通过系统评估经济社会发展重大政策规划项目对公众健康的影响，健康影响评估提供有关如何修改或调整政策规划项目的建议，以规避健康风险、促进健康增长并减少健康不平等。1999年，世界卫生组织发布了《哥德堡共同声明》以指导开展健康影响评估工作^[1]。许多国家和地区建立了与其国情相适应的评估机制和评估体系，有效推进健康影响评估的开展。

2020年6月1日起施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》总则第六条明确，“各级人民政府应建立健康影响评估制度”。该法的出台为我国健康影响评估制度建设提供了法律依据。

上海未来发展定位为卓越的全球城市。《上海市城市总体规划（2016—2040）》提出，到2040年，上海将成为令人向往的创新之城、人文之城和生态之城^[2]。健康的城市是迈向未来的基础，是经济社会发展的保障。《“健康上海2030”规划纲要》^[3]提出要“全面建立健康影响评估制度”。因此，上海亟待建立并完善“健康融入所有政策”的体制机制，推进健康上海建设，全方位、全周期保障市民健康。

2019年10月，上海市人民政府发展研究中心将“上海城市健康影响评估机制和评估体系研究”作为决策咨询研究重点专项课题向社会公开招标，笔者所在的项目组申报成功并开展相关研究。如何建立符合上海城市发展定位的健康影响评估制度是研究的主要内容之一。文章通过对多个国家和地区健康影响评估机制体系文献资料的阅研，以及近70个国际健康影响评估案例的研究，在分析国内健康影响评估试点和卫生学评价现状的基础上，提出建立上海市健康影响评估制度的政策建议。

1 国际健康影响评估制度建设经验

自20世纪80年代以来，健康影响评估聚焦政策规划和工程项目，为改善健康和维护健康公平发挥了重要的作用。

1.1 发展阶段

健康影响评估发展至今，经历了起步、推进和法制化3个阶段。

自20世纪80年代起，人们逐渐意识到健康状态受多种因素的影响，开始了健康影响评估的研究，并在大型基础设施建设中开展实践。但是该阶段评估技术能力不足，也没有强有力的机制推进评估工作，因此称为起步阶段。

1999年，世界卫生组织在《哥德堡共同声明》中提出了健康影响评估的定义，并制定发布了评估指南^[4]，极大地促进了健康影响评估在多个国家和地区的发展，该阶段称为推进阶段。评估工作主要通过政府主导的战略行动计划或者环境影响评价来开展。典型的代表有新西兰、澳大利亚和美国。2000年，新西兰发布了《新西兰健康战略2000》，明确新西兰政府将主导推进公共政策健康影响评估^[5]。20世纪90年代的澳大利亚和21世纪初的美国都曾在环境影响评价中强调健康影响评估内容，但是由于健康影响因素的复杂性和综合性，环境影响评价无法全面反映政策规划项目的公众健康影响，两国逐渐开始健康影响评估的独立实践，并朝着法制化管理的方向推进。

随着健康影响评估在全球范围内的广泛实践，部分国家和地区的健康影响评估工作步入了法制化阶段，如泰国、加拿大、英国、西班牙等。2007年，泰国将健康影响评估的相关条款写进宪法，明文规定“任何严重影响社区环境质量、自然资源和健康的项目或活动需对环境质量和公众健康影响进行评估”，在国家层面赋予健康影响评估的法律地位^[6]。同年，泰国颁布了《国家健康法》^[7]，进一步明确健康影响评估的法律地位。2002年，加拿大魁北克省制定了《魁北克公共卫生法》^[8]，其中第54条规定，“各政府部门及机构应就其制定法案或法规中可能对人口健康产生重大影响的部分征询卫生和社会服务部的意见”。2008年，加拿大哥伦比亚省修订了《哥伦比亚公共卫生法》^[9]，明确规定“各政府部门应该对其有可能影响公众健康的立法项目开展健康影响评估”。2016年，英国威尔士出台了《威尔士公共卫生法》^[10]，提出根据法定要求公共机构应在特定情况下进行广泛的健康影响评估。2011年，西班牙通过了《西班牙公共卫生法》^[11]，提出“各政府部门必须对可能产生重大健康影响的法规、政策、规划、项目和工程进行健康影响评估”，西班牙安达卢西亚省率先根据该法的要求实现健康影响评估工作的制度化。

1.2 组织架构

文献阅研结果显示，国际健康影响评估工作往往由卫生健康部门牵头，在相关部门的共同参与下，由责任主体组织实施，由专业机构完成技术评估工作。

多个国家和地区评估工作的牵头部门均为卫生健康部门，主导开展健康影响评估工作，包括推动建立健康影响评估制度、拟订评估工作计划、组织制订评估技术文件、组建专家团队等。例如，泰国和加拿大在卫生健康部门的推动下建立健康影响评估制度，新西兰、澳大利亚和美国在卫生健康部门的组织下完成了大量的评估项目。

评估工作的具体实施往往由政策规划项目的责任主体发起，包括民生保障部、环境保护部、交通运输部等政策规划拟定部门，或工程项目的责任单位。责任主体委托专业机构就其拟定的政策规划项目开展健康影响评估。

在国际上，健康影响评估技术方面的工作主要由专业机构完成，包括公共卫生机构、教学科研机构、社会团体和第三方专业评估机构等。例如，加拿大魁北克省的公共卫生研究所、澳大利亚新南威尔士大学、美国的人类影响组织和皮尤慈善信托基金均完成了大量的健康影响评估案例。这些机构配备了专业技术人员，按照一定的步骤，运用专业的方法开展评估技术工作。

健康影响评估是从大健康的角度分析预测评估政策规划项目可能在环境、社会与文化、经济与产业、生活方式等方面给公众健康带来的影响，因此多部门协作是必不可少的。泰国、加拿大等国还建立了多部门的协调机制以推动健康影响评估工作的开展。

1.3 评估范围

评估案例研究结果显示，目前健康影响评估主要应用于政策、规划和工程项目3个方面。政策领域的健康影响评估以重大民生政策为主，涵盖了社会（就业保障、住房改善、教育平等、酒类销售、小企业援助以及移民政策等）、环境（空气质量改善、绿色能源使用等）、产业（农业保护等）、城市化（交通限速法规等）等方面。规划领域的健康影响评估主要聚焦城市建设、交通规划、社区规划等方面。项目领域的健康影响评估主要涉及车站、码头、农场等可产生较大公众健康影响的项目。

1.4 实施路径

国际健康影响评估实施路径主要包括评估启动、技术流程和公众参与3个方面的内容。

考虑到健康影响评估的前瞻性，国际上通常在政策规划项目的草拟或设计阶段启动健康影响评估，确保早期介入，从而实现正面健康影响的最大化和负面健康影响的最小化。

关于健康影响评估的技术流程，世界卫生组织推荐“五步法”：筛选、范围界定、评估、报告、监测。在具体实施过程中，不同国家有些许区别或者部分重叠。筛选主要是评价健康影响评估在决策过程中的必要性和可行性。随后通过范围界定拟定评估方案，并根据方案实施评估，提出改进措施建议。整个评估过程必须以报告的形式进行书面记录。政策规划项目实施后需开展监测，即跟踪分析健康影响评估的结果，评估决策和措施建议是否落实，是否达到预期，以体现健康影响评估的持续性。

公众参与是健康影响评估过程中不可或缺的一环，是评估工作公开性和公平性的体现。在评估早期开展公众参与，可将评估内容集中在民生健康事项上；在评估中期开展公众参与，可全面掌握可能产生的健康影响以及影响程度；在评估后期开展公众参与，可提升改进措施建议的有效性和可行性。公众参与可以有多种形式，包括召开座谈会、听证会、实地调研，以及向社会公开征求意见和民意调查等。

1.5 技术保障

1999年，世界卫生组织在《哥德堡共同声明》中提出了健康影响评估的定义，并发布了健康影响评估指南，明确了健康影响评估的实施原则、步骤和方法等内容。加拿大、泰国、澳大利亚、美国等也开展了大量健康影响评估研究和实践，发布了一系列健康影响评估指南以指导本国评估工作的开展，如《加拿大健康影响评估指南》^[12]《泰国公共政策健康影响评估的规则和程序》^[13]《澳大利亚健康影响评估指南》^[14]《美国加利福尼亚健康影响评估指南》^[15]等。

除了评估指南，专家团队也是评估体系技术保障的重要组成部分。在评估过程中，由于可获得的资源有限，在健康影响结局无法计算或推导时，多学科、多领域专家的综合研判就变得十分关键。斯洛伐克、立陶宛等国均建立了健康影响评估专家库，为评估过程提供专家咨询和技术支持^[16]。

2 国内健康影响评估试点和卫生学评价现状 2.1 健康影响评估试点

2016年，为了宣传普及“将健康融于所有政策”的理念，我国以健康促进县（区）为切入点，在公共政策领域开展健康影响评估试点。试点工作主要包括4个方面的内容，宣传普及“将健康融入所有政策”理念，建立“党委领导、政府负责、多部门协作”的工作机制，形成公共政策健康审查制度，开展跨部门健康行动。宜昌^[17]、杭州^[18]等城市还出台了相应的试点实施方案，并在政策和规划领域开展了小范围的实践。

实践结果显示，公共政策健康影响评估试点工作存在以下几处薄弱环节。首先，健康影响评估具体实施过程中各方职责不明确。结合国际健康影响评估机制体系，政府的主要职责是推进健康影响评估工作的开展，但是在具体实施过程中主管部门、责任主体、评估机构、协作部门缺一不可，只有各个方面承担起相应的责任，才能形成促进健康的合力。其次，某试点方案提出结合环境影响评价开展健康影响评估。国际健康影响评估案例显示，除了环境因素外，健康影响评估更多地考虑社会与文化、经济与产业、生活方式等方面的内容。鉴于健康影响因素的广泛性和复杂性，结合环境影响评价开展健康影响评估显然是不合适的。最后，由于缺乏评估指南等技术文件的支撑，试点工作主要通过临时组建的专家组采用头脑风暴、专家咨询等方法开展，评估工作无技术保障，无法体现健康影响评估的专业性和综合性。

2.2 卫生学评价现状

卫生学评价工作起步于20世纪50年代，包括建设项目职业病危害评价、公共场所卫生学评价和集中空调通风系统卫生学评价等。卫生学评价致力于识别、分析和预测建设项目可能产生的健康影响，从公共卫生学角度评估建设项目是否符合卫生要求。因此，卫生学评价的理念和策略与健康影响评估基本一致，可视为健康影响评估在我国的一种初步实践。

随着《中华人民共和国职业病防治法》《上海市集中空调通风系统卫生管理办法》等法律法规的出台，建设项目职业病危害评价、集中空调通风系统卫生学评价已经实现了制度化，形成了以卫生健康部门为主管部门、建设单位为责任主体、专业机构负责技术评价的体系，建立了配套的评价技术文件和专家团队，并在日常运行中不断改进。

卫生学评价和健康影响评估的目的、原则、程序、方法等基本类同，但是卫生学评价的范围、对象和内容较为局限。在评价范围上，卫生学评价主要聚焦建设项目，未涉及政策和规划；在评价对象上，卫生学评价仅仅覆盖了建设项目涉及的企业员工和使用人群，未涉及周边居民等公众；在评价内容上，卫生学评价主要考虑环境健康影响因素及健康效应，很少涉及社会、人口、经济与产业等方面的健康影响。卫生学评价累积的相关经验以及建立的体系机制为我国开展健康影响评估工作打下了扎实的基础。

3 关于建立健康影响评估制度的政策建议

通过上述分析，现认为推进健康影响评估工作最有效的途径是将其法制化。结合上海城市发展定位，笔者建议建立上海市健康影响评估制度，通过一定程序，推动和落实健康影响评估工作。该制度应包括组织架构、适用范围、实施路径和技术保障4个方面的内容。

3.1 形成由主管部门、责任主体、评估机构、协作部门4方共同组成的组织架构

健康影响评估制度实施的组织架构包括主管部门、责任主体、评估机构、协作部门4个部分。

卫生健康部门为主管部门，统筹管理全市的健康影响评估工作，包括制定具体的工作计划、制定相关技术文件、组建专家团队、组织遴选评估机构、推动跨部门合作等。

政策的承办单位和规划项目的责任单位是责任主体，应主动组织开展健康影响评估，承担起政策规划项目的健康责任。

评估机构负责评估技术工作。评估机构应配备健康相关专业技术人员，相应的信息资源和仪器设备，保证机构有条件、有能力开展评估技术工作，并确保评估结果的公平公正。

协作部门应在主管部门的协调下，通过相应的机制进行信息沟通、资源共享和经验交流等，形成促进健康的合力。

3.2 评估适用范围先期聚焦重大民生政策、建设规划和重大公共建设工程项目

评估适用范围先期聚焦于重大民生政策、建设规划和重大公共建设工程项目。重大民生政策主要包括社会保障、环境保护、教育、医疗、公用事业等与人民群众切身利益密切相关的政策。建设规划是指城市发展、交通、住宅、产业等建设规划。重大公共建设工程项目是指机场车站、轨道交通等可产生较大公众健康影响的工程项目。

3.3 评估实施路径包括评估启动、评估实施、公众参与、登记备案、结果跟踪5个步骤

评估实施路径包括评估启动、评估实施、公众参与、登记备案、结果跟踪5个步骤。

第一步，评估启动。为了体现健康影响评估的前瞻性，使政策草案、规划项目设计更加完善，原则上责任主体应在立项决策阶段主动组织开展健康影响评估。

第二步，评估实施。评估机构根据责任主体的委托，依据评估指南等技术文件开展评估技术工作，编制健康影响评估报告书并通过专家评议。

第三步，公众参与。责任主体以报告公示等形式开展公众参与，广泛征求并采纳合理化意见和建议，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。

第四步，登记备案。评估报告完成后，责任主体应将其提交主管部门登记备案，便于主管部门掌握全市健康影响评估工作情况。

第五步，结果跟踪。评估完成后，责任主体应确保评估措施建议的落实，并通过委托监测公众健康水平以及健康影响因素的发展趋势，以评判健康影响评估的目的和效果是否达到和实现。

3.4 配套建立评估指南、指标体系和专家团队等技术保障

为了积极推进健康影响评估工作，除了建立相关的法规制度外，还应有配套的技术文件、专家团队等以保障评估工作科学规范地实施。

上海应建立符合本地实际的健康影响评估指南，明确健康影响评估的原则、步骤和方法等内容，同时配套建立健康影响评估指标体系，为评估工作的开展提供充足的技术依据，以保证分析预测评估过程的逻辑性和科学性。

参考国际健康影响评估专家团队的设置以及发挥的作用，建议就健康影响评估工作组建专家咨询委员会和专家库，分别在设计决策层面和具体实施层面给予指导和咨询，为上海的健康影响评估工作出谋划策。

4 展望

上海不仅是长三角的龙头城市，也是我国的经济、金融、贸易、航运、科创中心。上海探索建立健康影响评估制度是我国健康影响评估工作的有益实践，也为各地开展相应工作提供参考和借鉴。

文章通过研究国内外的经验做法，结合上海实际情况，提出从组织架构、适用范围、实施路径、技术保障4个方面建立上海市健康影响评估制度，目的是实现政策规划项目健康考量的制度化，从源头上消除城市发展可能带来的不良健康影响，促进城市健康发展。

健康影响评估不仅是实现“健康融入所有政策”的重要抓手，也是推进城市可持续发展的有效工具。应尽快建立上海市健康影响评估制度，促进各行各业把健康摆在优先发展的战略地位，将“健康融入所有政策”的理念融入城市重大政策规划项目制定实施的全过程，加快形成健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，提升上海市民的健康水平。

· 作者声明本文无实际或潜在的利益冲突