新型冠状病毒肺炎疫情的暴发对世界各地的应急响应系统均带来了严峻挑战。口罩是重要的防疫物资，全民佩戴口罩可有效维护个体和群体在疫情期间的权益和安全^[1]。然而，在疫情发生之初，受制于产能等因素，包括口罩在内的防疫必需品在全球范围内短缺。面对重大疫情下的市场失灵，国家和政府有必要及时介入，集中管控和调度防疫物资。上海市充分利用信息化手段，通过生产企业动员，供需精确匹配，基层网络调动，信息系统搭建，实现了一段时间内口罩的全民可及，有效化解了有限供应和大量需求之间的矛盾，做到了物资供应的公平、平价、平稳、透明、可及。可见，信息越充分，决策越科学，信息化水平越好，工作效率越高。传统的人力操作难以完成庞大的数据处理任务、满足实时的数据更新需求、实现最优的统筹调度方案，这是信息化技术发展的契机。现探讨信息化手段在紧缺物资配售中的重要作用、具体实践方法及其效果。

1 资料搜集

在中国知网、PubMed等国内外学术网站搜索与“紧缺物资分配”“重大公共卫生事件物资分配”等主题相关的学术论文和典型案例。以往的相关研究较少，符合主题的文献不足10篇，扩大搜索主题至广义的“卫生资源分配”，入选文章14篇。了解卫生资源调度分配的现状^[2]、原则^[3]和方法^[4]，作为本次疫情期间防疫紧缺物资分配的重要参考。

在新华网、澎拜新闻、今日头条、微博新闻客户端搜索国内其他省市疫情期间防疫物资分配的新闻报道，梳理上海、广州、武汉、杭州、厦门等城市关于紧缺物资分配调度的设计方案、执行措施、实施效果、主要障碍和解决办法等，作为典型案例的重要补充。

2 案例研究

以上海市商务委员会和民政部门主导的口罩配售项目作为研究的典型案例，记录并整理上海市在新型冠状病毒肺炎疫情期间的口罩预约配售工作，包括系统构建和完善过程中各方的意见和建议，项目执行者在应对突发事件（返工潮、支援湖北等）时的变通方法。对项目的背景、应遵循的理念原则、面对的现实问题、方案的落地执行、信息系统的构建，以及项目实施的效果、人群的反馈、知情人士访谈等信息进行汇总分析。

3 信息系统在紧缺物资分配中的作用

公共卫生资源的分配原则是，既要强调受益最大化，又要保证民众获取资源的公平公正^[5]。以往的研究多通过数据分析^[6]、建立模型^[7]等各种方法进行需求的评估和资源分配均衡性、公平性等的评价，鲜见具体的资源分配方法介绍。疫情期间，上海利用信息化手段研制口罩保障方案，实现了紧缺资源分配的公平、平价、平稳、透明和可及。

3.1 信息系统助力紧缺物资分配的公平

获得基本医疗卫生服务是每个公民的基本权利。当疫情来临时，防疫物资的分配不仅保障了公民基本的生命权，也体现了物资的公共性和外部性^[8]。佩戴口罩是简单而有效的防护措施^[9]，口罩作为平日里的普通商品，疫情突发后即成为人人必需的紧缺物资，口罩的可获得性会直接影响群体防护的效果。一人防护不当，其自身和周边人群的健康和生命均会受到威胁。在重大公共卫生事件中，防护物资的配售供应首先须考虑公平性。

信息支撑决策的能力将决定资源配置的公平程度，以上海市口罩配售为例：如果以16个区的供给和需求信息作为支撑，可有效实现区域层面防疫物资的公平配置；如果信息的精度可以到街道、居（村）民委员会（以下简称“居委”）乃至家庭住户层面，则可以实现个体层面的公平配置；如果在个体的基础上还能获得需求、购买等信息，那么可以实现个体需求差异化层面的公平配置。因此，公平的实现程度取决于技术的广度和数据的精度，取决于信息收集和处理的精细化程度。

3.2 信息系统助力紧缺物资销售的平价

佩戴口罩可以起到及时阻断病毒传播链的作用，任何一个存在暴露风险的人都对口罩有需求。从公共卫生的角度看，让任何个人因为价格高昂或购买渠道闭塞等原因而无法获得基本的防疫物资都是危险的。然而，平价却不等同于免费发放。只有制定合理的价格，适当提高获取的门槛，才能将有限的资源分配给真正有需求的人。适当提高购买的时间成本和门槛，物资最终流向具有客观需求的人群的概率会更大。

除定价外，实现平价目标的关键还在于各环节的售价监督。在统一接管各大口罩生产企业之后，政府对口罩进行了宏观调配、统一定价。然而在需求缺口巨大的情况下，要将平价策略落实到销售终端，需要实时有效的监管手段，及时识别物资在物流、中转、销售等过程中的违规流向和溢价过高问题。监控每日动辄以百万计的口罩物流和销售，必须借助信息化手段。

3.3 信息系统助力紧缺物资配售的平稳

产能不足造成的防疫物资紧缺是任何地区在疫情期间都可能面临的切实问题。疫情初期，上海市居民每天口罩需要量为2 480万只，但产能仅为每天150万~180万只。口罩短缺意味着人群哄抢或人群排队，导致聚集风险增加，可能造成进一步的交叉感染。长时间排队却没能买到口罩还可能造成舆情发酵和社会恐慌。所以，如何在对有限的口罩资源精准核算后有计划地将其投放市场并平稳销售，成为对地区行政管理能力的重要考验。

平稳的核心是有序销售，包括两个内涵：一是物资分配有序，按照急迫性由强到弱进行资源分配；二是销售过程平稳有序，合理控制每家指定医疗保险定点零售药店（以下简称“指定药店”）每日的销售量。医护人员对口罩需求的急迫性超过普通民众，普通民众的急迫性评估由具有公信力的机构从需求强度和先到先得两方面综合评断。信息收集越全面完善，分配计划和配售措施越精细化，项目推进就越平稳。

3.4 信息系统助力紧缺物资发放的透明

在紧急状态下紧缺物资的分配会引起极大的社会关注和舆论监督，其根源在于紧缺资源供给有限，无法在短时期内满足大量需求。不患寡而患不均，公众的质疑多因信息的不对称而引起，进而产生对物资发放各个环节的不信任。因此，紧缺物资发放的信息公开和信息透明尤为重要。项目执行者不但要有底气，也需要有能力将物资的生产、物流、运输、销售，捐款的筹集等所有环节的信息公开，消除公众的疑虑。

3.5 信息系统助力紧缺物资发放的可及

可及性要求整个资源待分配的区域中不存在任何信息死角和物流死角，既要保证需求信息收集的全面，又强调实际购买渠道的便捷程度。可借助居委网格化管理体系，通过网络渠道收集居民的需求信息，同时要特别关注老年、失能、残障等弱势群体的特殊需求。实际销售可通过医疗保险定点零售药店开展，上海市以市区步行15 min可到达，郊区骑自行车15 min可到达为标准，对零售药店进行了规划^[10-13]，这些药店保证了紧缺物资购买的地理可及性和便捷程度。无论是需求信息的收集还是精准的物流信息指引，都需要信息系统支撑。

公平、平价、平稳、透明、可及的配售计划需要精确的数据计算和完善的统筹调度作为支撑，如果这一过程不够高效，那么再完美的方案也只是纸上谈兵。疫情如战事，晚一天获得口罩意味着更大面积的感染、更多的重症患者、更严重的社会问题。借助人群大数据和信息系统辅助信息收集和测算，可以实现口罩的高效配给。

4 解决方案与上海实践 4.1 应用信息化手段辅助上海口罩配售的方案与实践 4.1.1 建立规范化的信息收集渠道

信息收集的种类、范围和质量决定了配售方案的效果。上海市在口罩配售初期就制定了完善的信息收集方案和部门协同措施：①市商务和民政部门根据信息平台的数据决定口罩的生产数量、规格和价格，确定居民的配售额度（以下简称“配额”）比例和调配方案；②区级部门根据各居委所辖居民人数和配额比例核定各居委每日配额数和指定药店每日配额数；③流通企业依据指定药店配额数配送口罩；④居委上报当日需求总量并通知预约居民购买口罩的信息；⑤指定药店每日在信息平台录入配送到货数、销售数、库存数。

4.1.2 理顺信息流动路径

在方案实施过程中，精准的信息流动路径是方案落地的保障。从上海的实践经验来看，主要涉及2条信息通路：一是需求端，居民将需求信息通过网络上报居委，逐层交由街道、区汇总；二是供给端，市级层面根据口罩预约配售系统所收集的预约需求信息、生产信息和销售情况，通过系统测算，明确全市的当日配售最优方案，逐层发放到生产商、物流企业、指定药店，以及区、街道、居委。口罩在供需两端信息通路的精确信息指引下实现了从生产商到居民的流转。见图 1。

4.2 上海市口罩预约配售系统的主要功能

上海市通过建立口罩预约和配售平台，实现了以下功能：（1）数据上报功能。供指定药店管理者、居委、配送企业实时上报到货、销售、预约信息。（2）数据管理功能。供市、区两级商务、民政部门实时查看指定药店的销售量、结余量、居委预约量等信息，并通过计算上报比、销售预约比等分析区域需求的满足程度。经阶段性统计，全市销售/预约存在29.85%~66.07%的悬殊差异，应及时调整口罩投放比例，解决口罩供应不均衡的问题。（3）数据可视化功能。可辅助管理部门根据需求、供给调整口罩的生产和采购量，根据供需、销售情况调整口罩投放数量和供应药店，实现区域内的协调，并将数据用表格、条形图、折线图、堆积图等可视化的形式直接呈现在系统中。（4）最优配送方案自动生成功能。系统综合衡量预约数量、销售比例、地理位置，自动生成最优配额配送方案。

5 讨论 5.1 上海市口罩预约配售系统应用效果

上海市应用口罩预约配售系统，实现了以下效果：（1）提高了数据采集效率。以网络线上填报取代人工层层上报，以系统平台联通预约需求信息、配送供给信息和销售库存信息等。数据录入电子化，数据核对由区、市两级核对改为由计算机自动进行逻辑核对，极大地减少了人力需求，缓解了工作压力。（2）提高了数据的准确性。通过逻辑运算复核上报数据，减少填报差错。数据差错率由50%以上降到5%以下。（3）实现了精准配送。配送差错由居民普遍抱怨的问题转为个别现象。（4）实现了从决策到具体方案的动态管理。例如，口罩日配送总量先从180万只降到150万只，之后最高又曾到过640万只，原先的调整时间需要1 d，最后只需要5 min即可确定6 031个居委和1 182家指定药店的配送方案。

5.2 信息系统在其他卫生资源配售中的应用

公平、平价、平稳、透明、可及的理念可以应用在多种卫生资源的配置中，例如：某些疫苗、患者急求的短缺药品、医疗设备和机构选址等。大数据可以降低信息的不对称，在一定程度上起到了替代市场交易价格，引导资源配置的作用^[14]。

5.3 信息公开透明有利于安抚民心

疫情期间出现了许多谣言和质疑，主要原因是信息不对称。资源越是紧缺，越是与健康相关，就会越受到关注，任何一点谬误都可能成为舆论的焦点。上海市的每只口罩形成了生产企业—物流企业—指定药店—居委—居民的完整信息链，来龙去脉都可查可追溯。平稳有序的工作得益于完善的数据收集工作和信息的公开透明。

5.4 信息服务辅助产能调整

防疫物资保障带动了国内外相关产业链产能的快速扩大。可以预见，疫情趋缓后，相关行业的发展也将趋缓。国内的口罩行业也证实了这一点，由于口罩短缺，现有的口罩生产商需扩大生产，有的企业仅用6 d时间就完成了应急改建口罩厂的承建工程^[15]，甚至汽车制造商、服务企业、通信企业也纷纷改造生产线，当时的口罩日产量超过2亿只^[16]。随着疫情得到控制，对口罩的需求会有所减少，该产业将面临供需错位的短期矛盾。因此，及时获得市场需求、物流和销售信息对企业及时调整产能、储备原材料等也具有重要意义。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突