中华人民共和国澳门特别行政区（以下简称澳门）位于中国东南沿海，地处珠江三角洲西岸，东与香港隔珠江口相望，北与珠海市拱北相连。根据《中华人民共和国国务院令》（第275号），澳门包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，维持澳门原有的习惯水域管理范围不变，但未明确习惯水域管理范围的边界线和四至坐标。长期以来，澳门虽然是海岛城市，却一直没有自己管辖的海域。2015年12月20日，为支持澳门特别行政区经济社会持续稳定发展，中华人民共和国国务院总理李克强签署第665号国务院令，公布新的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》，明确了澳门陆地和海上的行政区域界线，并指出“将澳门特别行政区海域面积明确为85平方公里”，改变了澳门临海而没有海的局面，为澳门未来拓展发展领域，促进产业适度多元化及实现经济的可持续发展提供了良好的支撑条件。

海洋是潜力巨大的资源宝库，也是支撑未来发展的重要战略资源。在澳门的历史发展进程中，海洋对澳门拓展发展空间、发展经济做出了不可磨灭的贡献。

澳门的发展和海洋资源的开发利用紧密相关。由于陆域空间面积狭小，单位面积人口较高，澳门历史上曾多次通过填海造地扩充城市发展空间，以便满足自身社会经济发展的需要。澳门正式填海造陆始于1863年[1]，1912年澳门陆域面积为11.6 km²[2]，至1999年澳门回归时，澳门陆域面积已迅速攀升至23.8 km²，增加了1倍有余。而到了2019年，澳门陆域面积已达32.9 km²。短短10余年间，陆域面积又增加了约1/3。纵观1912—2019年澳门百余年的填海造地历史进程，其陆域面积扩大了21.3 km²，增加了1.8倍有余[3]。澳门利用滨海条件优势，通过不断填海造地，变海洋空间为陆地空间，为澳门拓展城市发展空间提供了极为珍贵的土地资源。

海洋除了可以为人们提供丰富的渔业资源和矿产资源外，还为沿海地区和城市提供了良好的旅游资源，促进了区域旅游业及相关服务业的发展。澳门海域内主要海洋资源有岸线资源、港口资源、沙滩资源、红树林资源和渔业资源等。科学合理有效地开发利用这些海洋资源，可为澳门的区域经济社会发展提供新的资源和发展空间，实现由主要依靠陆域发展向陆海联动发展的转变，有效弥补和缓解澳门陆域资源不足的压力，支持澳门经济高质量地发展。

为解决澳门博彩业“一业独大”的问题，中央和澳门特别行政区政府都提出了要促进澳门经济适度多元发展。然而这对于地少、资源匮乏的澳门来说并非易事。从过去10多年的实践看，澳门经济适度多元化的发展虽然取得了一些进展，但总体上并不理想[4]。澳门拥有了85 km²管理海域之后，可以科学开发海洋资源，提高资源综合利用率，大力发展海洋旅游业、海洋生物医药等高附加值的海洋产业，形成新的经济增长点，对促进澳门经济适度多元化发展有着重要的战略意义。

澳门海域属于珠江口海域的一部分，在长期的发展过程中，珠海和澳门之间形成了较为默契的合作机制。在中共中央、国务院提出将粤港澳大湾区建设成国际一流湾区之后，澳门可以依托海域空间，加强与周边区域的海洋合作交流。粤港澳三地在区位优势、资源优势等方面存在着互补关系，三地之间在海洋经济合作方面亦存在着广阔的空间。另外，发展海洋经济，对维护澳门国际自由贸易港的地位至关重要。随着经济全球化进程深入推进，澳门经济的地理格局将进一步向滨海地区集聚，与世界经济的联系日益加深，海洋对澳门的作用将更加突出。紧抓国家推动澳门打造“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的发展机遇，发展与葡语系国家的海洋产业合作，加强海洋协作，对协调澳门与区域内外的经济往来，提升澳门的国际竞争力，具有重要的战略意义。

澳门在城市发展过程中对其习惯海域进行了开发利用，形成的主要涉海产业有海上交通运输业、滨海旅游业、海洋生物医药业等。

从历史上看，澳门是中国最早对外开放的一个港口，在19世纪中期就已经成为自由港。澳门在明清时期就是远东国际贸易的中转站，对外贸易繁荣。19世纪70年代后，澳门加快港口建设，建立深水港，对外贸易蓬勃发展。特别是澳门回归祖国以后，再度承担转口港口角色，充分发挥了自由港的功能[5]。

400多年中西方文化交汇的历史及因海而兴的特点，给澳门留下了众多名胜古迹[6]和独特的海洋文化风情。澳门旅游业也在不断地融入其独特的地域文化，澳门的世界旅游休闲中心建设已取得积极进展，正在成为国际旅游的重要目的地以及人流、物流的重要集散地。

澳门发展海洋生物医药产业科研实力雄厚。澳门特别行政区政府大力促进中医药制造等高科技产业的快速发展，制订了一系列优惠宽松的政策，相继出台了有关资金扶持政策[7]。澳门科技大学、澳门海洋学会等相关机构也举办了“澳门海洋生物医药产业发展研讨会”等国内外生物医药行业的交流会。澳门与广东省在横琴共同建设的中医药科技产业园也为海洋生物医药业发展奠定了坚实的基础。

2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确了澳门“建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地”的任务。此外，在“大力发展海洋经济”这一节中，提出了“在保障珠江河口水域泄洪纳潮安全的前提下，支持澳门科学编制实施海域中长期发展规划，进一步发展海上旅游、海洋科技、海洋生物等产业。支持粤港澳通过加强金融合作推进海洋经济发展，探索在境内外发行企业海洋开发债券，鼓励产业（股权）投资基金投资海洋综合开发企业和项目……。”同时，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了澳门在编制海域中长期发展规划的基础上，进一步发展海上旅游、海洋科技、海洋生物及涉海金融等海洋产业，这些都为澳门下一阶段的发展指明了方向[8]。

澳门是世界著名的自由经济体，可以直接以“中国澳门”的名义进行经贸、科技、教育等领域的对外合作，在粤港澳大湾区各城市中具有与香港同样的独特优势[4]。由于历史、文化、语言和人脉关系等因素，澳门同葡语国家保持着传统的广泛联系，在中国对外经贸交流史上，澳门一直担当着联系中国与葡语国家间的重要角色。澳门回归后，中央政府与澳门特别行政区政府签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系安排》，出台了港澳自由行政策，推动了澳门与内地的货物贸易以及人员往来的便利化，澳门与内地联系紧密度越来越强，特别是与珠海等地地缘相连，交通便利，经贸文化和人员往来十分频繁。

澳门是中国实行“一国两制”的地区之一，是粤港澳大湾区内的重要城市，也是国家建设海上丝绸之路上的重要节点城市，是国家推动建设的“中国与葡语国家商贸合作服务平台”和“世界休闲旅游中心”。利用海洋推动澳门经济适度多元化发展的同时，应考虑结合现有产业基础，建立多元化的海洋产业、多元化的合作区域和多元化的合作方式。总体来讲，应做好1个对接、2个规划、3个合作、4个发展。

澳门发展海洋经济，必须结合国家发展环境，结合本地社会经济发展需要，做好资源的开发利用和战略布局。对接国家海洋发展的战略要求，从国家建设海洋强国的战略、建设21世纪海上丝绸之路的倡议、打造粤港澳大湾区的发展机遇中，对澳门的定位进行深入研究，找准融入国家战略的切入点。从国家支持澳门建设“中国与葡语国家商贸合作服务平台”和“世界休闲旅游中心”中寻找发展方向。结合澳门社会经济发展的实际需求，结合本地区践行新时代发展理念、实施澳门特别行政区五年发展规划、拓展澳门发展空间、促进经济适度多元化发展的需要，找准海洋在澳门社会经济发展中的定位。

澳门应在优化陆域发展的同时，积极推动海洋资源的科学开发，高层次、高起点、高要求地对发展海洋进行规划引导。一是落实中央要求和《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的国家战略任务，研究制定澳门海域中长期发展规划，在摸清澳门海洋资源家底的基础上，分析资源开发潜力，保护好稀缺的海洋资源，综合考虑岸线两侧的开发利用现状和海域的自然条件，统筹做好海洋功能布局；二是研究制定海洋经济产业发展规划，分析澳门的资源和区域协作优势，结合陆域经济发展的基础和需要，研究海洋产业发展重点方向和产业布局。

澳门具有良好的区位条件优势，处于粤港澳大湾区湾口位置，北部与珠海相连，与珠海的横琴自贸区仅隔200 m；与粤港澳大湾区西部城市具有良好的通达性，又可通过港珠澳大桥连接湾区东部的香港，通过京港澳高速连接内地广大的腹地。在南海区域范围内，澳门可对接国家的粤港澳大湾区发展战略、北部湾发展战略、海南自由贸易区发展战略，参与南部海洋经济圈的建设。澳门又与葡语国家有一定的渊源和联系，可以作为中国与葡语系国家开展海洋经济合作的区域交流平台。因此，澳门可以通过区域联动建立3个区域合作平台：（1）参与构建粤港澳大湾区沿海经济带。加强澳门在粤港澳大湾区内部的区域分工协作，利用大湾区内的空间和市场资源，进一步拓展澳门海洋经济发展空间，在海洋资源、基础设施、科技人才、金融服务、对外贸易交流、海洋旅游等多领域开展合作与创新发展，增强澳门在粤港澳大湾区的综合竞争力和辐射带动力，发挥粤港澳大湾区内核心城市的作用。对接珠海横琴自贸区、自由港建设机遇[8]，积极融入以港口运输、观光旅游、物流中心、海洋战略新兴等产业为主的沿海经济带建设，开发与海洋有关的旅游业、海洋服务业、海洋生物医药业、商贸服务业等，探索跨行政区域和不同管理体制的海洋合作新模式。（2）建立澳门与南部海洋经济圈城市群合作。积极推进澳门对接广东沿海城市群、北部湾和海南岛城市群，探索产业园合作建设新模式，按照优势互补、共同出资、联合开发、利益共享的原则，积极发展“飞地（海）”经济，探索设立“澳门-南部海洋经济圈城市海洋发展基金”。发挥澳门政策、金融资本优势，通过区域合作，解决澳门陆域狭小、专业人才缺乏的问题。（3）建立澳门与葡语系国家海洋合作交流平台。充分利用澳门与葡语系国家现有的经贸联系基础，加强中葡商贸平台建设，开拓涉海合作领域，建立海洋科技成果转化平台、海洋产品推广交易平台，建立海洋产业国际联通通道。加强澳门平台在世界范围内的舆论宣传，在中葡官方论坛中增加海洋分论坛。与葡语系国家开展海上旅游互动活动，助力澳门世界旅游休闲中心建设。

澳门发展海洋经济要依托自身优势，与区域内其他城市联合发展海洋高端产业，创新发展思路和技术，支持发展海洋和本澳文化创新产业，并做好基础设施配套。

1）高端集聚以海促产业多元化发展（海洋+）。

利用好澳门特别行政区投资发展基金等金融工具，高标准、高起点发展海洋交通运输、海洋旅游、海洋生物医药和海洋金融服务等重点产业。

（1）依托自身优势联合湾区城市发展海洋旅游产业。从打造澳门海洋特色旅游出发，将澳门的人文景观和自然景观有机串联起来，依托澳门城市景观和特色海洋旅游资源，在岸上规划建设滨海步行道，在海上规划设立观光游船线路，打造岛上观海、海上观澳门的陆海两条观光带；对澳门路环岛独具特色的黑沙湾黑色海滩和竹湾金色沙滩进行升级改造，建设成集观光、休闲、水上运动与冒险为一体的特色海湾，形成海洋旅游“两带两湾”的发展格局。在区域上，从“串珠成链”进行旅游合作出发，建立粤港澳大湾区“一程多站”的海上旅游休闲链和滨海旅游长廊，开发游艇观光、垂钓休闲等游艇旅游业态。与周边城市合作建设邮轮港口，创新澳门与周边地区的游艇邮轮旅游线路和旅游产品，将游艇旅游业和滨海休闲旅游业打造成独具澳门特色的海洋旅游业[4]。在打造“世界旅游休闲中心”的城市形象时融入海洋要素，体现澳门海洋城市的特色，促进海洋旅游业发展，并带动相关的酒店业、餐饮业、娱乐业、交通运输业和会展业的转型升级和多元化发展。

（2）依托中医药业已有基础发展海洋生物医药业。积极培育海洋生物医药产业，推动以海洋药物、海洋微生物产品为重点的研发，促进海洋生物医药技术产业化。引进国内外相关科研技术人员，推动粤澳合作中医药科技产业园的科研和产业化发展向海洋生物医药方向开拓，制定海洋中医药产品质量标准，培育在粤港澳大湾区乃至全国具有影响力的龙头企业和品牌。形成海洋生物制品、海洋保健品、海洋中成药等多元化的海洋生物医药产业格局。

（3）依托澳门资本优势发展海洋金融服务业。重点培育海洋金融服务业，积极发挥金融在促进海洋经济发展中的重要作用，形成有别于香港、深圳的海洋金融发展支点。研究成立海洋开发银行，开展试点工作，服务于内地及澳门的海洋旅游产业转型升级和新兴产业培育发展。培育海洋发展风险投资基金，推动海洋保险产品创新，鼓励社会各类资金向海洋领域投资。

（4）依托澳门国际自由贸易港建立海洋产业合作园区。鼓励国内外涉海企业在澳门设立总部，发展总部经济。通过与南部海洋经济圈特别是粤港澳大湾区内部城市联合设立海洋产业合作发展示范园区，支持海洋旅游、海洋金融、海洋法律、海洋信息服务业的发展。拓展海洋高端制造业的研发和服务，支持游艇设计、游艇附属设备建造、游艇旅游培训等上下游产业链。

2）创新驱动支撑海洋经济发展。

依托澳门独特优势打造海洋科技成果转化创新平台，促进海洋科技成果在澳门进行产业化、业务化应用。实施“澳门现有产业+互联网+海洋”的发展模式，构建澳门海洋空间基础数据库，建设海洋综合管理信息系统，开展智慧海洋建设，引导成熟产业向海洋领域拓展。

完善海洋科技支撑能力，在引进海洋高新专业技术人才的基础上，多渠道建设海洋科技人才培养体系。一是支持澳门高校开设和优化涉海专业，培养本地海洋人才；二是支持澳门与内地科研院所联合培养海洋科技人才和开展涉海科研项目合作；三是鼓励澳门企业与其他地区的企业进行科技人才交流与海洋产业开发合作。

3）完善涉海基础设施保障海洋经济发展。

建设海陆空一体化的现代化物流和客流网络，加强澳门港口、机场与公路、跨海桥梁等交通方式的有效衔接，统筹港口与航运业、机场的综合利用，促进澳门港口与广州、深圳、香港、珠海等港口的错位发展。加强完善海洋旅游基础设施，推进世界旅游休闲中心建设。

4）海洋文化与澳葡文化融合发展。

发掘和保护海洋文化资源，培育海洋文化产业。弘扬多元交融、中葡融汇的澳门海洋文化，鼓励各类海洋文化艺术作品的创作和展示发行。实施重大海洋文化产业项目带动战略，积极发展海洋文化娱乐、海洋会展业、海洋创意设计业、海上体育运动等产业。通过举办澳门中葡海洋文化节、澳门-葡语系国家海洋旅游节、澳门中葡海洋美食节等各具特色的海洋节庆祝活动，打造招商引资、集聚产业的海洋文化平台。设立澳门海洋文化产业基金，推动澳门海洋文化与博彩业、旅游业和服务业的融合。充分利用自然博物馆、科技馆、展览馆等各类场馆，建设一批海洋科普教育基地。

在陆域资源匮乏的情况下，海洋已成为澳门寻求经济适度多元化发展的重要区域和支撑。澳门在发展海洋经济方面已经具备了一定的基础产业优势，中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》赋予了澳门未来发展的新定位，为澳门发展提供了重要的政策优势，未来澳门的海洋经济将具有广阔的发展空间。

建议澳门进一步摸清海洋资源状况，加强粤澳两地的海洋资源融合；多渠道培养海洋专业技术人才，掌握海洋产业发展的核心技术；开展海洋经济发展研究，出台促进海洋产业发展的保障措施。建立多区域的海洋科技交流平台，不断提高澳门在区域内的影响力和辐射力。