农村集中式供水设施管理现状调查
张琦, 陶勇     
中国疾病预防控制中心农村改水技术指导中心
摘要: 目的 分析世行贷款项目农村水厂的管理现状和管理模式,为建立合理高效的农村集中式供水设施管理体制提供借鉴。方法 采用现场调查和访谈的方法调查1 639座农村水厂,使用描述性分析和相关性分析确定水厂运行状态。结果 约90%的水厂是以地下水为水源,供水规模在200~1 000 m3/d和20~200 m3/d的水厂分别占29.77%和57.35%;产权归属村集体和乡镇的水厂分别约占71%和12%;农村水厂盈利比例低,约25%的水厂亏损运行,成立股份公司的水厂和民营水厂盈利比例较高; 调查水厂的总体消毒率仅为47.71%,由产权主体委派人员管理的水厂超过一半以上不消毒。结论 约87%的水厂为供水规模在1 000 m3/d以下的小型水厂; 村集体和乡镇是目前农村水厂的主要产权主体; 农村水厂的适宜管理模式与水厂规模和供水的准公共属性有关; 农村水厂盈利比例低,管理模式、水费结构和漏失率等因素是影响水厂财务状况的主要因素。
关键词: 集中式供水设施     管理     农村    
Investigation on the Management of Centralized Water Supply Facilities in Rural Areas of China
Zhang Qi, Tao Yong     
Abstract: Objective To analyze the management of rural water plants financed by the World Bank for establishing more reasonable and efficient management modes for rural water supply plants. Methods Using field survey and interview method to investigate 1 639 rural water plants, and the data were processed by descriptive and relative analysis. Results About 90% of water sources of rural water plants were underground water, and the scales of water plants in the range of 200~1 000 m3/d and 20~200 m3/d were accounted for 29.77% and 57.35% respectively. The ownership of rural water plants were village committees and township collective groups, accounted for 71% and 12%, respectively. The profitability of running rural water plants was low and about 25% of plants were running under deficit. The profitability of joint stock companies and private water supply enterprises was better. The water was disinfected in 47.74% of water plants. The water in more than one half of water plants run by appointees was not disinfected. Conclusion Over 87% of rural water supply facilities are small-scaled with a supplying capability of below 1 000 m3/d. Village committees and township collective groups were the main owners of property rights for rural water supply facilities currently. Suitable management modes for rural water plants were related to the scale and the quasi-public character. A few rural water plants were running in low profitability, and the management modes, water price structure and leakage rate might be the main reasons affected the financial status.
Key words: centralized water supply facility     management     rural area    

2000年,联合国千年首脑会议通过的《联合国千年宣言》,确定了“到2015年将无法获得安全饮用水和环境卫生设施的人口比例减半”的目标。我国政府高度重视农村饮水安全问题,仅“十一·五”期间国家投入巨额资金用于农村安全饮水工程建设。全国集中式供水人口比例从2005年的40%提高到2010年底的58%。大量的农村供水设施如何发挥预期效益,使广大农村居民受益,产生更大的投资效益比,农村集中式供水设施等的管理问题已经成为制约其发挥效益的重要因素。

世界银行(以下简称“世行”)贷款农村供水与环境卫生项目自1985—2006年在我国的浙江、甘肃、辽宁、湖北、新疆、内蒙古、贵州等21个省181个县,共建设集中式供水工程6 058座。项目总投资68 628.6万美元,项目改水受益人口达到2 524万人。本文拟通过对世行项目农村集中式供水设施管理现状调查分析,探索因地制宜的最佳管理模式,为理顺和改善农村供水设施的管理体制提供借鉴。

1 材料与方法 1.1 对象

按照地区代表性原则,选择了8个世行贷款项目省,包括新疆、甘肃、内蒙古、云南、贵州、湖北、浙江、辽宁,覆盖了我国东、中、西部,从8个省中按比例随机选择55个世行贷款项目县,对所选县的世行贷款项目建设的农村集中式供水工程进行调查。

1.2 调查内容

1.2.1 供水工程设计

工程设计规模、设计受益人口、设计人均生活用水量等。

1.2.2 供水工程运行现状

工程的运行状况、现状供水规模、现状受益人口、现状人均生活用水量等。

1.2.3 运行管理

财务状况、管理部门和管理模式。

1.3 方法

本次调查设计了《项目水厂现场调查表》。调查方法主要包括函调、现场问卷调查、资料回顾等。

调查数据分析、统计方法主要是描述性分析,并用SAS 8.2软件做相关性分析。

2 结果 2.1 基本情况

本次调查涉及8个省、55个县、1 639座农村集中式供水设施。其中约90%的水厂是以地下水为水源,约10%的水厂以地表水为水源(表 1)。调查的1 639座农村集中式供水设施中90%以上供水规模为1 000 m3/d以下的小型水厂(表 2)。

表 1 调查水厂水源类型

表 2 调查水厂供水规模

2.2 水厂产权及管理

农村水厂产权主体包括:村集体、乡镇政府、行业部门和个人等。由于产权主体的不同,相应的管理机构和管理模式也有所不同。此次调查中,各类水厂管理机构所占比例如下表 3。调查水厂中,超过70%的水厂由村集体管理,村委会是农村水厂最为主要的管理主体。其次是政府行业部门管理和乡镇政府管理,分别占14.64%和11.78%。

表 3 调查水厂管理机构类型及比例(%)

调查的农村水厂中有约80%的农村水厂是由村集体、乡镇政府或行业部门委派人员进行管理,由产权组织或单位对水厂盈利享有收益权,并对水厂亏损进行补贴; 约13%由村集体所有或乡镇所有的水厂采用承包或租赁等形式,由承包人进行自负盈亏的管理经营; 4.5%的水厂组建股份有限公司进行经营管理,实现了产权结构多元化; 还有约1%的水厂出售资产成为民营企业自主经营管理(表 4)。

表 4 调查水厂管理方式类型及比例(%)

2.3 水厂财务盈亏情况

调查水厂中,盈利水厂数量为284座,仅占17.33%;亏损水厂为407座,占24.83%;约2%的水厂不收水费或由村集体支付水厂开支; 其余55.70%的水厂收支基本持平。

2.4 水厂管理模式与盈亏状况

从不同管理模式来看(表 5),盈利比例最高的为成立股份公司的水厂和民营水厂,超过58%,其次为承包或租赁的水厂,盈利比例约40%;亏损比例最高的为产权单位委派人员管理的水厂,达到26.40%,且不向用户收取水费的水厂也主要为此种经营方式的水厂。

表 5 不同水厂管理模式下的水厂财务状况

2.5 水厂管理模式与供水率

供水率等于调查年水厂最高日供水量与设计供水规模之比,反映水厂设计供水规模的合理程度(表 6)。在设计年限内,供水率过高说明水厂设计供水规模不能满足设计地区用水需求的发展; 反之说明设计供水规模偏大,远超过实际需求。调查水厂中,不同管理模式水厂供水率中位数,股份公司最高,为80%,委派人员管理最低,为60%。对管理模式与供水率进行Spearman等级相关分析,不同管理模式的供水率差异无统计学意义(χ2 = 2.929,P>0.05)。

表 6 不同管理模式的水厂供水率情况

2.6 水厂管理模式与水质消毒

水质消毒是保证水厂供水水质的重要环节(表 7)。调查水厂的总体消毒率为47.71%;承包、租赁或股份公司管理模式的水厂消毒率较高,在70%左右。委派人员管理的水厂超过一半以上不消毒,其原因可能有: ① 由村委会等委派的管理人员技术水平低,饮水消毒意识不强; ② 该类型水厂一般规模较小,卫生部门监管力度低,水处理工艺不规范。

表 7 调查省 (区) 水厂消毒率

3 讨论 3.1 水厂水源与供水规模

调查水厂中约90%的水厂是以地下水为水源,符合农村集中式供水工程“应优先选择水质符合国家有关标准规定的地下水为水源”的设计原则[1]。有少量供水设施是从现有城镇供水设施扩网。

在调查的1 639座农村集中式供水设施中,超过90%的为设计供水规模1 000m3/d以下的小型水厂,约57%的水厂供水规模在20~200 m3/d。按供水规模覆盖人口估算,大部分农村水厂的服务范围为单村或村民小组。

3.2 水厂管理模式

调查水厂的产权主体主要有: ① 村集体或乡镇政府; ② 行业部门; ③ 私人; ④ 混合所有制; ⑤ 其他。相应的管理模式主要分为4种: ① 由村集体、乡镇政府或行业部门委派人员进行管理; ② 承包或租赁经营; ③ 民营; ④ 股份公司。属村或乡镇集体资产的水厂分别约占71%和12%,这两类是目前农村水厂的主要产权主体形式。个人所有或混合所有制的水厂约占5.5%,但仍有约1%的农村水厂产权关系不明晰。约80%的农村水厂是由村、乡镇或行业管理部门委派人员管理,水厂不是独立市场主体; 水厂独立经营、自负盈亏的仅占16%左右。

农村水厂管理模式发展滞后,与大部分农村水厂供水人口少、规模小有关。小型供水系统水费收入量少、利润率低,难以建立市场化的运营机制。由集体或政府补贴运营的水厂又难以调动管理人员降低运行成本、提高效益的积极性。有的水厂由于水费收入无法满足管网维修和设备更换所需的资金,导致水厂提前报废。甑世祺等[2]对江苏省农村水厂调查后认为,由于多数水厂规模偏小,运行成本高,效益差,不能引入市场机制,难以良性发展。农村供水系统又具有一定的公共产品属性,从饮水安全的角度来说农村供水是准公共产品[3]。因此,农村水厂适宜的管理模式应根据水厂规模和发展采取分类指导原则,在具有一定规模的水厂推行市场化模式,真正实现以水养水、良性发展。不具备市场化条件的小型农村供水系统,政府提供公共产品上的职能亦不可缺位。

3.3 水厂财务状况及影响因素

此次调查中,盈利的水厂比例约为17%,约25%的调查水厂处于亏损状态。自主经营水厂的盈利率高于其他管理模式水厂,提示管理模式的激励作用对水厂效益的影响。

水厂的主要收入来源为水费收入。水费收入= (产水量-漏失水量) ×单位水价。产水量与系统本身特性有关,因此水厂水费收入与漏失水量和单位水价相关。水价本身直接影响水费收入,且水价高低通过影响用户用水量间接影响收费收入。Olmstead等[4]认为,用户用水的价格弹性是水厂利润的一个主要变量之一,水价结构将导致用水价格弹性的差异。用户作为一个独立的经济主体,会在确定水价的情况下选择适当的用水量,以使自己得到的收益最大化。因此,优化水价结构是改善水厂效益重要途径之一。

供水漏失率也是影响水厂财务状况的主要因素之一。王宗平等[5]对武汉远郊水厂调查显示,漏失情况严重,最高达到80%。较高的漏失率使水厂售水量与产水量之比降低,影响水厂效益。而降低漏失率的措施包括管网改造、合理调控和加强日常巡检等,这同时又要求水厂具备一定的管理水平和良好的财务状况。

3.4 水质管理

农村水厂水质管理状况不乐观,约52%的水厂不消毒,特别是产权所有机构或行业部门委派人员管理的水厂消毒率仅为42%左右。提示加强农村水厂饮水安全监管的重要性和迫切性。除加强政府部门的监督管理外,对农村水厂进行卫生学评价和开展饮水安全计划(WSP)都是提高管理水平、改善水质状况的有效方法[6-7]

参考文献
[1] 北京市市政设计研究院. CECS 82: 96. 农村给水设计规范[Z]. 北京: 中国工程建设标准化协会, 1996.
[2] 甑世祺, 袁家牛, 许国强, 等. 江苏省农村改水现状分析与对策[J]. 中国公共卫生管理, 2007, 23(4): 386–387.
[3] 胡端阳. 我国农村饮用水供给研究[D]. 西南财经大学, 2007. http://cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10651-2009062502.htm
[4] Olmstead SM, Hanemann WM, Stavins RN. Water demand under alternative price structure[J]. Journal of Environmental Economics and Management, 2007(54): 181–198.
[5] 王宗平, 盛华, 李敏, 等. 武汉市远离城区水厂的经营管理现状和对策[J]. 中国给水排水, 2009, 25(8): 11–15.
[6] 张琦, 陶勇, 李洪兴, 等. 典型工艺农村集中式供水工程卫生学风险评价试点研究[J]. 中国卫生工程学, 2011, 10(5): 355–358.
[7] 李洪兴, 张荣, 陶勇, 等. 农村水厂应用"饮水安全计划研究"[J]. 环境与健康杂志, 2008, 25(2): 95–97.

中国疾病预防控制中心主办。
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张琦, 陶勇
Zhang Qi, Tao Yong
农村集中式供水设施管理现状调查
Investigation on the Management of Centralized Water Supply Facilities in Rural Areas of China
环境卫生学杂志, 2012, 2(4): 166-169
Journal of Environmental Hygiene, 2012, 2(4): 166-169

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