而，学术界并没有对框架计划前期设计过程的研究和分析。本文区别于现有的研究维度，侧重于对第九框架计划为期4年的设计工作开展研究，并基于此提出对中国科技计划的借鉴建议。

为提升“地平线欧洲”计划的影响力，欧盟开展了系列前期研究和评估工作。2017年，欧盟对第八框架计划——“地平线2020”计划的执行进展、目标实现情况、资源使用效率、发挥的作用、与其他计划的协同性等方面开展了中期评估。基于评估结果，进一步委托高级别专家工作组进行研究，形成了《使欧盟研究和创新计划影响最大化的独立高级别专家组报告》（简称“拉米报告”），提出11项扩大框架计划后续影响力的举措^[18]。综合“地平线2020”计划中期评估报告和拉米报告，欧委会对“地平线欧洲”提出了8点提升框架计划影响的建议。3份研究报告的建议详见图 1。根据分析，截至目前，欧委会正逐步落实前期研究和评估对“地平线欧洲”计划所提出的相关建议。

图 1

图 1 提升框架计划影响力的系列研究报告建议

“地平线2020”计划的项目申请成功率为11.6%，比第七框架计划下降了7%。前期研究认为低成功率会导致欧盟创新潜力无法被完全激发，且大量评审工作会造成社会资源的浪费。鉴于此，欧委会建议在下一期框架计划中提高经费总额，并呼吁各成员国加大投资力度。此建议已得到落实，据2020年12月17日欧洲议会的最新动态，“地平线欧洲”的最新预算为955亿欧元^[19]，相较“地平线2020”计划770亿欧元的总投入^[20]增长了约24%。

前期研究发现，简化申报和管理流程，有助于吸引更多高质量的项目申报者，并达到加快创新进程、减少行政管理负担的目的。为此，欧委会建议在“地平线欧洲”计划中，建立更加简便的申报审批流程和支出报销系统；推行接受度更广的标准化会计制度；减少申报人员准备和提交申报书的负担；增加一次性拨款方式的占比；增加研究成果的扩散和利用等。对欧盟项目申报系统的监测显示，欧盟“一站式”系统近2年已经过多次改版，欧盟分别于2020年7月和10月发布了简化申报程序和新版申报人信息页的通知。截至目前，系统的优化和简化仍在进行中。

对欧盟创新能力的分析显示，欧盟在创新方面不如在科研方面表现卓越。因此，欧盟提出把创新作为重点内容，嵌入各项政策的制订中，并提出要重点支持颠覆性和大规模创新研究项目。同时，欧盟提出成立欧洲创新理事会（EIC），加强市场导向的创新，强调形成可落地的科研成果。对“地平线欧洲”计划和子计划的最新研究显示，该计划现已设立了“创新欧洲”支柱和欧洲创新理事会，整个计划架构中近1/3的布局与创新活动紧密相关。

“地平线2020”计划设立之初，并未设计应如何跟踪该计划的影响，也未考虑到将公民纳入计划的设计中，导致后期难以追踪该计划科研和社会方面的影响力。欧委会由此建议，将公民纳入计划的初始设计和后续执行中，使计划更好地服务于解决社会和科技挑战。“地平线欧洲”计划采纳了本建议，通过线上线下相结合的方式广泛征集全球民众的意见，并在计划设立之初就着手制订了完善的监测和评估指标，分别设立短、中、长期目标及相关考核指标，令产出成果便于统计和监测，有助于及时向政策制定者反馈信息并做出相应调整。

欧盟认为“地平线欧洲”计划作为欧盟范围内最具战略意义的研究创新计划，应集中力量资助附加值大的项目，例如那些需要大规模跨国、跨领域合作以实现突破性、颠覆性创新的项目，而欧盟各成员国的资助计划则应更有针对性地面对本国需求。“地平线欧洲”计划应与欧盟其他计划和政策（如欧洲原子能研究计划、欧洲一体化政策、欧盟各成员国的资助计划等）相辅相成。为落实这一建议，“地平线欧洲”计划设立了“新一代的欧洲合作伙伴关系”子计划，专门用以支撑与各成员国、私营部门、基金会和其他利益相关方之间的协作^[21]，推动欧盟产学研之间建立合作伙伴关系。

为加强各类数据的利用率和卓越科研成果的推广及普惠，欧盟将进一步公开共享科研信息，开放获取被列为“地平线欧洲”计划的准则之一，以促进项目成果在市场上的接受度并持续激发创新潜能。对“地平线欧洲”计划的监测显示，该计划设立了名为“扩大参与和传播卓越”的单列子计划，其主要工作之一就是支持“开放科学”。

“地平线2020”计划评估报告和拉米报告均提出加强国际合作的建议，号召各成员国进一步加强与现有合作伙伴的联合研究工作，并着重强调科技外交的价值。据研究，在“地平线欧洲”计划的设计阶段，欧盟已通过“共同设计”机制向全球科研人员征求意见，用于支撑该计划的设计。欧方官员^[22]曾公开表示欧盟希望增加“地平线欧洲”计划的“协议约定国”。对中国的合作方面，欧盟于2021年11月5日发布了《基于欧盟－中国知识网络对中国的建议》^[23]，该建议由欧盟理事会总秘书处向各成员国传阅，内容上鼓励优先与中国开展国际合作，并认可中欧间科技创新合作的相关影响力。

“地平线欧洲”计划的系列前期研究报告中，提到了合理布局资金的必要性，并指出“地平线2020”计划的资助种类繁多且指南说明复杂，不易于理解。建议对“地平线欧洲”进行顶层设计时，改革现有的资金使用布局，让尽可能多的申报者在不同的科研领域受益，大力推动创新发展。截至目前，欧盟就“地平线欧洲”计划下设的支柱和子计划及其预算进行了多轮调整，优化资金布局。更多的信息预计会逐步体现于“地平线欧洲”计划未来的多年度工作方案中。

欧委会认为此前的框架计划有项目对宏观目标支撑不足的问题。为更好地应对重大挑战，欧委会提出逐层分解宏观目标，在宏观政策和具体项目之间设立专项任务，使之起到承上启下的作用，以便于更好地统筹和协调资源。每个专项任务都旨在有限时间和预算内解决社会挑战相关问题，且以之为桥梁，衔接具体项目和需要解决的全球挑战。设计理念如图 2^[24]所示。

图 2

图 2 任务导向设计理念

2018年底，通过征集成员国意见，经2轮筛选，欧委会从92个备选任务中初步确立了“信息化”“生命健康”“洁净欧洲”“碳中和与数字化”“安全食品和可持续农业”5个专项任务及其具体目标，如“生命健康”明确要治疗儿童癌症、“洁净欧洲”要消灭欧洲水域中的塑料等。2019年，欧委会对已有的5个专项任务进行了部分调整，包括删除“信息化”、增加“气候变化”，从聚焦儿童癌症调整到关注整体癌症，并对于其他任务也进行了文字上的微调，使最终专项任务设定更为宏观。调整前后的五大专项任务对比见表 1。

表 1(Table 1)

表 1 专项任务对比

表 1 专项任务对比

为保证任务的落实和最终成果符合预期，欧委会针对每个专项任务建立了专门的管理架构，包括由15名知名领域专家和管理人员组成的专项委员会、由欧委会工作人员组成的秘书处以及一个旨在提供政策咨询和增强公民参与度的工作组。

欧委会委托独立研究机构开展了对2035—2040年欧洲社会的预见性研究，通过分析未来社会情景，反推现阶段需要加强的研究领域，以此支撑“地平线欧洲”计划的研究领域和方向设定。该研究分3个阶段完成。第1阶段“情景分析”，探索未来可能产生的创新研究场景；第2阶段“可能性与重要性分析”，通过德尔菲法向专家和利益相关者寻求其对未来情景的意见和看法；第3阶段“确定未来情景”，旨在将经过优化的情景具象化，探究其在全球背景下的情况，并最终确定该情景对欧盟政策的启发和对未来研究方向的指导。例如，预见性研究提出，到2030年，欧盟的老龄化人群占比将从2015年的27.8%上升到39%，人们对生活辅助工具的需求将达到新高，因此，现阶段有必要布局对远程医疗和辅助生活工具的相关研发。“地平线欧洲”计划的预见性研究基于7对相互作用的关系，通过反复向约15500位调研对象发放共包含147项问题的调查问卷，最终形成了19个目标情景以及相对应的科研创新重点方向，详见表 2。预见性研究流程如图 3所示。

表 2(Table 2)

表 2 19个未来场景及其科研创新优先发展方向

表 2 19个未来场景及其科研创新优先发展方向

图 3

图 3 预见性研究流程

为鼓励全球广泛参与“地平线欧洲”计划的设计，欧盟建立了“共同设计”机制，该机制于2019年正式启动，通过线上线下2种形式，收集多方意见，优化计划的实施目标，为“地平线欧洲”计划第1个多年度工作方案和首批指南的制定提供支撑。

欧委会在2019年6—12月，共组织了3轮意见征集工作。第1轮通过网络调查问卷的形式开展，共采集了99个国家的7000多名参与者的观点和想法。第2轮通过欧洲研究与创新日线下活动，组织论坛和小范围研讨会，进一步征集公众意见。基于前2轮意见，欧委会将7000多份线上统计数据和4000多份线下统计意见进行了汇总梳理和整合，并发布了《共同设计地平线欧洲的第一个战略计划——一份关于网络咨询和欧洲研究与创新日的报告》^[25]。第3轮活动，就发布的战略计划再次征集意见，重点放在少数几个需进一步讨论的议题上。基于3轮信息征集活动的结果，欧委会发布了《第一份战略计划的制定方向》。“共同设计”机制的全流程时间安排如图 4所示。

图 4

图 4“地平线欧洲”计划的“共同设计”机制

“共同设计”机制得到了欧盟成员国的积极响应。在不到半年的时间内，欧盟以低成本、高效率的方式成功地将欧洲价值观从欧洲本土推广到世界各地，累计获得了99个国家的超过11000份有效反馈，收集了大量可用于欧盟科技创新战略和“地平线欧洲”计划设计的信息。在前期工作获得成功的基础上，2020年欧委会针对“地平线欧洲”计划再次开展了为期17d的网络问卷调查工作^[26]。与2019年网络问卷调查相比，问卷内容简单扼要，主要针对“地平线欧洲”计划下支柱2的六大领域集群采集年度补充信息，同时对2019年的结论进行最终确认。

“十三五”时期中国对科技计划进行了改革，此前，各类科技计划执行周期较长，跨多个“五年”时期，过程中积攒了重复、分散、封闭、低效等问题。科技计划改革后，产生了一系列颠覆性变化，解决了很多机制性问题，同时也带来了科研人员和管理人员阶段性的不适应问题。相比之下，欧盟框架计划并非颠覆式设计，而是在前一框架计划的基础上优化和完善，以保证各期计划间既不一成不变又不完全脱节。“地平线欧洲”计划在设计期间，还会就如何扩大计划影响力、优化计划结构设置和优先领域选择委托多个专业机构和高级别专家开展系列研究和前评估。在明确计划目标的基础上，吸纳对现有计划的完善意见，并充分开展创新研究、采纳民众意见，对新计划的结构、内容进行优化。这种系统、多元的设计理念，既可保证新计划对政策目标的落实，又可持续完善计划的管理和实施。建议中国的科技计划在设计过程中，持续开展充分的前期研究和阶段性评估，以保证计划的结构合理性、目标一致性、可持续性以及实施高效性。

“十三五”期间，中国已启动的国家重点研发计划重点专项（非密级）共67项，各专项从工作方案、指南设计到项目落实，都有各自的目标和指标，专项间的协调和互补作用机制不够清晰。“地平线欧洲”计划在设计时，考虑到了计划下不同部分之间的协调性。3个支柱——“卓越科学”“创新欧洲”和“全球性挑战与欧洲产业竞争力”各有侧重点，分别关注基础、新兴和前沿科学发展，突破性创新以及解决跨学科的重点挑战。同时，在“卓越科学”和“创新欧洲”支柱的目标中都提到，欧盟将在这2个支柱的子计划中，充分考虑“全球性挑战与欧洲产业竞争力”的需求，保证不同部分之间的协调性。其同一支柱下不同子计划之间也设立了协同机制，例如在欧洲理事会与玛丽·居里人才行动之间、欧洲创新与技术研究院和欧洲创新理事会之间，都提到要加大合作和信息共享等。建议中国的科技计划充分考虑各专项间的互补和协调作用，避免碎片化和重复资助，增加互相间的协调、支撑和互动。

科技的发展是与时俱进的，不是一成不变的。在不同时期、不同环境、不同合作对象、不同国际形势下，科技计划的关注点与领域也需要做出相应调整。目前，中国科技计划的领域选择主要是通过收集需求和专家论证等方式形成，对较远未来的需求考虑不足。欧盟在计划层面开展预测研究，通过预想2035—2040年的生活场景与人类未来生活的情景，反推出为解决未来生活需求而需要重点发展的研究领域，对“地平线欧洲”计划领域和方向的设定提供了全方位支持。建议中国将技术预测和未来社会需求预测与科技计划的设计相结合，在确定优先领域时以结果为导向，确保计划的优先资助领域符合未来社会的实际需求。

中国在开展规划和计划制定时，设立了面向行业和公众征求意见的机制，如每年科技计划的指南发布设置了公开征求意见的环节，但其广泛度还可以进一步提高。“地平线欧洲”计划中的“共同设计”机制，使世界范围内的科研工作者得以参与该计划的设计，为欧洲科技创新的发展方向和“地平线欧洲”的目标和内容建言献策，利用少量资源和时间，获取了较大范围的意见反馈。这种方式不仅能提高各方的参与度，还能起到扩大宣传、提升群众对计划的认知作用。建议中国在计划和战略研究中，酌情扩大征集反馈范围，并适时开放海外意见征集渠道。一方面，可以加强新时代的科学普及工作，并获取广大民众的真正诉求，吸引公众对科技工作的参与度，使民众有机会积极参与到国家科技工作建设中；另一方面，可以在全社会乃至全世界宣传和彰显中国国家科技计划的开放度，做好新时代科技宣传工作。

中国科技计划的设计和实施中，计划评估和监测报告、项目过程管理和具体内容等均不公开。公众也无法得知计划和项目执行层面的相关信息。反之，通过欧盟网站，可公开获取大量关于欧盟科技计划设立、政策发布、计划管理、评审和项目执行的相关信息，甚至包括专项任务设立过程中的会议纪要和会议内容。建议中国在可控范围内，进一步公开科技计划和项目的管理和执行情况，这不仅有助于科研人员充分了解计划的设计理念和思路，也有益于公众增加对科技计划的认知。此外，建立公开透明的计划管理机制也有助于跟国际接轨，促进国际合作的互利共信。