军民融合和创新驱动发展是十八大后党中央提出的两个重大决策。实现创新驱动发展战略，是要转变发展方式，解决中国经济社会发展的软实力问题；实施军民融合发展战略，是要统筹经济建设和国防建设的关系，解决中国面向未来发展的硬实力问题。由于军民融合涉及的领域宽、推进的难度大，为充分发挥科技智库的作用、促进军民融合事业的发展，中国工程院设立了“中国国防科技工业军民融合发展战略研究”重大咨询课题，围绕军民融合深度发展中的若干重大问题及军民融合与创新驱动发展的关联等问题开展了一系列研究，取得了重要的成果。笔者参与了该课题的研究，在此汇报笔者对军民融合发展战略的一些思考和体会。

1 军民融合的重大意义和发展现状

对中国这一国情复杂的东方大国，如何处理好“军”与“民”的关系、形成“军”与“民”的强大合力，对推动中国特色社会主义事业的健康发展至关重要，也是党和国家长期探索的重大历史课题。

新中国成立后，毛泽东提出国防工业“军民两用”的思想，要求国防工业部门学习在军事工业中练习民用产品的本事、在民用工业中练习军事产品的本事。改革开放初期，党中央着眼和平与发展的时代主题，强调国防和军队建设要服从和服务国家经济建设大局。邓小平提出国防科技工业要走“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的道路。20世纪90年代，江泽民提出“军民结合、寓军于民”、“两头兼顾、协调发展”和“提高军民兼容程度”等思想。进入新世纪，胡锦涛强调“要站在国家安全和发展战略全局的高度，走军民融合式发展路子，推动国防建设和经济建设良性互动，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一”。十八大以后，习近平进一步提出了推进军民融合深度发展的重大战略思想，强调全党全军全国各族人民必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。2015年两会期间，习近平又正式提出把军民融合上升为国家战略。

中国作为一个发展中的大国，在市场经济的总体框架之下，做好军民结合、寓军于民这篇大文章，建立起军民融合式发展的国防科技工业和国民经济架构，既是中国经济社会发展的内在要求，又是实现富国强军的必由之路，也是世界主要国家的共同选择。深入贯彻落实这项重大决策，能在更广的范围、更高的层次、更深的程度，实现国民经济与国防建设统筹发展，为国防和军队现代化提供强大的、可持续发展的动力；走中国特色军民融合式发展之路，形成军民融合式发展的国民经济基本战略格局，符合科学发展规律，既是富国之举，又是强军之道。

对于军民融合发展，由于目前在国家层面缺乏集中统一领导，缺乏统筹规划和顶层设计，致使各行业、各部门的军民融合还处于各自为政、分散建设的状况；由于体制机制上的缺陷，形成了一些阻碍军民融合的“壁垒”，保护了落后，影响了技术创新与进步，重复建设、重复投资现象严重；由于缺乏竞争和无序竞争，缺乏团结协作，造成巨大浪费，影响了国防科技工业自主创新能力的提高，浪费了有限的社会资源，在一定程度上干扰了社会主义市场经济的健康发展。

经过近几年的实践探索、探索实践，中国军民融合发展取得了明显成效，总体上正在由以重点领域融合为主向全领域、全方位、全要素深度融合转变，成绩来之不易。但与此同时，还是程度不同地存在一些制约军民融合的体制性障碍、结构性矛盾和深层次问题：

1）思想认识普遍提高，但对军民融合的内涵要义和实现路径的理解把握还有较大差距。一些部门、单位和地方政府对军民融合的理解仅仅是站在自身的角度或本行业、本地区的角度，没有站在国家和国防战略发展全局的高度去认识。

2）组织领导得到了一定程度加强，但在国家层面的统一领导机制尚未建立。在具体的工作机构落实中，还存在很多矛盾与问题。军队改革、政府职能调整，从某种程度上说，不在于扩展、获取了什么，而在于有没有勇气和胸怀放弃什么。改革的最大阻力，说到底还是利益问题。

3）顶层统筹有了一些实质性的动作，但是在具体推进落实方面，缺乏战略性指导，保障和约束力也不够。虽然出台了一些法规政策，但与之配套的法规体系、保障措施明显滞后。

4）相关各领域的自身建设有一定突破和进展，但是相互间的高效融合、协同发展仍存在阻力，面临严峻挑战。

在2015年两会上，习近平主席对军民融合的现状做了相当形象也相当尖锐的描述：军民融合推动了十几年，为什么进展缓慢？核心是体制机制问题，也有思想认识问题，关键是利益问题，是各种错综复杂的矛盾、利益纠葛影响了军民融合的进程，致使军民融合还处于非常初步的阶段。习近平主席提出，实现军民融合深度发展，“必须着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。”加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次。习近平主席进一步要求，深入实施军民融合发展战略，必须在“四个强化”上下功夫：一是强化大局意识。要自觉在大局下行动，按照职责和分工抓好军民融合发展的各项工作，做到责任到位、措施到位、落实到位；二是强化改革创新。要打破军民分离分立结构、推动军民融合深度发展，要用改革的思维、改革的行动，解决制约军民融合发展的深层次问题；三是强化战略规划。要紧贴强军兴军实践，积极主动作为，推动经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展；四是强化法治保障。要善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展的法治化水平。

2 军民融合的核心与重点

目前社会上军民融合很热，到处都讲军民融合，到处都在搞所谓军民融合，甚至很多县、乡、镇、村都要搞军民融合，令人眼花缭乱。这从总体上看是好事，说明大家都认识到了军民融合的重要性和重大意义。但同时也让人担心，大家是否对一些比较重大的、上层的问题取得了正确认识？

因此，应考虑两个问题：

1）党中央为什么提出军民融合？为什么现在如此重视军民融合？是否清楚党中央提出军民融合发展战略的目的？这里面的确有处理好国防建设和经济建设协调发展的关系问题，但是最主要的目的不是为了泛泛的发展经济，而是强大国防，通过大力协同、创新驱动、集中全社会的优质资源，促进国防和军队现代化建设，是国防要与实现伟大中国梦的发展目标相适应，是军队能打胜仗，能有效的捍卫国家主权，保护经济发展利益，是在这个前提下，实现国民经济和国防建设、军队现代化建设的协调发展，这是研究军民融合发展和开展军民融合相关工作的出发点和落脚点。

2）在中国国防和军队现代化建设进程中，政府、军队和国防科技工业到底发挥什么样的作用？或者说，他们各自的主要责任是什么？只有从根本上理清这些责任主体的主要职责，落实责任，增强执行力，同时建立起政府调节与市场推动相结合的利益平衡机制，实现公平竞争，合理运用激励措施，彻底打破军民分割体制下形成的利益格局，才有可能实现军民融合的深度发展。

由此看来，首要目标是强军。一方面通过强军，抢占科技制高点，适时地把武器装备研制中开发出来的科技成果转化为民用技术，为国家经济建设提供有力支持，服务民生，带动国家科技进步，促进高科技产业发展；另一方面，及时地把民口（包括国企和民企）的科研成果、创新技术转化为军用，服务国防和军队建设，从而实现国防建设与国民经济建设的高度统筹、双向互动、融合发展、富国强军。

美国历来讲究战略。冷战时期，支撑美国军事优势的所谓“三位一体”是：战略轰炸机、战略导弹和战略核潜艇；冷战结束后，美国把它调整为：核和常规威慑、TMD和NMD（战区导弹防御计划和国家导弹防御计划）、国防工业基础能力，即所谓新“三位一体”。从中看出，美国实力那么强、科技那么发达，也承受不起巨大的军备预算开支，也要借助于强大的工业基础与综合能力。这也是促使中国必须走军民融合发展之路的原因之一。不搞军民融合，不但水平上不去，经济上也不堪重负。世界上的任何战争，前台展现的是武器装备之间的绞杀，后面支撑的则是经济实力、科技实力和国防工业基础。

作为军民融合实施的主体之一，国防科技工业不仅是军队武器装备和实战能力的提供者、支撑者和维护者，更是国家战略威慑的核心力量，是国家科技和经济竞争的战略高地。习近平主席提出的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系、国防动员体系4个体系建设中，排在第一位的就是武器装备科研生产体系，国防科技工业领域的军民融合是军民融合的主要方面，是重中之重。因此，解决了武器装备科研生产领域的军民融合，就解决了军民融合的主要矛盾和基本问题，就是抓住了核心与关键。只有这样，实现“两个一百年”目标，建设“一带一路”，落实创新驱动发展战略和供给侧结构改革，就有了强大的国防工业基础，有了良好的军民互动、深度融合体制机制，就都有了保障。

因此，应在上述思想和目标指引下，把握新军事变革发展的趋势，按照未来一体化联合作战的需求，根据中国的现状与基础，适时、有序的发展军民融合产业，并且在发展这些产业的过程中，特别要关注颠覆性前沿技术的发展与运用，在运用和提高中反哺军事科技和武器装备建设。

道理虽如此，但要真正做到，还要进一步加大力度，从顶层管理体制改革入手，通过完善法规、健全机制、规范市场，才能彻底解决。例如，2010年颁布了《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（国发〔2010〕37号），按照当时的条件和标准衡量，是个很好的文件，文件下发后不久又成立了部际协调领导小组，规格也不低，但是，就是贯彻不下去。连这么高级别的文件都得不到很好的落实，各单位协调起来还这么困难，更何况下面的领域、行业、企业和基层。由此可见，军民融合任重道远，改革的难度还相当艰巨。

2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。按照这个文件，统筹经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：建立完善军地资源优化配置、合理共享、平战结合的制度体系和运行机制，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障。到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》不仅提出要统筹交通、空间、通信、测绘、气象、标准、计量等基础设施的建设，还提出了深化国防科技工业体制改革、推动军工技术向民用转化、加快军民融合创新、完善军民协同创新机制、发挥创新引领作用，以及人才培养、军队社会化保障、应急、动员、战略物资储备等，涉及的领域非常宽。这个文件特别强调要统筹海洋开发和海上维权、统筹经济和军事力量走出去战略，维护好国家海外利益。

《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》还提出了一系列落实措施和实施要求，例如加强统一领导，做好军地协调，做好规划需求对接，促进资源共享，完善政策措施，加大支持力度，健全法规标准，加强监督评估等。包括中央和各级地方政府都要支持，都要出台政策、法规。有关部门已经开始为设立国家级军民融合示范特区规划开展调研，尤其是重点地区、重点方向、战略地位突出的地方和领域，要率先开展。

这是中共中央、国务院、中央军委最新的关于军民融合的提法和要求，也是军民融合深度发展的标志和目标。

无论是军还是民，无论是政府还是企业，都要切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，牢固树立一盘棋思想，强化大局意识、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障，自觉站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，把军民融合发展的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，按照职责分工抓好经济建设和国防建设融合发展工作，一件一件督导推进，确保责任到位、措施到位、落实到位。任何部门和各级政府都要注重在重大建设中考虑国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，这是对地方而言。对于军队和国防工业部门而言，要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力生成规律，自觉把国防和军队建设融入经济社会发展体系。

“国防工业基础能力”绝不是中国目前的国防科技工业体系，而是指“军民深度融合”了的国家工业体系与能力。要实现这个目标，有些基础工作必须加快推进。这些基础性工作大体包括：

坚持需求牵引。统筹考虑国家安全和经济发展需要，以提升国家综合国力为根本出发点和落脚点，引导国家资源向支撑国防和经济建设两大体系的结合部聚焦。

坚持国家主导。牢固确立国家在军民融合发展中的主导地位，加强统一领导，强化统筹协调，完善保障措施，最大限度地凝聚起融合发展的合力。

坚持整体筹划。贯彻体系建设思想，加强顶层设计，确保全国上下一盘棋。

坚持市场运作。充分发挥市场的杠杆调节作用，引入和完善竞争机制，引导多元投资，产业融合，鼓励和支持军转民、民参军。

坚持制度创新。深化改革，优化结构，通过创新机制、健全法规、完善标准，推动和促进军民大融合、军地大协同、力量大聚合。

3 军民融合与科技创新的关联

美国是当今世界第一大军事强国，长期掌握全球军事主导权，其强大的经济实力和军事实力相辅相成，共同催生了庞大的军事工业。深入分析就会发现，美国庞大的军事工业发展中蕴藏着深刻的科技创新和军民融合这一内涵，并把推动创新和促进融合的问题通过政府实施的政策、金融市场的力量巧妙地解决了。因此，中国应探索军民融合、协同创新与金融市场的协同促进问题，尝试发挥市场这只无形的手的作用，实现军民融合、协同创新这一预期目标。美国就是经过市场运作，实现了在政府主导下的产业整合，使它不但拥有全球最先进的、遥遥领先于其他国家的军事技术，而且形成了若干相对稳定、具有明显军民一体化特征的庞大军工集团，洛马、波音、诺思罗格曼、雷神、通用动力、联合技术等军工集团本身就实力超强，同时还把项目分包给遍布全球的各国企业协同研制。这种模式不但能整合利用全球的顶尖技术和优势资源，而且还可以通过分摊项目失败风险，达到降低产品成本的目的。美国这种通过军民一体化的方式，实现资本与技术极速扩张、军工技术和产业高效、集约发展的思路值得借鉴。

现在，党中央提出了国防军工集团要开展混合所有制试点的要求。笔者认为，中国发展到了今天，已经到了进一步深化改革的关键时期，不仅是军民深度融合，还要实现产、学、研、用、金融深度融合，不同所有制企业全方位融合。

在战争形态信息化、经济形态市场化、技术形态军民通用化的历史条件下，要建设中国的军民融合创新体系，至少应做到以下几条：一是体制机制要有保证；二是知识要得到尊重，知识产权要得到保护，法律法规要健全；三是各个创新主体的责任、利益要清晰合理，既要体现受益，又要受到约束；四是要按照市场规律办事，做到公平竞争、公正待遇、适度公开。

作者简介：许毅达，研究员级高级工程师，研究方向为兵器学科发展、国防科技战略等。

（责任编辑 陈广仁）