2023, Vol. 44
2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高自然灾害防治能力，针对薄弱环节，部署了自然灾害防治能力提升“九项重点工程”。自然灾害风险普查是一项重大的国情国力调查，目的在于摸清自然灾害综合风险底数。做好风险普查工作既是贯彻落实习近平总书记重要指示的具体实践，也是提升自然灾害防治能力的基础性工作。2020年5月31日，国务院第一次全国自然灾害风险普查领导小组成立，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》（国办发〔2020〕12号），对工作进行了部署。
2022年7月，为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述精神和党中央、国务院有关决策部署，坚持人民至上、生命至上，牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，加快推进自然灾害防治体系和防治能力现代化，最大限度地减少灾害损失，切实保障人民群众生命财产安全，中华人民共和国应急管理部起草《中华人民共和国自然灾害防治法（征求意见稿）》。在灾害风险防控部分，明确国家建立自然灾害综合风险普查制度，加强自然灾害综合风险普查工作（第十五条）；明确各级政府各有关部门应当根据自然灾害综合风险普查和灾害风险核心要素更新调查结果，组织开展相关灾种的风险评估与区划以及自然灾害综合防治区划（第十六条）。
2020年9月6日，云南省成立云南省自然灾害综合风险普查领导小组，将普查办公室设在云南省应急厅，发文部署云南省自然灾害综合风险普查工作。云南省地震局党组高度重视风险普查工作，2021年3月，组建了由主要领导挂帅的领导小组与工作专班，推进试点阶段的调查工作，积极争取地方政府财政支持，安排建立与州市的对口技术指导机制，按要求完成3个试点县调查任务和全省地震灾害风险普查总体实施方案与试点工作方案的编制上报。2021年9月，云南省自然灾害综合风险普查实施方案印发后，及时跟进修订云南省地震灾害风险普查实施方案，将全省普查工作分解到省市县三级，明确时间节点及相关工作要求。同时优化调整项目实施机构，印发项目办公室运行规则，建立周月例会、信息通报、督查督办等工作制度，进一步配齐配强实施队伍，完善工作机制，强化调研督导，及时解决问题，保障任务实施。目前，全省地震灾害风险普查工作已进入收尾阶段，部分普查成果应用于地震灾害风险防治、地震应急响应服务、地震应急演练、重大项目规划选址等。
本文旨在总结第一次地震灾害风险普查工作实施经验，剖析存在的问题，并提出针对性建议措施，为常态化风险普查评估奠定基础。
2 地震灾害风险普查实施情况 2.1 云南省地震灾害风险普查工作完成情况云南省地震灾害风险普查工作以云南省地震局为责任主体，完成1:25万全省地震构造图、1:5万活断层分布图、历史地震灾害灾情调查和重大地震灾害事件信息收集等省级任务，省级财政为主要经费来源，2021年和2022年划拨专项经费总计约300万，由云南地震台、云南省震灾风险防治中心、云南省地震应服中心、中国地震局昆明地震预报研究所共同自主完成。
以县级人民政府为责任主体，完成各县1:25万地震构造图、地震灾害评估与区划工作等县级任务，经费主要由各县级人民政府自筹安排，主要由县级地震部门委托第三方技术单位（云南省地震工程勘察院）完成。泸西县、宜良县等部分县由应急管理部门统一组织第一次自然灾害风险普查项目招标，委托第三方技术单位完成。
（1）试点工作。完成建水县、盈江县和双柏县3个全国风险普查试点县工作任务，调查成果通过验收。完成“一省一县”盈江县评估区划试点工作，产出评估技术报告和综合评估与区划资料成果，通过中国地震局局第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室验收。完成“一省一市”楚雄州评估区划试点工作，震灾风险评估和防治区划成果数据汇交中国地震局普查办。
（2）调查工作。完成602个工程场地地质条件钻孔资料收集、24个标准钻孔钻取和数据收集整理。收集1:25万地质图并矢量化；收集大地构造、新构造、地球物理场、GPS速度场、地震构造等资料，编制完成全省1:25万地震构造图和成果报告。根据全省30 s网格精度的4个超越概率（50年63%、10%、2%和100年1%）的地震动峰值加速度，编制完成1:25万地震危险性图及报告成果。收集活动断层资料、下载地理数据，编制完成58个县（市、区）的1:5万活动断层分布图和成果报告。完成76个历史年度地震灾害灾情调查和10个历史重大地震灾害事件信息收集。
（3）评估与区划工作。完成基于遥感影像和经验估计的区域房屋抗震能力初判外业调查工作，成果上报中国地震局震害防御中心。完成玉溪市和昭通市共计300万平方米的房屋建筑抽样详查工作。开展典型地区人员伤亡修正评估模型和典型房屋建筑结构地震易损性分析研究。编制完成58个县（市、区）的1:5万活动断层避让图。完成全省州（市）、县（市、区）两级的地震灾害风险评估与区划工作。完成昆明、昭通、玉溪、大理、丽江、文山6州（市）下辖县（市、区）的普查成果验收工作。
2.2 云南省地震灾害风险普查成果应用情况（1）在震灾防御业务工作方面。1:5万活动断层成果为工程建设项目规划和区域经济建设提供重要评价依据。已编制完成的涉及昆明、玉溪等地的1:5万活动断层分布图成果，在重大项目规划选址中得到充分应用。在昆明东盟产业园区的区域性地震安全性评价工作中，目标区的小江断裂的位置确定采纳了嵩明县1:5万活动断层分布图的成果。
（2）开展地震灾害损失精细化预评估试点工作。为提升云南省地震灾害损失预评估工作科学化、规范化和精细化水平，为地震灾害风险防范应对和应急准备提供决策建议和业务支撑，基于地震灾害风险普查调查数据，在云南3个重点地区内分别选择1个典型县城为代表开展地震灾害损失精细化预评估工作。目前，3个重点地区3个典型县城的地震灾害损失精细化预评估工作完成，产出更加科学、精细的预评估报告、图集成果及可视化展示成果等。
（3）推进地震灾害风险普查成果的融合应用。与云南省应急厅、气象局、诚泰保险公司等单位交流研讨自然灾害风险普查成果及应用，推进普查成果在巨灾保险领域中的应用实践。云南省地震局研发完成普查成果应用服务系统和活动断层查询系统。其中，普查成果应用服务系统以全省地震灾害风险普查成果为基础，同时统筹历年全省地震安评（区评）成果报告和第五代区划图等资料，以期为基层政府及行业部门、企业单位、社会或者个人等，提供不同需求的公共服务。
3 存在的问题 3.1 第一次地震灾害风险普查效果不佳如前所述，第一次地震灾害风险普查是习近平总书记亲自部署开展的“九大工程”之一，目的在于摸清自然灾害综合风险底数。但单就地震灾害风险普查而言，完成的各项工作任务多为收集、整理前辈们的成果，汇集成1:25万构造图、1:5万活断层图等。在整体设计上，是否真正做到摸清风险底数？在实施形式上，市县地震部门申报预算经费，省局事业单位或第三方技术单位实施项目，但项目实施除玉溪市、昭通市承担房屋详查，部分市县补充标准性钻孔外，均未开展现场工作，提供的各类报告，特别是评估与区划报告未做到建议“一县一策”，成果图件使用不便，市县办公设备难以配置软件平台等。在实施时效上，自上而下统筹不力，实施任务内容、时限一变再变，市县地震部门有种被牵着走，一再失信于市县地震部门或政府的感觉。他们提到：风险普查完成与预期效果有差距，最终成果报告还没有形成；成果转化不够，以风险普查为契机推动防震减灾工作能力全面提升上还没有拿出具体措施和有效抓手；风险普查成果与地震监测、公共服务等主业主责相互间融会贯通不够，在地震预警预报，公共服务中的表现不足。
3.2 工作经费保障困难，落实不力国务院、云南省人民政府相关文件均明确，全国第一次自然灾害综合风险普查工作经费以地方各级财政保障为主，由于近年脱贫攻坚与疫情防控投入巨大，云南省各级财政主要以保障“六稳六保”为主，难以保障风险普查工作所需。就地震灾害风险普查工作而言，省级层面任务经费预算200余万元；市级层面除昭通市、玉溪市需开展房屋抽样详查工作外，其他州市级基本为协调、培训、宣传等事务性工作，经费需求在10—20万元；县级层面，考虑到工作的完整性，从致灾因素调查类构造图、活断层编图、钻孔资料、地震危险性图到风险评估区划与防治区划最终到1份完整的工作报告，整套工作约需15—25万元，而由于经费紧张，第一次签订协议的县经费约25—30万，第二批次15—20万，第三批次7—15万。但目前全省已落实经费的县（区）仅46个，且多县仅落实1、2万工作启动经费。到目前收尾阶段，不少市县地震部门还未真正落实相关经费，希望第三方技术单位减免、优惠合同经费。
3.3 行业间、县区间工作进度不协调、不统一实地调研发现，防震减灾工作基础好，风险普查工作整体推进较快，防震减灾工作基础较弱的县，进度相对滞后。8个行业间，自然资源、应急管理、水利等行业因工作基础好、经费保障力度好，进度相对较快，基本已完成年度工作任务。地震、气象、住建等行业因经费保障不足、工作量大等问题，进度相对缓慢。尤其住建部门的数据是后续多个灾种进行风险评估与区划工作开展的前置数据，因此其工作进度对整个灾害风险评估工作进度影响较大。
3.4 市县技术力量薄弱地震灾害风险普查任务专业性强，市县两级部门专业技术力量相对弱，难以独立完成行业普查工作，需要聘请第三方技术机构指导协助完成普查工作。部分市县工作人员对于风险普查工作的重要性认识不足，在推进风普工作上未下真功夫，甚至还未完全吃透地震灾害风险普查完整技术流程与工作成果。这也导致在编制实施方案（细则）存在任务、成果表述不完整、预算申报缺项或不实等情况。也造成在推动工作中与政府分管领导、应急部门之间汇报、沟通不力，政府领导和行业部门之间对于地震灾害风险普查做了什么、有什么成果、如何应用、产生多大减灾实效不明。
3.5 行业间协调以及数据共享难度大云南省的风险普查工作涉及5个灾种部门及3个承灾体行业，下一步风险评估与区划工作中，行业间数据共享应用是必需条件，各行业有各自的数据汇交平台，这些平台之间并没有数据共通，且各行业所需数据格式也不完全统一，将给下一步工作带来极大困难。国务院普查办在数据共享方面有一些规范和措施，但在实施层面如何确保各行业数据在共享应用环节顺利推进，是普查办须重点研究的任务。同时数据质量问题和一些部门数据“涉密”问题也应着重考虑。且从国务院普查办规划的时间节点上来看，并没有留出数据共享与制作时间。
3.6 服务效能提升不足震防领域工作与经济社会发展紧密。服务主体多元化，有政府、行业、从业单位、基层地震部门，等等；服务覆盖面多元化，国土空间规划、产业布局、重大工程、重大基础设施、地震风险防范和准备、地震应急应对处置、恢复重建，等等。但总体来看，在服务的规模化、常态化、业务化方面还有很长一段路要走。在风险普查成果转化运用，如何更好的服务地方发展，在工程选址避让，如何与抗震设防要求监管业务向结合，更便捷、更直接地应用于抗震设防服务，还需要进一步研究探索。特别是市县一级，作为抗震设防要求服务的最后一千米，尤为重要。
3.7 纵横合力还未形成震防领域服务主体的多元化，同时对纵、横各方合力的形成提出更高要求。从纵的角度看，市县工作是最基础的工作，是服务地方经济、社会安全发展的直接力量。应急管理体制机制改革后，对市县工作提出更大挑战。行政职能的剥离、管理架构的改变、工作队伍的调整、技术力量的分散等，导致有的市县在工作劲头、工作方向、工作保障等方面存在不同程度的问题（事业发展、区域经济发展和地震安全保障本不应矛盾的多选题，却成为了选择题）。另一方面，原本应当成为地方地震部门技术支撑的中国地震局直属事业单位，却未真正发挥关键技术环节的指导和技术支撑作用，导致重大项目实施进展不顺。从横的角度看，震害防御工作分散在中国地震局局属多个事业单位，部门为阵，在团结协作上不充分，科研成果壁垒高、内部共享机制不畅，在多部门合作业务上，责任心不够，也导致工作质量不高。
4 工作思考与建议 4.1 加大宣传力度，落实普查工作经费压紧压实责任，督促省市县三级地震部门积极向当地政府汇报工作进展，与行业部门开展交流合作，确保各级政府领导充分认识到灾害风险普查的重大意义，压实各级政府主体责任，严格按照国家、省关于经费保障方面的有关要求，保障普查工作经费落实到位。同时，做好第一次自然灾害风险普查工作情况和成果转化应用实践的宣传，为常态化风险普查工作奠定组织和社会基础。
4.2 强化数据共享与运用，严把数据质量关推动各级普查办尽快健全完善数据共享机制，成员单位应加大协调配合力度，通力协作，打通行业之间、内部各部门之间数据共享的壁垒。同时，把好数据质量关，加强数据的应用，处理好查和用的问题，做到边普查，边运用，边见效。加强普查成果在地震灾害损失精细化预评估、城市地震灾害情景构建、重大基础设施地震灾害风险评估、六代图编制、地震构造环境探查规划编制等方面的应用。
4.3 强化统筹协调，全面推进工作进度省市县三级地震部门严格执行例会制度、对口技术指导机制、进度通报制度，经常性开展调研督导，强化各级地震部门熟悉工作任务与思路，确保地震灾害风险普查工作全省一盘棋，切实形成工作合力，进一步提升工作效率与成果质量。尽快完成余下9个州市（曲靖、红河、西双版纳、普洱、临沧、德宏、怒江、保山、迪庆）的地震灾害风险普查成果报告的编制、验收。并思考推进便于市县政府使用风普成果的图集编制、“一县一策”的防灾减灾救灾建议措施，完善更利于基层使用的软件平台等成果。
4.4 强化震防信息化建设为实现震灾防御基础业务数据资源“一张网”、应用支撑“一平台”、成果展示“一张图”的目标，整合各部门、各单元类别的震防业务数据库、软件平台等资源，强化震防信息化统筹部署，并予以经费配套，推进基础业务平台研发、集成、拓展，逐步实现震灾防御基础业务体系建设任务，并具备提供公共服务的能力。强化对市县震防业务工作的指导和信息化技术支撑，提升其抗震设防管理能力，真正由摸清风险底数向提高抵御地震灾害风险的能力转变。
4.5 整合震害防御业务队伍，强化人才培养解决震害防御业务部门多、人员分散的问题，在一定程度上整合部门、人员，优化部门设置，调整人员，做到人岗相适，最大限度地发挥业务骨干力量，满足风险普查信息化建设、震害防御基础业务体系建设的实际需求。按照“政治强、业务精、作风好”的要求，选优、配齐、训强干部，着力建设高素质服务型干部队伍，主动对接各行各业、直属科研院所、市县地震部门，形成主动服务、纵横合作的服务格局。依托重大科研项目、重大工程和重大建设项目，培养急需紧缺的高层次人才，将业务骨干以访问学者、定向交流的方式，派到中国地震局直属院所、震害防御业务较好的省地震局学习，开拓科研业务眼界，提升业务能力。依法依规运用好选拔任用、职级晋升、职称晋升等激励手段，进一步激励干部履职尽责、攻坚克难、建功立业，有效解决干部教育管理、激励保障等方面的问题。