随着经济发展和人民生活水平的提高，中国人口老龄化程度持续加深，老龄化问题日趋严重。截至2019年底，我国60岁及以上人口约为25 388万人，占18.1%，其中，65岁及以上人口为17 603万人，占12.6%^[1]。《健康中国行动（2019—2030）》显示，中国老年人整体健康状况不容乐观，1.8亿左右老年人患有慢性病，失能及部分失能老年人约有4 000万人。医养结合将医疗资源与养老资源有机整合，为老年人提供专业化和持续性的健康照护服务，对于应对老龄化挑战具有重要意义。近年来，国家顶层设计和各地实践层面加大医养结合政策的实施力度，取得了一定成效，也存在一些问题，有待加以探讨和完善。

1 医养结合政策脉络

中国医养结合政策体系经历了一个从无到有、逐渐完善的过程，见表 1。

为积极应对人口老龄化，不断满足老年人持续增长的医疗和养老服务需求，国家先后出台了60余项政策文件，对医养结合做出了明确的部署安排，并在90多个市开展综合试点，形成一批示范性医养结合试点项目，同时开展一系列保障制度的政策试点，为医养结合工作推进提供信息技术支撑、人才保障以及多元筹资模式等。在地方层面，各试点地区也结合各自特点制定规划及配套政策，设定具体目标及详细计划，有序推动医养结合工作发展。

2 医养结合理论视角

医养结合将医疗卫生与养老资源有机整合，有利于实现社会资源利用的最大化。“医”主要指医疗康复保健和临终关怀等服务；“养”主要包括生活照护、精神文化服务等。从国际发展趋势来看，各国都在对老年人服务进行整合，如英国牛津在管理和治理、需求和结果目标、服务利用者路径、基础设施建设、人力资源和工作场所管理等方面对老年人服务进行整合^[2]，我国推进“医养结合”的政策实践，可以说与整合型老年人服务这一国际理念不谋而合。然而，我国“医养结合”政策植根于自身国情，现实情况多有不同。综观我国学术界对医养结合的理论思考，主要有以下几种视角。

2.1 服务对象的整体性视角

杜鹏等^[3]认为，应该以生命历程的整体性视角，关注不同生命阶段老年人的服务需求，将医养结合服务贯穿于老年人的整个老年阶段。服务范围上，不应局限于医疗机构或养老机构内；服务群体上，不应仅仅关注健康状况较差或失能的老年人，而是面向全体老年人构建整合性的服务体系，满足不同健康状况老年人群的个性化需求，促进实现健康老龄化。

2.2 服务内容的整合性视角

刘文俊等^[4]提出建立“医养结合”整合服务模式，建议以全民健康覆盖（universal health coverage，UHC）的视角构建“医养结合”养老服务模式，包括构建老年人长期护理保险制度、加强政策法规、人才培养、健康信息化等措施。彭子璇等^[5]学者认为应该整合社区服务平台，以信息服务系统为载体，建立上下互通、左右相连的转介服务系统，这些系统包括资格审查、案例管理、临床服务等。李海燕等^[6]学者认为基于互联网线上到线下（online to offline，O2O）的养老服务模式有利于满足老年人更高层次的需求，是传统养老模式的有益补充。

2.3 供需平衡的契合性视角

李凤月等^[7]基于供需的视角，分析上海市医养结合机构的供需结构，提出从政策资金扶持、服务规范、长效补偿机制、社会资本、需求评估以及人才队伍建设等方面促进医养结合服务体系的可持续发展。姚俊^[8]提出应将社会养老服务设计的视角从居住方式转向服务递送，关注老年人基本需要满足和养老服务政策实施。有效的服务递送是养老服务的本质，养老服务政策的重点应该回归到养老服务的核心功能上来，为有需要的老年人提供合适的养老服务产品。

2.4 理论分析的工具性视角

徐晓茹等^[9]运用社会资本理论，建议培育和开发医养结合机构社会资本，优化资源利用，实现政府、养老机构、老年人群等多方共赢。冯桂平等^[10]基于网络化治理理论框架，分析医养结合社区养老服务模式，建议政府应该引导多元主体提供服务，各主体间加强信息沟通，培育专业人才、提升行业水平。俞修言等^[11]运用政策工具公共政策分析方法，提出增加对医养结合服务购买、人才建设等需求型和供给型政策工具所占比例，适度调节环境型医养结合政策工具所占比例等建议。还有学者^[12]通过态势分析（strengths，weaknesses，opportunities，threats，SWOT）模型分析我国医养结合主要服务模式，从政府、社会和养老机构三方面提出“医养结合”养老服务发展战略措施。

3 医养结合服务基本模式及评价

在政策引导和支持下，各地结合本地区老年人需求，根据养老服务业与健康服务业的发展情况，对医养结合工作进行了有效探索，在现有的养老机构与医疗机构布局基础上形成了以下4种不同类型的医养结合服务模式。

3.1 医疗机构与养老机构协议合作

通过签订合作协议整合医养资源，医疗机构与养老机构合作满足老年人医疗养老服务需求。如医疗机构与一些集中度较低、规模较小的养老机构签订协议，开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗急救、健康管理、保健咨询等服务。医疗机构的老年病患在病情稳定后可以转到合作的养老机构接受护理和养老服务。例如，贵阳市第三人民医院发挥老年病专科医院优势，与贵阳市康园老年公寓等养老机构签订合作协议，安排专业医护人员进驻养老机构开展医疗服务，同时将养老机构病重的老年人接到医院进行治疗。

该模式的优势在于医疗机构和养老机构的合作方式灵活多样，如建立双向转诊绿色通道、专家定期坐诊、定期上门服务等，简化了养老机构的老年人的就医程序，降低了就医费用负担。通过协议协调双方利益，在充分利用医养资源的同时，增强了养老机构的医疗功能和护理水平，提升了医疗机构的社会影响力。

3.2 养老机构内设医疗卫生机构

一些具有区域影响力的养老机构根据规模大小和老年人的医疗需求，设置相应的医疗卫生机构，如内设医务室或护理站，开办康复医院、护理院、中医医院、老年病医院、安宁疗护机构等，实现养老机构医疗服务内部化，为老年人提供全方位的医养结合服务。例如，青岛市福山老年公寓内设二级康复专科医院——青岛福山康复医院，配备专业康复治疗团队，集医、护、养于一体，专门收住失能和半失能老年人，在一定程度上缓解了养老院“养老不医护”的难题，实现了“医养”之间的灵活流转。

该模式比较适合有实力的养老机构，通过合理调配丰富的医疗资源和养老资源，提供医养结合服务，其优点是老年人足不出户就可以获得便捷的医养服务和人文关怀，同时养老机构可以充分利用各种闲置资源，规范机构管理，拓展业务领域和服务范围。

3.3 医疗卫生服务延伸至社区和家庭

各地以基层社区卫生服务为依托，以国家基本公共卫生服务项目和家庭医生制度实施为契机，为老年人建立健康档案，并为65岁及以上老年人提供健康管理服务。由基层医疗卫生机构组建专业的服务队伍对辖区内有需要的老年人，提供上门巡诊、家庭病床、社区护理、定期体检、健康管理等服务。如上海市徐汇区社区卫生服务中心构建“社区-中心-家庭”模式，与老年人签订家庭医生合约制度，根据老年人的身体状况和需求配备全科医生，通过定期走访上门服务，为签约老年人提供健康检查、健康护理等服务，定期开展健康咨询、健康讲座、全科医生坐诊等进社区活动。

该模式的优势在于通过签约服务关系，辖区老年人能够享受到综合性和持续性的医疗护理和健康管理服务，有利于区域内医养机构共同营造和谐的医养文化环境，基层医疗卫生机构承担了老年人“健康守门人”的角色，成为老年人健康照护的守护者。

3.4 医疗卫生机构与养老服务融合发展

整合利用现有医疗卫生资源，特别是相对过剩的公立医疗资源，调整部分医疗机构的结构功能，使其转型为老年康复院、老年护理院等医养结合服务机构。通过完善房屋设施和器械设备，加强人员培训，强化服务和管理，为老年患者提供长期医疗和护理等服务。例如合肥市滨湖医院老年科集聚医疗康复、托老护理、健康教育、安宁疗护等功能，实现全程无陪护照顾模式，回应了老年患者住院陪护的服务需求。

该模式比较适合卫生资源较为丰富的地区，其可行性在于公立医院设施体系健全，标准化水平及专业化程度高，人员职业素养高，医疗机构更了解人的老化过程和老年人需求，能够提供适合老年人的医护设备与医护服务。

4 医养结合政策的思考和建议

中国医养结合政策的实践探索取得了很多经验，如重视系统规划，完善配套政策，建立长期护理保险制度，推动多种服务模式发展，积极吸纳社会资本满足多层次需求，运用信息化技术促进智慧健康养老服务发展等，同时也存在一些问题，需要进一步探讨完善。

4.1 医养结合面临的问题与挑战 4.1.1 医养结合政策资源有待进一步统筹

医养结合工作涉及卫生健康、民政、发展和改革、人力和社会保障等多个部门，老年人的基本信息、就医信息、健康信息、保险信息等也散见于各部门。各部门制定相关政策，难以对老年人的综合情况进行评估分析与统筹应用，各部门间的政策出台需要加强衔接。由于年轻人大量外流、老龄化程度高、缺乏稳定的收入来源、老年贫困问题突出等原因，部分农村老年人未能获得有效的医疗和养老服务，养老问题形势严峻，城乡资源亟需统筹。

4.1.2 医养结合供需矛盾有待进一步解决

在服务内容方面，由于基础设施不完善，许多机构仅能满足老年人低层次的日常护理需求，难以提供知识普及、健康教育、文体活动等更高层次的服务。目前我国老年医疗服务以急性医疗服务为主，缺乏长期康复训练及心理护理的理念和实践经验，导致医疗与康复服务之间明显错位，不利于全面提高老年人的健康水平^[13]。

4.1.3 医养结合服务标准有待进一步规范

全国各地都在探索医养结合的可行模式，但是缺乏相关行业统一规范与标准。如：医养结合机构入院健康评估、机构准入、医护技术评价等缺乏统一规范，监管难度大；医疗护理员的资质认证缺乏统一标准，护理市场服务质量参差不齐；长期护理保险工作项目清单、长期护理保险定点服务机构标准和管理规范、床位分类登记、现有医疗保险体系与长期护理保险体系衔接过渡以及信息化的对接等方面也需要进一步完善和探讨。

4.1.4 医养结合人才队伍有待进一步加强

老年医疗和护理具有特殊性，对于患有慢性疾病或者失能、半失能的老年人来说，更需要专业的医护团队提供专门服务。我国基层医疗机构有资质的老年医学医师较少，专业护理和管理人员也相对短缺，这种供需不匹配导致医疗和养老难以有机结合。同时，基层医护水平和医护人员的专业能力参差不齐，服务效果有限，专业服务很难延伸和覆盖至社区^[13]。

4.2 医养结合的思考及政策建议 4.2.1 完善落实政策体系，优化管理服务机制

优化城市医养结合政策的同时，关注农村老龄政策体系建设，加大对农村尤其是“老、少、边、穷”地区老龄事业发展的政策倾斜和财政转移支付力度，加强城乡、区域协作。以老年人健康服务需求为导向，整合相关部门优势资源，完善医养结合政策体系。各地政府积极调整制约医养结合发展的关键政策，如服务定价、机构标准认定审批、医疗保险报销以及对社会资本和民营机构的支持优惠政策等。

统筹协调管理机制，打破部门壁垒和体制障碍，明确规范各部门权责边界，避免条块分割和资源浪费。加强部门协同合作，整合各自职能，优化审批方式和流程，提高审批效率。同时，各地管理部门应结合区域产业发展特色，优化整合产业链资源，构建和完善医养结合服务网络^[14]。

4.2.2 整合医养结合资源，丰富服务内容方式

拓宽医养结合供给渠道，鼓励多元参与主体结合自身条件和定位，面对不同人群的服务需求，充分整合医养资源，实现功能优势互补，提高供给效率。一是横向优化不同类型的医养资源，推动高级、大型机构扩展功能，鼓励基层、小型机构积极转型，实现医护和照料服务的充分互动和有序转介；二是纵向整合不同层次的医养资源，根据老年人的健康评估状况，构建由初级到高级的梯度服务体系，满足老年人多层次的需求。

丰富服务内容，创新供给方式，明确各方供给责任，协同配置医养资源。发挥政府兜底作用，保障失能、失智和低收入老年人的基本服务供给；发挥市场机制和第三部门等力量，通过购买服务、委托经营等方式创新管理，开发多样性产品，满足老年群体多层次需求，实现供给多元化^[15]，同时调动各类供方机构的服务意愿和积极性，通过机制确保需方能够在各机构间按其需求进行流转。

4.2.3 推进规范行业标准，建立健全监管机制

推进服务规范标准，协同制定相关行业统一规范与标准。如：统一规范医养结合机构入院健康评估、机构准入、医护技术评价等；统一规范医疗护理员的资质认证，提升市场服务整体质量；做好现有医疗保险体系与长期护理保险体系衔接过渡以及信息化的对接等；构建分类齐全、功能完善的医养结合养老服务业管理架构，制定统一的行业标准，规范医养服务内容、服务对象、服务项目、收费标准和管理原则、管理流程、管理效果等，维护老年人的合法利益。

健全监管机制，对医养服务机构的经营范围、规模设备、人员资质、进出机制、常规管理等进行合理配置和规范化监管。建立完善质量监管体系，对医养机构服务质量、设施环境卫生、护理康复标准、服务满意度等软硬件指标进行评估和奖惩。搭建医养服务质量信息共享与社会评估平台，利用移动互联网、物联网、大数据和云计算等现代化信息技术，开发一体化智能服务信息系统、应用程序终端、微信公众号等，为养老服务业发展提供信息咨询、政策指导等有力支撑^[16]。

4.2.4 培养专业服务人才，促进人才自由流动

完善医养结合服务人才政策支持体系，实现医养结合人力资源的持续供给。一方面，构建系统化、专业化的人才教育培训体系，明确各级人才专业资质标准，以需求为导向，建立分级分类的养老服务人才培养模式。加强医护人员的职业教育培训，注重高校医护人才的专业培养，探讨合作模式，联合培养不同层次的医养服务人才。另一方面，规划服务人才的职业发展体系，形成科学合理的职业资格认证标准、职业培训体系、职业发展和晋升路径并形成相对应薪酬增长机制，从整体上提高服务人才的待遇水平和社会地位^[17]。

全面统筹医护人力，规范专业人员多点执业，实现医护人才的横向流动和纵向发展。一方面充分释放和利用现有卫生人力资源，提升基层医疗卫生机构的服务能力^[18]；另一方面，带动医养机构医护人力互为补充和双向提升，降低患者经济负担和机构运营费用等社会成本，吸纳更多具备专业医疗水平、专业护理技术和丰富健康管理经验的人才进入健康养老行业，为医养结合发展注入鲜活力量。

提高老年人的健康水平，改善老年人的生活质量，实现健康老龄化是健康中国的题中之义，也体现着一个国家尊老爱老的文明程度。持续推进医养结合工作任重道远，不仅需要完善政策管理机制，整合医养结合资源，建立行业规范标准，培养专业服务人才，而且需要广泛动员、多元参与，构建覆盖各个群体的养老保障体系，强化国家在养老保障上的责任，注重市场在养老服务提供上的多样性，认可家庭在养老文化上的贡献。同时以老年人实际健康需求为出发点，促进家庭养老与社会养老相融合，加大医养结合工作的倡导和宣传，弘扬爱老敬老的社会文化和传统美德。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突