1 苏北M镇秸秆禁烧治理现状

苏北M镇隶属于江苏省徐州市，总面积48.7 km²，全镇人口5万余人，在其辖区内下设15个行政村。M镇处于江苏省北部地区，具有丰富的资源条件，农业、农副产业较为发达，其主要种植小麦、水稻、玉米等农作物，年均秸秆产出量约为3.5万t。2017年江苏省环境保护委员会办公室(以下简称“省环委会”)印发了《关于做好2017年秸秆综合利用和禁烧工作的通知》(以下简称《通知》)，就此意味着江苏省将加大对于秸秆焚烧的惩治力度，力求早日实现全省禁烧的目标。M镇在积极响应上级“秸秆禁烧”政策的基础上，妥善按照《通知》的相关规定及要求，进一步细化禁烧政策的具体实施原则，制定了地方性法规。从M镇的秸秆治理的现状来看，可将其大致分为3个阶段：第一阶段，即2000年以前，M镇处于秸秆管理规范空白期，下属15个行政村普遍存在政策约束力弱、执行力度单薄等问题，秸秆焚烧现象凸显，当地空气质量受到严重影响。第二阶段，即2000—2010年，M镇处于秸秆管理规范雏形期，陆续出台了有关秸秆禁烧的地方性法规，虽然初步遏制了村民焚烧秸秆的倾向，但受制于缺乏整体性的规划和长远性的部署，政策辐射范围窄，难以形成规模效应，造成焚烧现象屡禁不止。第三阶段，即2010年至今，M镇处于秸秆管理规范成熟期，在理顺秸秆禁烧工作各环节的基础上M镇出台了符合自身实际情况的秸秆禁烧实施办法，但在政策执行初期，“内卷化”问题凸显，秸秆焚烧“禁而不止”现象日益突出。伴随着M镇政府成立禁烧工作巡视组等措施，构建多方位、立体化的管理体系，在M镇人民政府、基层公务人员、农村居民这三元主体间形成均衡的社会关联，旨在一定程度上达到去“内卷化”的实效。

2 秸秆禁烧政策执行“内卷化”的外在表现及其原因分析

“内卷化”一词最早由美国学者戈登威泽提出，原指当一种社会或政策发展到某一特定阶段后，它既不能进入稳定状态，也很难转化成新的形式，进而形成的一种停滞不前或无法转化的现象。而秸秆禁烧政策执行的“内卷化”其意在于基层政府通过投入人财物等大量公共资源，以期达到高效性政策执行或落实，但由于内部因素的制约和外部力量的缺失，形成的一种具有封闭性发展模式特征的、有悖于政府价值诉求的无效行政行为，致使其逐渐陷入“改而不变”的“内卷化”发展泥潭。

2.1 双重管理体制下执行主体能动性不足

秸秆禁烧政策执行主体能动性不足是造成“内卷化”问题的关键因素，首先，由于M镇在秸秆禁烧政策落实过程中，县乡两级政府多采用以属地管理原则为核心的推进方式，即M镇的党委书记为第一责任人，M镇人民政府为最终责任体，其直接后果是：各行政村在责任区域划定后，M镇每一个村落的管理范围仅局限于本村，对于其他区域村民的焚烧秸秆行为无权干涉，造成在M镇与其他乡镇交界处、各村落交界处等“行政权力真空”区域管理混乱，焚烧现象频发。其次，“责任无限大，权力无限小”是对M镇政府处境的生动描绘，第一，在工作要求与考核方面，《M镇人民政府关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》明确要求M镇领导班子每人需负责(1~2)个村庄，驻村干部至少在特定村庄负责(30~50)d，并且对于相关人员采取“一票否决”制度，即所负责村庄未达到考核标准，与之相关人员的职务提升、绩效奖金等奖励性措施直接取消；第二，在人力资源方面，《通知》规定至少组建24支巡查队，其中包含4支巡查督导组、4支执法组、16支应急处理组，预计投入相关人员500名左右，在M镇范围内进行24 h不间断巡逻，严禁秸秆焚烧现象的发生。然而M镇尚未充分考虑到本镇执法力量不足的现实困境，在实际执行过程中M镇投入镇工作人员80人左右，公安、水利等人员50人左右、党员干部40人左右、雇佣消防人员20人左右，总计190人左右，与预计投入人数相差甚远。这种权责不匹配的现象，严重打击了M镇政府相关部门与公务人员贯彻落实秸秆禁烧政策的积极性与主动性。最后，M镇虽然在一定程度上摆脱了“吃饭财政”的困境，但仍处于“稀饭财政”的窘境，乡镇预算结构安排不合理、财政资金分配不均衡等问题明显，2016年县级政府以专项资金形式拨付170万元给M镇进行秸秆禁烧政策执行，其中M镇将其主要用于宣传工作、禁烧物品、巡察物品、人员开销等方面。M镇在工作开展前期，通过张贴海报、悬挂横幅、喇叭播报及乡村小学致家长的一封信等形式展开宣传，花费高达30万元左右；在工作开展中期，灭火装置、场地租赁、运输车辆等开支总计80万元左右，剩余资金全部投入于禁烧人员的绩效奖金、食宿、津贴等方面，秸秆禁烧工作的资金投入总体呈现“两头整合、中间分散”的特点，导致政府部门无法在固定的财政“存量”资源下满足各行政村的实际需求，极大的削弱了执行主体的能力性，财政扶持的间断性让人担忧。

2.2 责能困境下的责信缺失

从本质上看，“内卷化”问题是干群双方间“价值冲突”问题的凸显，政策执行主体其固有的“自利因素”和“卸责倾向”无疑又激化了这种“价值冲突”，使得秸秆禁烧政策在“自利性”与“公共性”之间的价值张力下，逐渐游离政策初衷。在秸秆焚烧高发阶段，M镇为了达到全镇禁烧的目标，多采用强制措施，以堵为主，以罚代管，严禁焚烧现象的发生，这不仅引起了村民对于政府部门的反感与厌恶，还加剧了干群关系间的紧张程度，诚然，这是一种“显性”的责信缺失行为。另外，秸秆禁烧政策的执行作为一种临时性工作，具有突击性、季节性等特征，是政府单方面的行为。在县级政府考核制度下的高压态势下，M镇政府被迫承担各行政村政策落实情况的评估责任，但由于在工作推进的过程中政府部门具有较强的话语权，评估多数流于形式，存在评估目标多元、职权分散、力量不足、合力缺乏等方面问题，严重影响评估结果的公信力，“隐性”责信缺失趋向凸显。M镇政府的责信缺失往往加重了农民的负担，常引发基层混乱事件，造成政府承担更多的责任。

2.3 环境倒逼下政策落实的低效化

从禁烧政策的实施动机上看，由于M镇辖区内15个行政村秸秆露天焚烧现象严重，燃烧时所产生的二氧化碳等危害气体造成一部分乡镇居民呼吸道感染，危害群众身体健康，另外焚烧过程中的浓烟严重阻碍M镇路面交通的能见度，引发多起交通事故，产生极其恶劣的社会影响。另辟蹊径探寻治理秸秆焚烧问题在M镇已迫在眉睫，至此M镇人民政府被迫制定严格的、符合自身实际情况的秸秆禁烧实施办法。在这种基层压力型体制的“环境倒逼”下，M镇秸秆禁烧政策实质上是基层政府部门管理半径的延伸，是一种被动选择行为，往往使政府部门处于的被动局面。同时再向村民宣传秸秆禁烧政策方面，普遍存在短视性宣传行为，具体表现在：第一，宣传广度局部化，宣传地区有限化、宣传载体单一化、宣传形式陈旧化：仅停留在张贴禁烧海报、横幅等层面；第二，宣传工作缺乏深度，目前仅靠向村民灌输禁止焚烧秸秆的政策要求，缺乏专业的思想政治教育，致使村民尚未了解秸秆焚烧的危害性、禁烧的必要性，多数村民对于禁烧政策的认识处于模糊状态。最后，在传统管理体制下，M镇政府多采取控制取向行为模式，强化基础政府控制功能，弱化协同治理职能，造成无法在整合多方资源的基础上引入社会力量，鼓励秸秆综合利用型企业调整发展目标，增加秸秆收购价格、收购总量，缓解村民大面积秸秆焚烧现象，高效落实禁烧政策。

3 执行秸秆禁烧政策去“内卷化”的路径分析 3.1 切实转变政府，跨越观念误区

禁烧政策的执行是一个系统工程，任何个体都无法单独完成，M镇政府作为管理主体，应当切实转变政府理念，以引导取向行为模式代替控制取向行为模式，弱化政府控制功能，加强多元主体间的联系，这是解决“内卷化”问题的关键。造成基层秸秆禁烧政策执行主体能动性不足、各部门互相推诿责任的一个重要原因在于政策的笼统化、泛化、模糊化导致其实际可操作性较低。因此M镇首先需要按照上级整体性规划和长远性部署的要求，进一步细化实施细则，制定本土化的执行办法^[1]，进而明确各政策执行主体的职责。其次，“制度化程度”可以用来衡量现有基层政府政策落实的稳定性与趋势性，M镇要把执行禁烧政策所需资金纳入乡镇公共财政预算，增强执行主体的规范性，同时通过税收、贷款等政策倾斜方式吸引社会资本，提升秸秆综合利用水平。最后，当下对于秸秆还田、秸秆循环利用等措施大多数农民是愿意在一定成本范围内采用的，因此M镇政府要重新认识村民行为模式^[2]，以当代“有限理性社会人”取向代替传统的“经济行为人”行为模式，在禁烧政策落实中起到积极宣传、鼓励引导、“松绑开路”的功效，发挥基础性作用。

3.2 引入第三方评估机构，重塑评估体系

为了有效弥补传统体制下基层政府评估体系的“弱化”、“虚化”，M镇有必要引入一种外部制衡机制——第三方评估，贯穿于政策执行的全过程。通过动态考核方式，将第三方评估机构对于禁烧工作治理力度的评估结果与基层政府财政资金数额、绩效奖励等福利挂钩，提升M镇的工作质量。另外在评估指标制定方面，要改变以往单纯由基层政府来决定的现象，应当是政府部门、专家学者、第三方评估机构、农村居民四方共同制定，从而保障评估指标制定的客观性与合理性。多维度的评估指标有利于降低评估结果不确定性的风险，对于评估标准清晰明了的禁烧工作可以采取量化的评估指标；对于落实效果难以量化的宣传工作可以采取公众满意度、资源投入比等标准进行评估。同时农村居民有义务对作为最终责任者的基层政府和作为直接责任的基层干部进行综合绩效评估，因为村民的满意度才是禁烧政策执行效果的最终衡量标准，进而形成“基层政府内部评估+村民满意度评价+第三方测评”的新型评估模式。

3.3 构建“1+X”模式，推动管理创新

2017年M镇在禁烧工作的推进过程中逐渐明晰“疏堵结合”的重要性，在理顺政府、企业、农民三者秸秆处理成本消耗的基础上领悟到“堵只能治标，疏才是治本之策”^[3]，进而积极探索秸秆的高效利用方式成为M镇政府工作的新重点，最终突破了历年秸秆禁烧政策执行“内卷化”的现实困境，达到了去“内卷化”的政策初衷。M镇在借鉴实践经验的基础上，摒弃传统粗放型的耕种方式，因地制宜的提出“在借鉴实秸秆循环利用模式。“秆循即秸秆还田措施，在农田实验中，M镇发现合理的秸秆还田措施能够改良土壤结构，是土壤疏松、孔隙度增加，提升农田土地的肥力，达到增产5%~10%的效果，并在很大程度上减少了大气、水资源污染。另外针对主动采取秸秆还田的村民，镇政府每年给予每亩地25元专项津贴。“专项则是指引入社会力量，拓宽秸秆资源利用渠道，激励农民企业参与其中，加强基层政府、企业、村民间的互联、互动、互补，盘活现有资源，突破基层禁烧工作的发展瓶颈。当前，M镇秸秆循化利用主要通过两种路径：第一，秸秆饲料化，即以物物交换的方式为主，即选取品质良好的秸秆免费提供给当地饲养大户，用于牲畜饲料，然后对于牲畜产生的排泄物则回流至农户方，作为农田的有机肥料，进而降低化学肥料用量，增强农田自身修复能力；第二，秸秆链条化，指基于M镇秸秆综合利用平台，加强与本省各高校、企业、农业研究院的联系，通过出台税收等倾斜性优惠政策，以主动邀请或合作的方式达成研发或合作协议，实现政、企、学、研的高效互动，探索秸秆资源开发的新路径，构建秸秆二次利用产业链的形成。