新中国成立70年以来，我国公共卫生事业取得了举世瞩目的成就，我国构建了中国特色公共卫生体系和工作机制，在突发事件应急处置、重大疾病防控、环境污染控制、科学研究等诸多方面已形成了较为完备的公共卫生核心能力^[1]。然而，我国存在着公共卫生资源统筹不足，医防体系长期割裂，各医疗卫生机构和公共卫生机构分工协作机制不健全，各级疾病预防控制机构的能力普遍不强，公共卫生人才流失比较严重等问题^[2]。我国还面临着工业化、城镇化、人口老龄化进程加速，疾病谱、生态环境、生活方式不断变化，多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面^[3]。尤其在应对此次突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情的过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制和公共卫生应急管理体系等方面存在明显的短板和不足，这与有效应对复杂多变的公共卫生安全形势的要求不相适应，与全面建成小康社会和促进经济社会高质量发展目标任务的要求不相适应，与最大限度保障人民群众生命安全和身体健康的要求不相适应^[4]。

在健全和完善我国公共卫生体系的进程中，公共卫生协同发展的问题尤需关注，具体表现为以下三方面问题。

第一，政府主导与社会参与的协同问题，即参与主体的协同问题。根据世界卫生组织的定义，公共卫生是通过有组织的社会力量来了解、保护和促进人群健康的结构和过程^[5]。公共卫生涵盖的内容广泛，除传统的传染病防治、慢性病管理、职业病和地方病防治、妇幼保健、健康教育、卫生监督等公共卫生服务以外，还包括所有促进健康的举措，如环境卫生整治、营养促进、健康危险因素的管理等。因此，公共卫生涉及的主体多元，超出了传统的卫生部门管辖的范畴，除政府部门、公共卫生机构和医疗卫生机构之外，环境保护部门、劳动保护部门、食品安全部门、教育部门、民政部门、体育促进机构、企业、媒体、慈善与志愿者组织、社区等都是广义的公共卫生体系的有机组成^[6]。

由于公共卫生服务具有公共产品或准公共产品的属性，公共卫生服务的提供一直被认定为各级政府应尽的责任。2003年严重急性呼吸综合征疫情发生以来，各级政府持续投入财政经费，巩固发展公共卫生机构和设施，推动公共卫生人才队伍建设。2009年新一轮医药卫生体制改革启动以来，各级政府又逐步普及基本公共卫生服务和重大疾病防控项目，极大地推动了公共卫生的体系和能力建设。然而，公共卫生对象的群体性、受益的潜在性与外部性、风险影响的不确定性等特点削弱了社会参与度。虽然社会动员一直是公共卫生的基本原则，但除计划免疫和孕产妇保健等少数公共卫生服务项目外，大多数项目的居民与社会组织参与度较低，居民被动接受服务的情况较为普遍，这与《“健康中国2030”规划纲要》所倡导的共建共享战略^[7]，即“坚持政府主导与调动社会、个人的积极性相结合，推动人人参与、人人尽力、人人享有”，还有不少差距。

第二，公共卫生服务与临床医疗服务的协同问题，即体系间服务的协同问题。在资源配置方面，长期以来，预防为主的卫生与健康工作方针没有真正得到落实，“重医轻防”的资源布局导致了整个卫生服务体系以医院为龙头、以疾病治疗为中心的格局^[8-9]。在服务提供方面，医疗服务主要由各级医疗卫生机构提供，公共卫生服务主要由公共卫生专业机构、基层医疗卫生机构和医院分工协作提供。然而，各类机构之间的分工协作机制不健全，考核机制割裂，这导致“医防结合”不紧密，服务缺乏协同性和连续性^[10]。在经费保障方面，基本公共卫生服务和重大公共卫生项目的费用从公共财政经费支出，直接拨付给公共卫生机构和医疗卫生机构。突发公共卫生事件发生时，依据有关法律法规，公共财政应给予全面的应急资金支持。医疗服务则主要由基本医疗保险覆盖，公共财政资金与基本医疗保险基金对公共卫生和医疗服务的筹资功能割裂。这些原因导致了目前基层医疗卫生机构作为公共卫生服务和分级诊疗服务的网底，其提供的临床诊疗与预防保健服务分割，各地探索实践的家庭医生签约服务没能从根本上改变这种服务格局。高层级医疗机构的公共卫生责任与功能也仅在少部分地区得到了体现。公共卫生服务和医疗服务未能有效整合与协同，影响了以人为本的全生命周期健康管理服务目标的实现。

第三，公共卫生各核心功能的协同问题，即体系内服务的协同问题。在区域性公共卫生体系内部，核心功能的内涵还存在分歧，体系条块分割的问题仍比较突出，不同公共卫生专业机构的职能定位存在分割与脱节的情况，公共卫生服务项目与健康风险优先顺序、资源可获得性之间存在冲突与矛盾，针对妇女、老年人、儿童等特定群体的公共卫生服务与针对特定健康问题或健康危险因素的防控功能存在重叠与薄弱空白并存的情况，大卫生协同发展的格局滞后于健康发展的社会需求。

为解决上述问题：第一，要强化社会参与。不仅要强化公共卫生的政府主导，更要强化个人的健康责任，提高全民健康素养，引导居民形成自主自律、符合自身特点的健康生活方式，有效控制影响健康的生活行为因素，形成热爱健康、追求健康、促进健康的社会氛围，还要促进全社会广泛参与，调动社会力量的积极性和创造性，有效控制影响健康的生态和社会环境危险因素，形成多层次、多元化的社会共治格局^[7]。第二，要加强公共卫生服务与医疗服务的连续性。在整合社区公共卫生服务与医疗服务的基础上，建立社区卫生服务机构与高层级医疗机构、公共卫生专业机构之间有效的服务衔接，将公共卫生服务融入分级诊疗体系，促进实现真正的健康管理与服务全程、全周期的无缝衔接。第三，要共建以社区为基础、信息技术为依托的整合型卫生服务。由以疾病为中心的服务模式转变为以健康为中心的服务模式。公共卫生服务长期以来以社区为平台，以全科服务或家庭医生团队服务为载体，建立了“六位一体”（集社区预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育指导于一体）的中国特色社区卫生服务模式。面对持续增加的健康风险和公共卫生任务，要将公共卫生的各核心功能整合到以社区为基础的卫生服务中，以信息技术为依托，将以群体和个体为基础的社区公共卫生服务与医疗服务有机整合，实现以居民健康为中心的服务提供。为此，需要统筹公共卫生服务与医疗服务的购买机制（整合财政投入与医疗保险支付）和绩效考核机制，真正提供以居民健康管理为核心的卫生服务。

有效促进公共卫生转型、实现协同发展，需要优化公共卫生治理。治理是指政府机构、公共部门以及社会组织等各类公立和私立主体，平等参与和共同协商国家和社会公共事务，多向度相互影响和相互作用的过程^[11]。治理理论的内涵包括治理主体的多元性、治理过程的互动性和目标取向的善治性，即治理的最终目标是实现公共利益最大化。公共卫生的内涵广泛、参与主体多元，其内在特征客观上要求通过治理来明确各利益相关方的主体责任，共同参与、相互沟通、达成共识，并转化为步调一致的促进公众健康的共同行动，最终实现全民健康的目标^[12]。

因此，要优化公共卫生治理，在治理架构方面：一要形成以人民健康为中心的战略视野^[13]，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，在大卫生、大健康的视角下开展公共卫生活动。二要用长远视角与系统方法构建社会共治格局，完善社会公众参与公共卫生决策与事务的机制和程序，让公共卫生服务满足公众的健康需求，回应公众的社会关切，让社会参与真正成为健康维护与促进的驱动力。对公共卫生相关机构和社会组织建立有效激励机制，引导健康导向的社会网络建设，推进相互关联的过程管理，推动利益相关方的领导力建设^[14]。三要加强公共卫生的法制化，通过法律法规保障人民的健康权，并明确各方主体在公共卫生中的权利和义务。四要增强透明度，公共卫生决策及公共卫生服务的过程、参与机构以及相关信息等应适当公开，接受社会监督。在治理机制方面：一要强化问责机制，使公共卫生的相关部门和利益方行其权、负其责，真正做到权责清晰。二要加强信息采集与监测评价^[15]，通过及时的信息收集，监测和评价公共卫生服务的实施过程及其绩效，为公共卫生的科学决策、提高公共卫生服务的效能提供循证依据。

希望通过有效的政府主导，构建基于社会共治的政策研制、资源配置、伙伴参与、持续改进与监督机制，推动公共卫生的协同发展，促进公共卫生治理体系和治理能力的现代化，持续提升人民群众的健康水平，改善健康公平。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突