我国残疾人口约占世界残疾人口的10.3%，预计2050年将达到1.68亿^[1]。其中60岁及以上残疾人口占比超过53.24%^[2]，预计2050年将达到1.27亿^[3]。在人口老龄化加速背景下，老年残疾问题已成为我国亟须应对的公共卫生和社会问题。老年人残疾主要由获得性疾病、伤害、衰老和社会支持不足等因素所致，高发的特有的致残风险包括跌倒、认知障碍和多系统衰退等，因此“预防重于康复”成为了应对老年残疾的关键策略选择^[4-5]，也是缓解失能老人护理压力、实现健康老龄化的必经之路^[6]。自1988年国务院发布《残疾人事业五年工作纲要》以来，我国残疾预防政策体系逐步建立^[7]，这些政策多为适用于各年龄段的普适性政策，老年人群通常作为“重点群体”之一纳入政策对象。不少学者针对普适残疾预防策略^[8-9]、公众认知^[10-11]、保障^[12-13]、康复^[14-15]和致残因素分析^[16-18]等方面开展研究，但缺少对整体老年残疾预防政策发展过程的研究。老年残疾有其类别化和个性化特点^[19]，精准匹配老年人需求的政策干预是提升残疾预防效果的关键，因此，本研究系统回顾了1988年以来国家层面的老年残疾预防政策，分析政策变迁、现状及问题，为完善我国老年残疾预防政策体系提供依据。

以中国各大政策法律发布和收录平台作为政策文本的主要获取途径，以“老年”“残疾”“预防”分别排列组合形成检索词，检索并收集1988－2024年我国老年残疾预防相关有效政策，具体检索情况见表 1。

表 1 (Tab 1)

表 1 我国老年残疾预防相关政策文本检索条件及结果 检索平台 检索词 检索条件 检索结果/份 国家法律法规数据库 老年，残疾，预防 高级检索：法律效力位阶（法律法规）；位置：标题+正文；日期：1988－2024年 141 中国政府网 老年，残疾，预防 栏目：政策—文件；位置：全文；发布机构：中央有关文件；日期：1988－2024年 34 国务院政策文件库 老年，残疾，预防 位置：全文；发布机构：国务院文件、国务院部门文件；日期：1988－2024年 316 中国残疾人联合会 老年，残疾，预防 栏目分类：政策文件；位置：全文；时间：1988－2024年 102 国家卫生健康委员会 老年，残疾，预防 栏目：政策；位置：全文匹配；日期：1988－2024年 152 北大法宝 老年，残疾，预防 位置：同条；日期：1988－2024年 235

表 1 我国老年残疾预防相关政策文本检索条件及结果

纳入标准：（1）直接规定或体现出我国老年残疾预防有关内容的文件；（2）由国家有关部门发布的官方文件及内容完整且为意见、通知、规划等直接体现政府意志的官方文件；（3）因适用期满或出台新政策而失效的文件。排除标准：（1）包含关键词但无实质性内容的文件；（2）新闻报道、政策解读等文件。如图 1所示，本研究最终纳入政策文本111份，时间跨度为36年。

图 1 我国老年残疾预防相关政策文本筛选流程

使用Excel 2021和CiteSpace 6.3.R1软件生成时间图谱和机构合作网络图谱，揭示政策数量及形式的发布趋势、发布部门间合作模式^[20]；运用Rost CM6软件筛选政策文本中的高频词，构建共现矩阵，识别各阶段政策的关注重点和主题；利用Netdraw软件绘制每一阶段政策的语义网络结构图，判断该时间区间内的政策主题及关联，分析我国老年残疾预防政策的主题变化及演变特征^[21]。

由2名硕士生分别独立进行老年残疾预防政策的检索与筛选，将2人结果进行比对，对存在分歧的政策文本征求更高级别专家的意见，确定本研究最终纳入的政策文件。

对1988－2024年111份老年残疾预防政策文本的分析显示，政策文本发布数量呈上升趋势（图 2），反映出国家对老年残疾预防工作的不断深化和调整。1988－2000年政策文本数量占总体的8.1%（9/111），这一时期的政策重点在于构建残疾人权益保障的法律框架，推动残疾预防初步制度化，老年人群作为一般残疾人群的一部分被纳入预防范畴，但未针对其特定风险进行专项预防。2001－2010年政策文本数量增加至27.0%（30/111），该阶段政策开始围绕老年残疾高风险因素的早期筛查与预防，将老年性痴呆、视力衰退、听力损失等常见老年残疾纳入重点防治目标，通过完善社会卫生服务体系、构建社区卫生网络、提升基层公共卫生服务能力，逐步建立起支持老年残疾预防的基础性制度框架。2011－2024年政策文本数量占总体的64.9%（72/111），该阶段的政策主要通过细化条款、强化服务标准和加强跨部门协作，明确提出对老年人群中常见致残因素实施系统干预，并深化“医养结合”和长期护理服务模式，建立符合老年人群需求的综合预防与康复网络。

图 2 我国老年残疾预防相关政策文本发文量随时间变化趋势

政策文本发文主体通过发布或联合发布来体现其在该领域的职能与责任。纳入的111份政策文本中67份为单独部门发布，44份为多个部门联合发布，体现了“多部门协同”治理特色，反映了国家在推动老年残疾预防政策方面注重整合各部门职能资源、优化政策执行效率的需求。通过CiteSpace 6.3.R1文本文献计量软件绘制老年残疾预防政策文本发文主体合作网络图谱（图 3），图中节点的大小代表发文次数，连线则表示不同部门之间的联合发文频率。其中国务院作为统筹和协调全国残疾人工作的核心机构，负责制定和指导国家级残疾预防政策，形成全局性政策框架。国家卫生健康委员会承担老年残疾预防的公共卫生职责，专注于老年人常见致残疾病的预防和早期干预，尤其在《国家残疾预防行动计划》框架下牵头老年健康评估和高风险因素筛查制度，促进老年残疾预防措施的规范化和科学化。民政部是推动老年社会福利与保障体系建设的核心部门，在老年长期照护和社会保障方面发挥重要作用，其职责包括完善长期护理保险政策、优化社区养老服务，为失能、半失能的老年人提供护理补贴和服务支持。中国残疾人联合会是残疾人权益的主要维护机构，承担推动残疾人康复和社会融合的重要职能，其在普及老年残疾预防知识、推动老年康复服务等方面发挥桥梁作用。全国老龄工作委员会是应对中国人口老龄化的专门组织，负责推动养老和健康服务的整合，关注老年人的整体生活质量和健康需求。工业和信息化部则负责无障碍设施建设标准的推进工作，通过改善公共空间的适老化改造来降低老年残疾风险。通过整合各部门的专业职能和资源优势，这种多部门协作的模式构成了老年残疾预防政策的组织基础，体现了“将健康融入所有政策”的理念，增强了政策在实施过程中的系统性、协调性和可持续性^[22]。

图 3 我国老年残疾预防相关政策文本发文主体合作网络图谱

根据政策文本的内容和功能，1988－2024年我国老年残疾预防政策文本可分为三大类。（1）确定老年残疾预防政策长期目标、政策框架和整体方向的规划性文件（纲要、规划、计划和报告等）15份（13.5%），对政策体系框架构建具有决定性作用。例如，《健康中国2030规划纲要》将“残疾预防”纳入国家公共卫生优先任务，提出“全生命周期健康管理”的目标为老年残疾预防提供策略支持；《国家残疾预防行动计划（2021－2025年）》在国家层面明确了老年残疾预防的分阶段目标，要求各地根据地方特点落实相应的行动方案。（2）保障老年残疾预防工作质量的标准性文件（规定、办法、规范、指导原则、标准和指南等）11份（9.9%），在明确具体技术要求和操作流程方面发挥了关键作用，保证预防工作的科学性和一致性。例如，《老年人能力评估规范》推动了老年人健康评估、医疗护理和健康监测的标准化，并确保评估结果在全国范围内互认；《老年人跌倒干预技术指南》详细规定了老年人跌倒风险评估、环境改造和康复措施的操作标准，为医疗机构、社区和家庭层面的跌倒预防提供科学标准和干预措施。（3）为推进工作落地实施的基础指导性文件（方案、通知、意见等）85份（76.6%），为各地和各级机构提供具体的操作指引。例如，《关于全面加强老年健康服务工作的通知》提出建立全面的老年健康管理机制，从健康筛查、疾病预防、康复支持和健康教育等多方面加强老年人残疾高风险因素的预防；《中国残联、中央宣传部、中央网信办等关于组织开展第一次“残疾预防日”活动的通知》首次将“残疾预防”提升为全国性宣传活动，提升了公众对老年残疾高发因素的关注。

政策文本类型的分布演变显示出我国老年残疾预防政策从宏观规划到标准化和精细化的演变过程（图 4）。1988－2000年规划性文件较多，构成残疾预防的总体框架，但未专门聚焦老年人需求；2001－2010年标准性文件开始增多，政策开始关注老年人跌倒、慢性病等高风险致残因素，提升操作规范；2011年后以指导性文件为主进一步精细化，推动老年残疾预防的系统化落地。

图 4 我国老年残疾预防相关政策文本类型分布情况

本研究根据政策与老年残疾预防的相关程度，将搜集到的111项政策分成3类。（1）针对性政策：专门针对老年人群残疾预防制定的政策。（2）提及性政策：针对全体人群残疾预防或针对残疾人事业，专门提及老年人群残疾预防相关内容的政策。（3）普适性政策：虽未专门提及，但仍适用于老年残疾预防的政策。

特征词能够代表某一文本主要观点，在文本分析中有较高的参考价值^[23]，通过提取政策的特征词并根据政策文本内容综合分析得出单个政策关注的要点，将111份老年残疾预防相关政策文本的关注领域进行汇总（表 2），其中针对性政策6份（5.4%），提及性政策24份（21.6%），普适性政策81份（73.0%）。

表 2 (Tab 2)

表 2 我国老年残疾预防相关政策文本关注领域汇总 政策类别 关注领域 针对性政策(6) 老年伤害预防(1)，老年痴呆及抑郁症防治(2)，老年听力健康(2)，老年失能预防核心信息(1) 提及性政策(24) 老年健康(3)，老年跌倒预防(3)，老年痴呆防治(2)，适老化建设(2)，残疾预防宣传重点人群(8)，老年心理健康(2)，老年出行安全(1)，老年康复辅助器具(3) 普适性政策(81) 残疾预防行动计划(4)，残疾人康复实施方案(15)，精神障碍康复(6)，肢体残疾康复(3)，智力残疾康复(3)，听力语言康复(3)，地方病传染病控制(4)，残疾预防宣传(7)，残疾预防试点工作(9)，康复护理机构管理(9)，康复人才建设(4)，残疾人照护托养(4)，残疾人福利保障(4)，基本公共卫生(3)，无障碍建设(3) 括号中的数字为文件数量（份）.

表 2 我国老年残疾预防相关政策文本关注领域汇总

结合政策文本发文量变化分析，根据2次大规模全国残疾人抽样调查（1987年、2006年）及老年残疾预防关键政策的出台时间，本研究将老年残疾预防相关政策划分为3个阶段。

（1）残疾人康复与预防体系初步构建阶段（1988－2005年）：该阶段政策文本内容重点在于建立残疾人康复与预防工作的基础框架。其中代表性政策文件包括发布系列残疾人事业规划纲要、出台《中华人民共和国残疾人权益保障法》，为残疾人康复服务奠定了法律和制度基础，明确了国家和社会在残疾人事业中的责任；发布《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》《〈康复训练与服务“十五”实施方案〉实施办法》等推动康复服务的发展和规范化。该阶段政策文本高频词共现矩阵（图 5）显示，政策重点集中于康复服务，且主要依赖于具体康复项目的实施，缺乏对残疾预防特别是针对老年人群的系统性规划。虽然出台了如《全国智力残疾预防“九五”实施方案》《关于确定“爱耳日”的通知》等措施以提高公众对残疾预防的认知，但总体这一阶段的政策对老年残疾预防的关注有限。政策制定者主要将残疾预防视为康复工作的延伸，而非独立的公共卫生目标。

图 5 我国残疾人康复与预防体系初步构建阶段（1988－2005）政策社会网络分析图

（2）目标导向的老年残疾预防与社会保障强化阶段（2006－2015年）：2006年第二次全国残疾人抽样调查后，推动政策制定者进一步聚焦和细化老年残疾预防工作。这一阶段的政策制定更具针对性，具体体现在针对不同类型残疾的特殊需求发布了《〈听力语言康复“十一五”实施方案〉实施办法》《智力残疾康复“十一五”实施方案》《〈肢体残疾康复“十一五”实施方案〉实施办法》等针对性政策，老年人群作为其重点人群被提及；针对老年人群体的特殊性发布了《防治骨质疏松知识要点》《中国慢性病防治工作规划（2012－2015年）》《伤害干预系列技术指南》等政策文件加强老年人跌倒和慢性病残疾预防措施；同时推动残疾人社会保障和老年健康服务体系的完善，明确残疾人两项补贴制度，将老年人保健纳入国家基本公共卫生服务项目，由基层医疗卫生机构负责建立老年人健康档案。该阶段政策文本的高频词共现矩阵（图 6）显示，在人口老龄化日益严峻的背景下，国家通过出台更具针对性的预防政策和强化社会保障制度，提升残疾预防覆盖率和可及性。

图 6 我国目标导向的老年残疾预防与社会保障强化阶段（2006－2015）政策社会网络分析图

（3）老年残疾预防策略细化与健康服务体系探索整合阶段（2016－2024年）：2016年《“健康中国2030”规划纲要》明确提出“制定实施国家残疾预防行动计划，增强全社会残疾预防意识，开展全人群、全生命周期残疾预防”，为实现这一战略目标，同年《国家残疾预防行动计划（2016－2020年）》作为首个国家级的系统化残疾预防行动框架，明确老年人作为重点对象，要求定期为65岁及以上老年人进行残疾风险评估。2017年《残疾预防和残疾人康复条例》从法律层面对老年残疾预防提供保障，规定了残疾预防工作的基本原则、服务流程和机构职责。此阶段设立了“残疾预防日”以提高公众对老年残疾预防的关注度和社会参与度，并在多个试点地区启动了老年人意外伤害防范项目。为进一步加强老年健康保障，国务院发布了《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》，明确将预防保健与健康教育、康复护理、疾病诊治和安宁疗护等6项服务模块整合，构建多层次的健康服务体系。此后，《关于全面加强老年健康服务工作的通知》及《“十四五”健康老龄化规划的通知》进一步完善了失能预防的三级预防体系。根据2016－2024年政策文本的高频词共现矩阵（图 7）分析，该阶段的政策呈现2个特点：首先，老年残疾预防工作在多个层面得到进一步细化和强化，包括健全职责分配、设立试验区、加强老年重点干预及强化宣传教育等，表明国家在提升残疾预防精细化管理方面的努力；其次，老年健康服务和残疾预防系统整合仍有不足，尤其是在具体的老年残疾预防专项政策方面尚存缺口。当前的政策框架多以独立形式运作，导致老年残疾预防工作未能在老年健康服务体系中完全融入，从而在实现老年健康与残疾预防共同目标的整体效果上受到限制。

图 7 我国老年残疾预防策略细化与健康服务体系探索整合阶段（2016－2024）政策社会网络分析图

老年残疾预防政策的价值不仅体现在单项干预效果上，更在于整个政策体系的演进和适应性发展。现有关于老年残疾预防的研究多聚焦于单一残疾类型，例如老年听力障碍预防^{[18, 24]}、老年跌倒致残预防^[25]、老年精神障碍预防^[26]，或聚焦于单一种类预防服务，例如老年康复服务^[27]、老年无障碍环境^[28]等，缺乏对老年残疾预防政策整体框架和综合实施效果的分析，单一视角限制了对老年残疾预防政策体系发展演变和内在联系的深入理解。为突破当前零碎的老年残疾预防相关研究方式，充分考虑老年残疾预防目标内涵的系统性、整体性和协同性，本研究借鉴计量分析和文本挖掘方法，通过对老年残疾预防政策的外部特征、主题演变及政策间潜在联系进行梳理，为政策演进提供清晰图谱展示，为未来制定更全面、协调的老年残疾预防战略提供了理论支撑。

从政策发展的脉络来看，老年残疾预防政策体系呈现自上而下逐级细化、从宏观指导向具体措施的发展特征，这与陈一涵等^[29]和顾严等^[30]对残疾人健康管理、残疾人事业规划研究所得出的结论一致。其一，老年残疾预防政策体系演变体现了自上而下的制定和实施模式：国务院法制办、中国残疾人联合会、国家卫生和计划生育委员会和民政部等部门基于调查数据和需求分析制定纲领性政策文件作为顶层设计，为后续政策提供了总体框架和方向^[31]，随后各部门根据这些指导文件制定具体的老年残疾预防政策。其二，政策内容呈现阶段性特征和逐步深化的演进路径：早期政策侧重于残疾后康复的基础制度建设，随着人口老龄化加剧，中期政策逐渐向老年特定残疾及风险因素预防以及老年社会保障转移，进入后期将残疾预防目标细化并健全老年健康服务体系。同时也反映出一些亟待解决的发展挑战，如多部门协作机制已形成但是各部门制定与实施职责划分不清^[32]；政策操作指导性不足，缺乏政策落实的实施路径和统一标准；针对性政策数量不足，导致老年人群的特定残疾预防需求难以得到满足；缺乏考核目标，政策执行的监督和反馈机制不健全等^[33]。

尽管我国老年残疾预防政策在宏观框架上取得了一定进展，但在内容覆盖和实施层面仍存在不足，无法有效回应老年人群日益复杂的残疾风险与多样化的健康需求^[34]。首先，当前老年残疾预防政策缺乏统筹的框架。尽管已有关于老年跌倒预防、慢性病防控、听力健康等专项政策，但政策内容相对零散，缺乏老年残疾预防的综合性顶层设计，这种现状阻碍了不同专项政策之间的协同作用，削弱了老年残疾预防的综合效果。其次，老年人群致残风险的干预措施缺乏精准性。如针对老年跌倒预防，现行政策虽包含环境改造和一般运动建议，但并未对跌倒的复杂成因进行深入考量，缺少基于多重风险评估的个性化干预方案设计，日后应加大基于循证医学和临床数据等的研究力度，推动政策设计向多维风险干预转变^[35]。第三，标准化筛查和干预工具的应用不统一，影响政策的可操作性^[36]。以认知障碍筛查为例，《关于探索开展老年痴呆防治特色服务工作的通知》规定基层机构需达到80%的筛查覆盖率，但由于现有筛查工具评估时间长、对专业技能要求较高，难以实现社区层面的广泛推广^[37]。第四，对失能前预防重视不足^[38]。目前的政策主要聚焦在疾病治疗和残疾后失能管理上，未能充分利用早期筛查与预防干预的可能性，未来政策更需着眼于衰老过程中的功能退化预防及多因素致残风险的综合管控^[39]。

综上所述，本研究运用政策文本计量分析和文本挖掘的方法，系统梳理了我国老年残疾预防政策的演变路径和阶段特征。然而本研究在以下方面仍有不足：一是缺乏对政策内容和执行效果的深入分析，未来应结合实际案例评估政策效力；二是未纳入地方层面政策，下一步应扩展研究范围，探讨国家与地方政策的协同效应和实践差异。