·科技工作大家谈·
环京津地区的生态补偿与生态协同机制

环京津地区包括北京、天津2 个直辖市以及河北省的唐山、 保定、廊坊、秦皇岛、沧州、张家口和承德7 个地级市,面积16.88 万km2,占全国的1.76%;人口6370 万,占全国的4.92%;2013 年度GDP 总值为57261.21 亿元,占全国的10.1%;地均GDP 为 3393 万元/km2,是全国均值的4.35 倍。根据世界银行2012 年 的区域经济测度,京津冀城市群位列全球第十大城市群。由于 该地区具有良好的港口群、丰富的旅游文化资源和密集的智力 资源,这里也是中国北方的外向型经济中心和现代服务业及知 识产业中心。环京津区域的生态失衡产生根源之一是受到“区 域性贫困导致掠夺性资源开发”引发生态恶化;而恶化了的生态 环境,又是导致区域性生态失衡的重要根源。探寻区域的生态 补偿与生态协同显得至关重要。

1 环京津地区的生态系统恶化原因分析

环京津带位于内蒙高原与华北平原过渡带,属半干旱和半 湿润过渡气候带和农牧交错地带,环京津带区内明显划分为高 原、山地、丘陵和盆地4 种类型,并被永定河、潮白河、滦河、拒马 河切割得支离破碎。环京津带是众多城市的上风上水位置,是 京津冀平原地区的生态屏障、城市供水源头、风沙源重点治理 区。京津冀都市圈生态安全的重大问题主要有:资源型水资源 紧缺和超量利用的生态问题;气候干旱与土地过度开发问题;人 口密集与代谢需求问题;GDP 承载与环境保护力度不协调的问 题。其主要产生原因如下:

1)自然因素恶劣

环京津贫困带的生态环境十分脆弱,是极易遭受人为破坏 并且难以得到恢复的地区。区内广泛分布移动和半移动沙丘、 沙滩、坡蚀和沟蚀严重的黄土区,超强垦殖形成的退化草场和林 地,难以开发利用的石质山地和岗坡,遍布全区的风口和风道, 干枯断流的河床和山泉,适应人类合理开发利用的土地不足总 土地面积的30%。

2)资源条件严重超采和退化

长期超强开发和垦殖,导致区内对国计民生有重大影响的 自然资源全部动用,并呈持续退化状态。区内的水资源主要是 永定河、潮白河、滦河、拒马河等4 条河流的地表水,开发利用程 度高达95%以上,即使是丰水年也无河水入海。平原河段全部 干枯断流,桑干河册田水库以下已经干枯断流10 余年。由于地 表水资源超强度开发,区内已经到了无水可采,上下游严重争水 的局面,并且污水排放量逐年增大,呈现出有水皆污的状态。现 有耕地中,绝大部分是旱涝难保收的中低产田,水浇地和基本旱 作农田只占耕地面积的25%;现有草场中,绝大部分是严重退化 草场,人工草场和得到人工保护利用的草场只占草场总面积的 8%。

3)水资源危机与水文地质灾害

据水利部测算,1956—1998 年间京津冀都市圈依赖的海河 流域(总面积31.82 万km2)的年平均总水资源量为372 亿m3。 多年平均的人均占有水资源量为298 m3,属资源型区域性缺水 区。张家口、承德2 市多年来一直通过官厅水库、密云水库、引滦 工程等保证京津2 市的用水,致使河北省用水更加困难,不得不 超量开发利用,形成了水资源的恶性循环,引发了河流干涸、地 下水位漏斗群生、湿地减少,海口淤积、地面下沉、地裂、海水内 浸等一系列生态环境安全问题,严重影响到京津冀都市经济圈 的可持续发展与人民的正常生活。

4)自然生态空间碎片化明显

近年来区域基础设施、城市扩张及农村蔓延及厂矿等建设 用地增长,占用了大量耕地,在耕地占补平衡的压力下,在山区 进行了大量的开荒垦殖,导致了生态用地的大量蚕食。其结果 是生态用地的斑块化、碎裂化加剧,生态服务功能下降。在大面 积的垦殖中,原有条件较好的仍保留有一定比例的原生态森林 成为区内主要的自然保护对象,但由于区内整体环境质量的下 降,人工种植的林种单一,使区内森林植被单一化趋势明显,自 然保护区成为局部的孤立片段,成为了被人工化空间包围下的 孤岛。自然保护区小而分散,急需形成保护区连续空间,整体保 护。

2 生态补偿与生态协同的区域合作机制

北京—张承地区生态环境保护区域合作的机制包括3 个层 面:国家、区域、地方层面。国家层面是制定和完善相关的法律 法规,完善有利于区域利益转移与合作的区域政策,建立流域管 理委员会,成立生态环境保护基金;区域层面建立北京—冀北流 域管理机构,属于国家级流域管理委员会的分支,组建本流域的 环境保护区域合作基金;就地方政府而言,从生态补偿、对口支 援和经济合作3 个角度,来促进地方和区域的经济发展与生态环 境保护。

1)生态补偿区域合作原则

区域合作的研究就是要将补偿与合作的问题固定化和制度 化。张承地区是生态保护者和建设者,北京、天津是生态保护成 果的受益者,二者的责任与义务通过生态环境区域合作机制来 确立。由于生态保护是具有很强外部经济效应的活动,因此在 坚持污染者付费原则(PPP)基础上,还要坚持使用者付费(UPP) 及受益者付费(BPP)等原则。针对上游地区发展水平不高而下 游地区经济相对发达的情况,UPP 原则和BPP 原则更为适用:而 区域经济合作可使生态保护区经济得到发展并提升其自力补偿 的能力。

2)生态环境区域合作机制

通过流域区内地方政府间的合作,实现生态保护外部效应 的内部化,让生态保护成果的受益地区支付相应的费用,使生态 建设地区得到合理回报,是激励公共产品的足额供给和实现生 态资本增殖的一种经济制度安排。从京津冀都市圈区域合作的 新态势和区域水资源严峻形势角度看,上游生态建设的需求一 般来源于本地区的利益考虑,如缺乏来自下游地区的补偿,上游 地区则缺少为环境建设投资的激励。对处于下游地区的北京、 天津来说,转移支付只能是短期行为。从长期决策角度看,下游 地区将各种税收汇总的财政收入用于上游地区的污染治理补偿 缺乏合理的经济基础,更合理的经济来源是下游各用户为水资 源的环境价值所支付的使用费及为污染排放许可所支付的排污 费收入。下游地区可通过人力资源、技术以及商业投资的方式 换取上游地区在生态环境上的投入。对北京、天津与河北省的 张承地区而言,要解决“北京要生态,张承要发展”问题,补偿机 制是区域合作的基础。张承地区为保护北京的水环境和空气质 量作出了很多牺牲,经济落后,又背上保护生态环境的重任,如 不对其合理地补偿,环境保护和建设将是无源之水。(本项目为 国家自然科学基金资助项目(41271187))

文/梁昊光
作者简介 北京市社会科学院,副研究员。
本栏目专门刊登就促进科学技术发展提出的意见和建议,欢迎国 内外科技工作者投稿。
(编辑  祝叶华)