0 引言

2013年3月，为了统一海洋执法权，提高执法效率，原国家海洋局、中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察进行了人员及职能整合，重新组建国家海洋局，并归于国土资源部管理。同时，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担^[1]。中国海事局下属的行政执法队伍仍然保留其原来的海事行政执法权。

目前我国正处于海洋执法组织机构建设的初期阶段，中国海警局的成立是我国由分散型海洋管理模式向综合型模式转变的重要转折点^[2]，其可与国家海洋局和国家海洋委员会相互配合，形成一种“协调-决策-执法”的多层管理模式。但就现阶段来讲，我国海上执法队伍在执法职权和队伍建设等方面仍需进一步完善，而美国海岸警卫队和日本海上保安厅成熟的机构体制，对我国海洋执法机构进一步发展将是较好的借鉴和参考。

1 我国海警局的组织结构

中华人民共和国海警局简称中国海警局，成立于2013年，是根据中国共产党十八大会议精神要求，按照“大部制”改革方案及《国务院机构改革和职能转变方案》重新组建的一个执法机构，其将以往的国家海洋局、农业部、公安部、海关总署等部门各自下属的海监总队、渔政局、边防局（海警部队）和缉私局进行整合，统一后成立中华人民共和国海警局。

其隶属于国土资源部的国家海洋局，副部级，主要职责是管护海上边界、维护海上安全及治安秩序、海上重要目标的安全警卫、渔业执法、海域及海岛的保护及使用、海洋资源环境保护、海洋科研、参与海难救助等^[3]。

1.1 总部

中国海警局是我国部署在沿海海岸区域的一支重要武装执法力量，其为国家海上执法统一机构，内设机构有海警司令部（即中国海警指挥中心）、海警后勤装备部和海警政治部。

海警司令部负责组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作^[1]。设有综合处、法制处、调度指挥处、维权巡航处、治安处、刑侦处、缉私处、渔业执法处、渔业调查处、资源环境执法处、海域执法处、海岛执法处、训练督查处、情报处、通信处和勤务管理处等16个部门。

海警后勤装备部承担机关和直属单位预决算、财务、国有资产管理。起草并组织实施海警队伍基建、装备和后勤建设的规划、计划，拟订经费、物资、装备标准及管理制度，组织实施装备物资采购^[1]。其设有综合处、预算处、财务处、资产采购处、基建房产处、舰船管理处、航空管理处、装备运输处和军需卫生处等9个部门。

海警政治部主要承担机关和直属单位的人事管理、机构编制和教育培训工作，拟订海洋人才队伍建设规划和政策。组织起草海警队伍党的组织建设、干部队伍建设的政策规定，指导开展思想政治工作，承担海警队伍干部考核、任免等工作^[1]。其设有综合处、干部一处、干部二处、机构编制处、人才教育处、现役处和政治工作处。

1.2 中国海警海区总队

主要任务是维护海洋主权，管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件^[1]。

海警局下设置了北海、南海、东海3个海警总队，分别承担黄渤海、东海和南海的巡逻等任务；3个海警总队总部分别位于大连市、宁波市和三亚市，海区分局在沿海省（自治区、直辖市）设置11个海警总队及其支队。

2 美国海岸警卫队组织架构

美国海岸警卫队实行总部与地方分权管理的模式，国土安全部管理，其法律地位、执法依据以及法律责任由《海岸警卫法》确定，最高长官为海岸警卫队司令，统一管理海岸警卫队总部各项事务，同时通过战区司令指挥各地部队；其次是海岸警卫队第一副司令，负责协助司令工作；再次为2名副司令和2名战区司令，分别负责总部各部门的日常运营和各地部队的指挥（见图 1）。海岸警卫队组织架构主要包括总部和战区^[4]。

2.1 总部

位于华盛顿，是海岸警卫队的核心组成部分。主要由海岸警卫队司令办公室、2名副司令（分别负责作战和任务支持）办公室、战备司令部以及总部直属单位五部分组成（见图 1）^[5]。

司令办公室：包括海岸警卫队司令与第一副司令，其下设政府与公共事务主管、负责资源事务的司令助理、情报与犯罪调查主管、法律事务主管兼首席法律顾问及其办公室。

负责作战的副司令办公室：由负责作战的副司令领导的3名司令助理（分别负责因应措施¹、预防措施与装备事务）及其办公室组成。

战备司令部（Force Readiness Command）：位于弗吉尼亚州诺福克，负责优化海岸警卫队人员绩效、提升任务执行水平，具体职能包括：1）明确策略、技巧与程序；2）有针对性的训练；3）量化评估。

总部直属单位（Headquarters Units）：共26个，分别由司令和2位副司令办公室及其下属部门管辖。

2.2 战区

海岸警卫队设大西洋和太平洋2个战区司令部，分别位于弗吉尼亚州朴茨茅斯和加利福尼亚州阿拉米达。两战区分别下辖5个与4个管区（District），指定其责任水域（见表 1）。

目前海岸警卫队的9个管区下共设有44个防区、5个基地、167个巡逻舰艇站、25个航空站、17个救生艇站、57支导航服务队、37支海事安全分队、2个通讯站、3支民用工程分队、1支电子支持分队、1支国际破冰船巡逻队、1个渔政训练中心和1所救生摩托艇学校。另外海岸警卫队在日本和新加坡各设有一个派驻机构，由位于夏威夷檀香山的第14管区司令部管辖。各管区均配备巡逻舰艇和巡逻机等，承担沿海及内水、边界水域巡防、航道维护、海上犯罪调查、海难救助以及海洋资源保护等具体事务^[6]。

9个管区各的防卫重点并不相同，通常由其位置的特殊性决定，像“卡特里娜”飓风以及墨西哥湾漏油等大事件发生时，所管水域可通过海岸警卫队总部在全国范围内高效率地调遣巡逻舰艇和飞机。

3 日本海上保安厅组织架构

海上保安厅实行垂直化管理。其法律地位、执法依据以及法律责任由《海上保安厅法》确定，其最高长官为海上保安厅厅长，由国土交通省的国土交通大臣²领导和监督，统一管理和指挥全厅事务。其次是副厅长和海上保安监，负责协助厅长的工作。海上保安厅部门主要由总部、地方分部和教育院校3部分构成。

3.1 总部

总部是海上保安厅的核心组成部分，主要包括总务部、交通部、警备救难部、装备技术部以及海洋情报部五个部门。

总务部：主要负责厅内的一般管理性的业务及行政综合协调。

交通部：一般负责航行及交通事务。如航行安全及援助、灯塔管理、航路援助、海洋交通维护等。

警备救援部：主要负责领海警备、救援救难、环境防灾等三方面业务，包括舰艇与飞机的派遣、打击犯罪、领海维权、环境保全及防灾等多项具体事务。

装备技术部：负责海上保安厅的设施建设，舰艇、飞机建造及维护所必要的计划立案、管理、会计工作，以及与国外海上保安机关开展技术支持与协作。

海洋情报部：主要负责情报信息提供，包括航海情报及天文情报等，利用海洋地图、电子海洋地图或水路志等为安全航海提供情报信息，及时提供关于海底火山和漂流物的信息，以及领海的调查，海流、潮流的观测，收集提供航海时必要的天文情报。

3.2 地方分部

日本被划分成11个海上保安厅管区，各管区设有地方分部，负责各自水域。分部内也设有海上保安署、海上保安部和航空基地等机构，负责维持海上治安、海难救助和保障航行交通安全等任务。

目前海上保安厅的11个海上管区共下设有61个海上保安署、70个海上保安部、2个海上保安航空基地、7个海上保安交通中心、12个航空基地、1个国际组织犯罪对策基地、1个特殊警备基地、1个特殊救援基地、1个海洋除污基地、1个水路观测所、1个情报中心、1个航标事务所^[7]。

11个管区防卫重点有时并不相同，由地理位置的特殊性决定，相应的加强防卫管理。另外，这11个管区的区域范围与海上自卫队5个警备区的辖区范围是有重叠的。通常状况下，一般海域的海上事端由海上保安厅负责，海上自卫队做保障配合。而对于争议海域，海上保安厅需要根据具体情况，协调海上自卫队加入临时行动。这些措施都大幅度提升了日本海上保安厅的执法力度。

3.3 教育机关

日本对保安厅执法队伍的建设和员工的教育极其重视，其培训机构包括海上保安大学和海上保安学校。按《国土交通省组织令》规定，海上保安大学负责培养成海上保安厅的干部人员，只要通过选取优秀的进修生，进行必备知识和技术的教育培训；海上保安学校主要负责培养一般职员，学生可以在船舶航运系统、信息系统、海洋科学3个方向进行专业学习。

4 中美日海洋执法机构组织架构对比

经过对比分析，美日两国海警组织机构上有很大的相似之处，同时也存在一定的区别。

4.1 管理层级略有差别，中国和美国为总部与地方分权模式，日本为垂直化管理

美国海岸警卫队采用3层管理模式，最高长官为海岸警卫队司令，对国土安全部部长负责，统一管理海岸警卫队总部各项事务，同时通过战区司令指挥各地部队。总部直属机关由两名副司令直接管辖，负责总部各部门的日常运营；战区则由2名战区司令管辖，负责9个管区部队指挥。

日本则直接为垂直模式，海上保安厅厅长是海上保安厅的最高长官，统一管理整个厅的事务，同时直属管理11个管区和教育机关。

中国海警局的管理模式与美国相似，采用3层管理模式，中国海警局局长为最高长官，统一管理整个局的事务。同时通过东海分局、南海分局和北海分局局长指挥各地部队进行海上维权执法，管理11支海警总队及其支队。

4.2 总部负责装备采购与后勤保障，战区或地方分部负责执法

从我国与美日海警机构的总部构成，可看出三国总部机关均设置了完备的保障部门，我国为海警后勤装备部和海警政治部，全面负责装备采购、建造与维护，装备发展计划制定、人力资源、职员教育与训练等。而管区则承担沿海及内水、边界水域巡防、航道维护、海上犯罪调查、海难救助以及海洋资源保护等具体事务。

5 美日海洋执法机构组织架构对我国的启示 5.1 执法队伍法律地位和执法依据确定

此次国家海洋局的重组，进行海洋执法队伍统一和海洋综合管理，有利于提高我国海洋行政执法水平和执法效率，降低执法成本。但目前处于海洋行政执法队伍整合初期，行政执法权高度集中而职责仍未理清。原有的海监和渔政等部门的职能已经由海警局统一行使，但是原有的执法依据并未取消，也就是说海警局在执法时还需依据原来海监和渔政等多个部门的执法依据，引起执法交叉等问题，降低了执法的效率。故需和制定统一的法律法规和具体的执法准则，来规范海洋执法操作程序，防止执法人员拥有大量自由裁量权，杜绝海洋行政执法权的滥用。对比之下，美国和日本分别建立了《海岸警卫法》和《海上保安法》来确定海岸警卫队和海上保卫厅的法律地位，并明确规定了它们的执法权限和执法范围，这样既可避免了由执法主体不明导致的执法盲区和执法交叉等现象，又能克服执法机构之间分工模糊和相互推诿的不足，这也是值得我们借鉴的。

5.2 执法队伍教育及培养体系建设

在队伍教育及培训工作上，日本的海上保安厅队伍极其重视，目前其培训机构主要有2所，海上保安大学和海上保安学校。同时《国土交通省组织令》列有明确规定，海上保安大学负责培养成海上保安厅的干部人员，只要通过选取优秀的进修生，进行必备知识和技术的教育培训；海上保安学校主要负责培养一般职员，学生可以在船舶航运系统、信息系统、海洋科学3个方向进行专业学习。

我国海洋执法队伍的建设，短期内可通过对现有队伍的合并、专业培训以及引进具有较高综合能力和一定专业背景的新职员来度过初期阶段。但长远来讲，为组建一支具有高素质综合性和专业性的执法队伍，建立一套系统的人才引进准则及培养体系势在必行。一方面在高校设立相关专业，选拔成绩优秀的学生，进行定向培养，为海上执法队伍提供一般职员和干部职员储备。另一方面，可以在执法机构内部，建立完善的职员能力和技术水平考核体制，以其作为执法队伍核心职员的培养和晋升重要依据，最终从人员教育和培养角度，提升我国未来海上执法机构的执法水平和执法效率。