上海作为常住人口近2 500万人的超大城市^[1]，拥有庞大的流动人口数和较高的人口密度，同时也是中国重要的交通贸易枢纽之一。2019年底新型冠状病毒肺炎（COVID-19）暴发后，英国Lancaster大学曾在预印本文章中预测，到2020年2月18日上海将会有80万COVID-19病例^[2]。这意味着上海将可能成为除湖北外COVID-19疫情传播风险极高的国内城市之一。而真实的情况是，上海在2020年1月24日就启动了重大突发公共卫生事件一级响应机制^[3]。之后1个多月内，依靠政府多项措施及民众高度自觉，上海取得了COVID-19疫情防控的阶段性成果。从2020年1月20日上海确诊首例COVID-19病例到3月15日：上海累计确诊病例355例（本地病例227例、输入性病例128例），占全国累计确诊病例数的0.44%；累计治愈324例（治愈率91.27%），占全国累计治愈病例数的0.48%^[4-5]。上海早期疫情防控策略的成效为上海乃至全国之后散发以及输入性疫情的控制提供了极为宝贵的经验，截至2021年1月24日，上海累计确诊病例1 641例，仅占全国累计确诊病例数的1.64%^[5]。

现根据上海市政府发布的疫情公开信息，结合目前已经实施的各项防控政策措施，对上海市COVID-19防控策略进行系统总结，以探讨超大城市应对急性传染病等突发公共卫生事件的经验和策略。

1 资料与方法 1.1 资料来源

资料来自国务院应对COVID-19疫情联防联控机制《关于印发近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案的通知》（肺炎机制发〔2020〕9号）^[6]和《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》^[7]等国家和上海市公开发布的疫情防控相关政策文件，疫情数据来自上海市卫生健康委员会发布的公开数据，人口数据来自上海市人民政府官方网站。

1.2 研究方法

对COVID-19疫情防控期间上海市政府部门公开发布的数据进行描述性分析，对国家和上海市公开发布的疫情防控相关政策文件中的有关防控策略和措施进行提炼归纳，对官方媒体公开发布的报道进行梳理和分析。

2 结果 2.1 疫情防控工作阶段性回顾 2.1.1 第一阶段

2020年1月23日—2月9日：1月23日10时，湖北省武汉市封城；1月23日24时，上海市累计确诊病例为20例，全国累计确诊病例达830例；1月24日，上海市启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，全面启动抗击COVID-19的疫情防控工作。

数据显示，自2020年1月23日以来，上海市每日新增病例数呈现上升趋势，在1月30日达到了峰值（图 1）。上海市政府全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。截至2月8日24时，上海市全部确诊病例共292例，并未出现英国Lancaster大学预测的确诊病例将呈指数增长的情况。

2.1.2 第二阶段

2020年2月10日—3月4日，主要防控外地务工人员返沪与企业复工带来的人流冲击。

2020年2月9日24时数据显示：上海市确诊病例中有湖北居住或旅行史者占47.8%，意味着无湖北居住或旅行史的病例已超过50.0%，上海本地病例逐渐占据多数。图 2显示：从2月10日部分企业根据上海市人民政府的通知^[8-9]复工起，上海市内出行强度明显提高，上海市抗击COVID-19疫情防控工作进入第二阶段。

图 1显示：从2020年2月10日复工至2月18日，上海新增确诊病例数持续下降至0；从2月19日至2月底，仅20、22、25、26日各有1例新增确诊病例；3月3日有1例新增确诊病例系本市常住人员，3月5日开始所有新增确诊病例为境外输入性病例。截至3月15日：所有确诊病例中，有湖北居住或旅行史者比例为42.4%；境外输入性病例共17例，其中9例有意大利居住史，4例有伊朗居住史，1例有英国居住史，1例有法国居住史，1例有西班牙居住史，1例有美国居住史。

2.1.3 第三阶段

2020年3月5日—11月19日，上海本地新增病例为0，确诊病例均为境外输入性病例。截至2020年11月19日24时，上海累计确诊境外输入性病例947例、本地病例343例。从2020年11月20日开始上海重现本地病例^[5]，经追踪调查为接触境外进口物品引发的本地感染。

2.2 疫情防控工作采取的策略 2.2.1 统一指挥

2020年1月24日，上海市政府启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，严格落实国务院应对COVID-19疫情联防联控机制印发的《近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案》^[6]，各级政府和组织在党中央的统一指挥领导下，积极开展防控工作，成立应对疫情工作领导小组，建立了集中统一高效的领导指挥体系。各级党委政府强化部门职责、属地责任，充分发挥领导指挥作用，推进各部门协同合作，采取切实有效措施，保护人民群众生命安全和身体健康，做到系统有序、执行有力，精准解决疫情第一线问题。

政府建立统一的疫情防控救治体系，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，支持一线临床技术创新，及时推广有效救治方案。建立统一的应急物资保障体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，形成了高效安全可控的应急物资供应保障网。

2.2.2 广泛动员

政府广泛动员公众参与抗疫，做到专业防控与群众参与有机结合，形成多方参与的公共卫生社会治理体系。

公共卫生领域社会组织和专业社工、志愿者队伍参与疫情防控，同时发动群众、依靠群众合力守护城市安全。建立了群众举报奖励机制，以调动全社会群防群控积极性。形成了以基层组织、居（村）民委员会为核心主导，业主委员会、物业公司、志愿者、社区居民等共同参与的基层社区防控架构^[10]。

2.2.3 预防疾病传染措施

（1）控制传染源。严格落实国家卫生健康委员会发布的《新型冠状病毒肺炎防控方案》（第六版）^[11]、国务院应对COVID-19疫情联防联控机制印发的《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》^[7]，对来自湖北省武汉市等疫情风险等级为中高风险地区的人员全面实施居家或集中隔离医学观察。对重点人员严格落实居家或集中隔离医学观察14 d等要求，隔离人员所在社区的工作人员及时上门，逐一入户对接^[12]。

根据国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药管理局办公室发布的《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第六版）》要求，对出院患者进行上门健康随访，居家隔离2周后患者到定点医院进行随访。定点医院对所有出院患者在出院前一天与家属联系落实出院事宜。上海市COVID-19疫情防控工作相关部门会提前将计划出院的患者信息告知其居住地所在区，并由各相关街镇、社区和医疗机构做好对接^[13]。

对每个COVID-19确诊病例追根溯源、摸排清楚，排查密切接触者，并要求其按照相关规定，主动配合做好隔离医学观察。对拒不配合的人员，依法予以处理^[14]。截至2020年3月9日，上海市共发现疑似病例和确诊病例的密切接触者超过1万例^[5]。

创新落实境外人员疫情防控措施。作为国际化大都市、对外开放的窗口，外防输入也是上海疫情防控工作的重点之一。特别是本地疫情得以控制之后，不少人员从境外陆续返回上海各个社区，社区防控的压力逐渐增大。2020年3月5日首例境外输入性确诊病例在上海出现，上海社区通过“老外邻居服务老外”“建立防控翻译志愿者队伍”“出示中文官方文件”等创新措施，使入境者明白隔离的重要意义，并通过发放“暖心防疫包”（内含语言包、健康包、服务包），工作人员代买生活用品、上门送快递，绿化和市容管理人员上门收运生活垃圾等服务，解决他们的后顾之忧，帮助他们共同做好疫情防控，使其能积极配合社区按政策实行居家医学观察或居家健康管理^[15]。

（2）切断传播途径。为最大程度地减少人群聚集，降低聚集性感染风险。2020年1月22日，上海市政府有关部门就向市民发出了尽量减少外出的倡议。2月3日，中共上海市委、上海市人民政府发布《中共上海市委上海市人民政府致全市人民的一封信》^[16]，呼吁市民减少外出活动，注意个人卫生和防护，加强信息登记和健康管理，保持理性科学的态度和积极向上的心态。2月中旬出台了《本市居民区（村）疫情防控管理操作导则》^[17]，对住宅小区进行封闭式管理，明确要求：所有的住宅小区出入口要设置检查点，派人全天候值守；人员逢进必测温、必记录；对体温异常人员及时报告、移送。

上海市民也都积极配合，自觉居家、减少外出，用行动来支持上海市COVID-19防控工作。这一点，从上海城市交通数据中可以得到验证：2020年2月20日，上海市交通委员会交通指挥中心表示，2020年1月份，中心城区高速车流量比前1个月同比下降18.6%，日均公路车流量比去年同期下降47.3%^[18]。截至2月24日市内快速路车流量约50万辆次，较前1周同期有一定增长，早高峰市内交通流量约回升至往年的90.0%左右。

自2020年1月24日启动重大突发公共卫生事件一级响应以来，根据《中共上海市委上海市人民政府关于进一步加强我市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》^[19]，上海市政府对各类公共场所和活动全面实行关停取消措施。文化旅游方面，取消前往重点地区的全部旅游团组，上海市4 200多处旅游文化设施停止开放。16个区的121家剧场均停业。原定春节期间有演出的26家重点演出场所和104场演出全部取消。上海市111家A级景区关闭，上海迪斯尼乐园1月25日闭园。体育场馆方面，上海市公共体育场馆暂停开放。宗教活动方面，暂停开放各宗教活动场所，停止集体宗教活动。教育方面，取消各类学校组织的大型活动，暂停各类教育培训机构线下培训活动^[12]。

此外，在得到确诊病例活动信息后，对应的各区疾病预防控制中心会及时组织和指导相关单位，对隔离人员可能污染的场所和环节进行消毒。从2020年1月24日起强化对地铁、高铁等车站，公交工具，公共场所、办公楼宇等的预防性消毒^[20]。

（3）保护易感人群。从全国COVID-19患者的年龄分布来看，各年龄段人群均为新型冠状病毒的易感人群，只要满足传播条件均可能感染。通过对全国4 021例确诊患者（诊断日期截至2020年1月26日）的分析也表明，各年龄段人群普遍易感，其中合并基础疾病的老年男性病死率最高^[21]。因此，在本次COVID-19疫情防控工作中，需要对全人群进行保护，尤其要关注有基础疾病的老年人。

2020年2月10日，《上海市人民政府关于进一步严格落实各项疫情防控措施的通告》（沪府发〔2020〕2号）^[22]要求，市民在人员密集的公共场所都应当自觉佩戴口罩，配合接受体温检测，拒不配合的，工作人员应当拒绝其进入。

根据流行病学调查，新型冠状病毒感染后的潜伏期为3~14 d。自武汉2020年1月23日封城起，14 d后为2月6日。也就是说，在1月23日封城前流入全国各地的来自重点地区的人员，到2月6日理论上是度过了潜伏期。针对以上情况，上海市要求在沪企业复工时间延长到2月10日，各级各类学校和教育培训机构开学时间继续延迟，等待通知^[23]。

疫情期间，上海市推行“长处方”政策并加速开展“互联网+医疗”服务，在诊治医师评估符合要求后，将处方用药量适度放宽，确保慢性病患者长期治疗用药需求，同时积极发挥互联网远程诊疗优势，大大减少慢性病患者前往医院的次数。由于我国75.8%的60岁及以上老年人患有1种及以上慢性病，且1人身患多种慢性病现象普遍^[24]。因此，“长处方”政策和“互联网+医疗”服务能有效降低老年慢性病患者的感染风险。

2.2.4 联防联控，群防群治

（1）交通防控。上海市启动重大突发公共卫生事件一级响应期间，机场、铁路停运部分班次，设置安全排队间距，强化体温筛查，加强人员健康登记，加强对重点人员管控力度，加强环境卫生整治。海关监管入境口岸做好风险分析，提前布控，后续追踪，信息移交。省际客运停运，浦江游览、国际邮轮、省际客运全部停航。各道口坚持“关口前移、集中查控，严格查控、堵塞漏洞”的基本原则，对车辆进行拦截，由卫生防疫人员对驾乘人员进行体温检测和入沪人员健康信息核查，包括相关健康应用程序的登录，并对在上海市没有居住地、没有明确工作的人员，原则上加强劝返力度，暂缓入沪^[25-26]。

（2）社区防控。上海市启动重大突发公共卫生事件一级响应以来，社区防控作为基础性工作，严格按照“三个全覆盖，三个一律”要求，进行社区筛查、登记、管理和宣传工作，并持续关注重点地区来沪居家或集中隔离人员的健康情况。切实把防控措施落实到户到人，做到排摸、登记、健康管理全覆盖^[27]。同时，34家社区卫生服务中心开设发热门诊，强化发热预警分诊^[28]。2020年2月中旬，在总结前期社区防控工作实践的基础上，出台了《本市居民区（村）疫情防控管理操作导则》^[17]。2月20日起，全市社区又启动实施了“疫情防控发热筛查‘零报告’”制度。同时为进一步配合复工、复产、复市，方便市民生活，结合“健康随申码”的使用，明确服务人员、公务事业设施维修人员、物流人员、探亲者在体温正常、做好登记、居民允许、出示绿色随申码的条件下允许进入小区^[17]。

（3）医疗防控。2020年1月21日，上海市卫生健康委员会公布了110家设置了发热门诊的医疗机构^[28]，至2月27日，全市共117所发热门诊，覆盖16个区，包括三级、二级医院和社区卫生服务中心，24 h接诊。各级医疗机构严格落实上海市卫生健康委员会印发的《加强本市新冠肺炎疫情期间医疗服务管理十项举措》^[29]，指定专人负责医院感染防控，从入口预检、分诊，到一人一诊室，到病区管理，采取了严格的医院感染防控措施。强化医务人员个人防护、感染管控培训，实施行业主管部门督查和医院自查。全程做到院内规范消毒，患者科学分检，病例转运防控^[29]。

上海市公共卫生临床中心实行“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”，汇集了包括200余位专家、千余名医护人员在内的多学科优势团队，包括6台体外膜肺氧合（extracorporeal membrane oxygenation，ECMO）、数十台呼吸机等一系列高精医疗设备^[30]。截至3月8日，有314例COVID-19患者治愈出院，确诊患者的出院率达到91.8%。研究发现，患者平均发病到入院时间仅为5.5 d，平均住院天数为14 d^[30]。复旦大学附属儿科医院1月19日收治第1例COVID-19患儿。作为上海市集中收治COVID-19儿童病例的定点医院，截至3月15日，共11例患儿全部治愈出院，做到了院内零感染、患儿零死亡^[31]。

2.2.5 信息公开

为了做好疫情防控工作，上海市特地在上海市疾病预防控制中心设立了上海市政府新闻办专门办公室，邀请主管部门领导和相关专家，通过“上海发布”等官方微信公众号、微博和网站，每天2次发布上海市疫情防控的权威信息^[32]。

从2020年1月26日开始，上海市政府新闻办专门办公室每天14时都会召开新闻发布会，疫情进入常态化后改为不定时召开，截至2021年1月23日，已经举办了92场上海市COVID-19疫情防控工作新闻发布会^[33]。

为了让上海市民对本次疫情有更加全面的认识，充分掌握个人防护健康知识，提高自我防护能力，自2020年1月27日开始，上海市政府通过手机推送等方式，加强呼吸道传染病健康宣传，做好风险提示，还通过“上海发布”“上观新闻”“上视新闻”“周到上海”“澎湃新闻”等平台，权威解答疫情防控工作，介绍上海市的救治情况，回应社会关切的问题。同时，在全市地铁、公交、楼宇等6万多块东方明珠移动屏幕上，高频次滚动播出防疫宣传片、专家科普视频，对市民进行全方位的健康科普宣传。

2.2.6 分级复工

上海市经济和信息化委员会先后下发了《关于做好企业复工复产工作的通知》《上海企业复工指南》等文件，并随着疫情的进展不断更新。同时协同市应急管理局加强督查，严禁自行放松或加码^[34-35]。

对于四大类重点保障行业优先保障复工复产。优先复工的行业涉及：供水、供气、供电、通信等保障城市运行必需行业，医疗器械、药品、防护物资生产和销售等疫情防控必需行业，超市卖场、食品生产和供应等群众生活必需行业，以及其他涉及重要国计民生的相关行业^[9]。

其他企业在保障安全的前提下逐步有序复工复产。各区有关部门针对劳动密集型、分散型等多种企业类型，分类指导、分区施策。每天对入厂上班人员测量体温、检查口罩佩戴情况，并记录健康状态。鼓励复工企业探索错峰通勤、在线办公等有效措施^[36]。

对于受疫情影响较大的中小微企业给予差异化支持和政策上的扶持。有关部门成立协调机制，对受疫情产生的用工短缺、市场需求尚未恢复等共性问题，从减税降费、保障用工需求等方面精准施策、协调解决^[36]。

数据显示，2020年1月24日—3月15日，上海市有序地扩大复工复产的范围，上海市内出行强度阶段性增长（图 2）。阶段性有序复工复产最大限度地减少了集聚性人流的出现，有效防止出现进一步的病毒感染和传播，保持社会平稳健康发展。

2020年2月10日—19日，上海市规模以上工业企业复工率从40.2%提高到72.6%。从图 3可见，截至3月8日，上海市规模以上工业企业复工率达97.0%，规模以上文化企业复工率超过95.0%。

4 讨论

上海市坚决贯彻习近平总书记重要讲话和指示批示精神，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，精准有效防控输入性风险、流动性风险、集聚性风险，持续巩固防控态势。

上海市各部门迅速应对COVID-19疫情，统一指挥、广泛动员，通过居家隔离、联防联控、群防群治、信息公开、分级复工等防控措施，最大限度地阻断疫情传播，坚决落实了习近平总书记提出的“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的指导方针^[37]。

2020年2月10日复工以来，上海新增病例人数持续下降^[5]，并没有经历“返城复工”大潮带来的二次疫情高峰。截至2月27日，上海乃至全国正面临着春运的巨大压力，从外地来沪的病例为178例，新加坡的输入性病例为24例^[5]，上海疫情的严重程度远远高于新加坡，但从疫情分析可以看出，上海的发病率甚至低于新加坡。上海市在成功阻止原本可能呈指数增长的病例的基础上，又一次成功避开了预测中因返城复工导致的二次疫情高峰，表明上海市目前所采取的防治措施是积极有效的。截至3月4日，上海市新增COVID-19确诊病例0例，累计确诊病例338例，发病率仅0.001%，约为全国发病率的1/4^[5]。3月5日，上海出现第1例境外输入性确诊病例^[5]。

在防疫的前2个阶段以及上海市新增病例主要转为境外输入性病例的前期，上海的疫情防控形势都比较稳定，第一阶段“保卫战”顺利完成，第二阶段在上海市各个部门通力配合协作和每个市民共同努力下，进一步巩固了胜利成果。上海市在此次疫情防控中表现出色，展现了国际化大都市优秀的防疫能力，其经验可供其他城市和地区借鉴。

从出现第1例境外输入性确诊病例感染本地病例开始，上海市疫情防控中的重点将转向如何防止本地新增确诊病例再次快速增长。面对疫情发展的新形势，上海立刻开展科学精准、高效有序的应急处置，快速确定疫情源头，在2021年春运即将到来时，规定除返乡探亲、必要公务等以外，非必要不离沪、非必要不出境，鼓励在沪过春节，尽量减少人员流动^[38]。

上海市市长龚正在2021年1月24日召开的上海市第十五届人民代表大会第五次会议上表示，要坚持人、物同防，强化进境人员、进口货物防疫检查管理。从严从细抓好重点场所、重大活动防控，压紧压实重点机构防疫责任，分级分类做好重点人群防护，完善疾病预防控制体系，加强发热门诊和“哨点”诊室标准化建设，完善应急科技攻关机制，提高突发公共卫生事件应急处置能力^[39]。上海将继续践行伟大的抗疫精神，毫不放松，严防严控，以过硬举措确保上海始终是一座安全的城市。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突