石油、天然气作为国家战略资源，不仅支撑着社会和经济领域，还关系国家安全。近年来，面对世界百年未有之大变局，我国面临的外部挑战前所未有。据国家统计局数据，2022年石油、天然气对外依存度持续攀升，石油对外依存度达到71.2%，天然气对外依存度达40.2%。与石油和天然气进口依存度逐年攀升相对应的是，国内油气勘查和开采投入不足，石油、天然气新增探明地质储量增速趋缓等问题。矿权是油气田企业的“生命线”，国家持续加大矿权管理力度^[1-2]，重要目的之一是激活国内石油、天然气矿权市场，加大国内石油、天然气供给保障力度。如何看待改革、适应改革，并在改革的大潮中实现自身稳健发展成为当前国有油气田企业必须面对的问题。本文以中国石油塔里木油田公司的矿权管理实践为例，从历史的视角、发展的过程、探索与实践等方面分析，研究提出进一步深化矿权管理改革的建议，更好地助力国内石油、天然气业务发展，保障国家能源安全。

塔里木盆地位于古特提斯构造域油气富集带，与中亚含油气盆地中—新生代具有统一连通的“大盆地”地质背景，这一纬向“黄金带”内找到了数目众多的巨型、特大型、大型油气田群，油气储量占全球总储量的44%以上。塔里木盆地同时也是中—新生界前陆盆地与古生界克拉通盆地形成的叠合复合盆地，发育3套优质烃源岩、4套储盖组合，形成四大含油气系统。塔里木盆地勘探程度低，勘探潜力巨大，是国内剩余石油、天然气资源量最大的盆地，也是国内增储上产潜力最大的盆地^[3-5]。

塔里木盆地的石油、天然气勘探并不是一帆风顺的。盆地地表多为山地、沙漠、戈壁，生产、生活依托条件差，常年多风少雨，昼夜温差大，气温最高达80℃，最低达-50℃。地下地质结构异常复杂，勘探目的层集中在深层、超深层，其中库车前陆区主要目的层为白垩系、侏罗系，埋深为5500~8500m；台盆区主要目的层为奥陶系，埋深为6200~9000m；塔西南山前主要目的层为石炭系—二叠系，埋深为5500~9000m；勘探开发难度极大。面对地表、地下双复杂的情况，科研工作者从未放弃，始终以攻克地下“珠穆朗玛峰”为己任，数10年来，勘探工作几经沉浮。

20世纪50年代至70年代，历经“五上五下”艰辛探索，受限于盆地地质情况复杂、资金不足和技术制约，仅发现依奇克里克、柯克亚两个中小型油气田；20世纪80年代，石油工业部、地质矿产部组织力量，六上塔里木，1989年经国务院批准，塔里木石油勘探开发指挥部在新疆库尔勒市成立，打响了改革开放以来动员力量最多、涉及范围最大、开放程度最高的新型石油大会战。塔里木油田公司坚持“四个并举”，强化技术攻关，在库车坳陷膏盐岩下冲断带和台盆区缝洞型碳酸盐岩两大超深层领域全面突破^[6-7]。

截至2022年底，塔里木油田公司在塔里木盆地发现油气藏248个，发现和开发轮南、塔中、哈得、克拉2、迪那2、英买力、克深2等32个大中型油气田，累计探明地质储量35.1×10⁸t油当量（图 1）；年产量从1989年的3×10⁴t油当量增长至2022年的3310×10⁴t油当量（图 2），累计生产石油1.6×10⁸t、天然气4093×10⁸m³，累计油气产量为4.8×10⁸t油当量，其中，深层、超深层的储量、产量占比均超过70%。近10年来，平均钻井深度普遍超过6000m，一般在6000~9000m，2023年成功部署上钻了深地塔科1井，正式向10000m以深进军。

图 1

图 1 塔里木油田累计探明地质储量柱状图 Fig. 1 Histogram of cumulative proven geological reserves in Tarim Oilfield

图 2

图 2 塔里木油田历年产量柱状图 Fig. 2 Histogram of output in Tarim Oilfield over the years

塔里木盆地面积为56×10⁴km²，塔里木油田自1998年在塔里木盆地内获得首块矿权以来，矿权面积先后经历了大幅快速增长、政策性退减、流动划转及持续退减、硬性退减4个阶段。

大幅快速增长阶段（1998—2003年）：以“登记在先”的方式，积极登记探矿权，2003年底矿权面积最大达到50.8×10⁴km²。

政策性退减阶段（2004—2011年）：国家持续强化矿权监管，出台一系列政策，强调矿权必须满足最低勘查投入，不满足的按照投入不足比例在矿权到期延续登记时按比例退减，主要退减盆地外围、高大山体等区域，截至2012年底，矿权面积为37×10⁴km²。

流动划转及持续退减阶段（2012—2019年）：2012—2014年，中国石油内部矿权流转，将塔里木盆地东部的12.6×10⁴km²矿权从塔里木油田公司流转至大庆油田公司。2014—2019年，国家持续强化监管，在延续登记时将与国家级保护区核心区重叠的区域退减，矿权面积进一步降低，截至2019年底，矿权面积为15.5×10⁴km²。

硬性退减阶段（2019年至今）：2019年，自然资源部出台了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（简称7号文），明确规定探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积的25%。截至2022年底，矿权总面积减少至12.4×10⁴km²。

在2019年12月出台的7号文规定，探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积的25%。2023年7月，自然资源部根据7号文实施3年后的实际情况，发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号），规定申请探矿权延续登记时应当扣减勘查许可证载明面积的20%，塔里木油田在2025—2027年到期探矿权延续登记时需退减2.1×10⁴km²。今后15年到期探矿权延续登记时累计需退减5.3×10⁴km²，届时剩余探矿权面积为5.6×10⁴km²（图 3），矿权面积持续减少，将严重制约石油、天然气的增储上产^{[1, 8-11]}。

图 3

图 3 塔里木油田今后15年探矿权面积预测图 Fig. 3 Prediction of exploration right area in Tarim Oilfield in the next 15 years

“十三五”以来，油气矿权出让的上游市场有序放开，进一步推进了市场化力度，充分发挥了市场竞争优势，激励民营企业等更多市场主体进入，加快对石油、天然气探矿权进行“招、拍、挂”，旨在提高勘探开发效率^[11]。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》中取消了石油、天然气、煤层气勘查开采对外商投资仅限于合资合作的限制^{[1, 12-14]}。7号文中也进一步明确油气勘查开采市场的逐步放开，对企业净资产的“准入门槛”做了最低要求，即在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的公司，均有资格按规定取得油气矿权，包括外资企业和民营企业^[1]。在国家政策的引导下，大量非油气企业进入油气勘查市场，油气矿权竞争异常激烈。2020—2022年，自然资源部在新疆塔里木盆地出让石油、天然气探矿权32块，面积为2.7×10⁴km²，成交额达72.9亿元，其中，沙井子1区块探矿权出让面积576.3km²，成交额达9.6亿元，溢价达238倍，在如此激烈的竞争环境下，国有企业获得新矿权难度极大。

面对矿权管理严峻的形势^[15]，中国石油塔里木油田公司积极适应改革，刀刃向内大力推进矿权管理革新，通过建章立制、矿权与勘探开发联动、精细盆地评价、加大信息化建设等方式，逐步形成了“进有据、退有序、管规范”的矿权保护管理新秩序（图 4）。

图 4

图 4 塔里木油田全方位矿权保护管理模式图 Fig. 4 Comprehensive mining rights protection management mode of Tarim Oilfield

科学有效的管理体系是矿权管理工作的重要保障^[16]，7号文发布后，塔里木油田公司高度重视矿权管理工作，积极开展矿权管理体制革新。通过4年的实践，建立并完善了油田公司矿权管理体制。一是将矿权管理作为“一把手”工程，油田公司成立以执行董事为主任的矿权储量管理委员会，负责矿权重大事项的决策部署，全方位推进矿权精细管理；二是在中国石油内率先聘用矿权储量企业首席专家，作为矿权工作的技术总负责；三是成立矿权归口管理部门，在油田机关成立资源勘查部，实行油田矿权工作的归口管理，对内实行统一管理，对外实行信息统一发布及对外协调等；四是在基层单位成立以院长、经理为组长的矿权储量管理分委会，推动矿权工作的执行与落实；五是建章立制，根据矿权管理的新形势、新规定、新要求，油田层面修订矿权管理规定，编制矿权管理文件汇编，基层单位组织编制矿权管理实施细则、矿权保护实施细则、侵权处置等预案，进一步明确矿权管理的职责界面、业务管理流程；六是首次编制矿权工作长远规划。紧紧围绕保护矿权，及时调整地震采集、井位部署、储量申报的节奏，系统谋划“十四五”期间矿权工作，编制完成《塔里木油田“十四五”矿权发展规划》，涉及矿权管理策略研究、矿权评价、探矿权退减、采矿权登记、出让区块优选及竞争性获得等方面。实现管理体制创新、技术创新、研究思路创新的发展模式，为矿权管理工作常态化、规范化、制度化运行奠定基础。

长期以来，我国能源供给一直处于偏紧状态，油气对外依存度近年来持续攀升，能源安全问题严重制约我国经济社会发展^[17-18]。十八大以来，党中央对能源行业提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，国家制定了“放开两头，管住中间”总体改革思路^{[1, 6, 10, 16]}。2018年7月，习近平总书记作出大力提升勘探开发力度、保障国家能源安全的重要批示。国家持续加快油气资源管理改革的目标之一，是激活国内油气矿权市场，加大国内石油、天然气供给保障力度。

通过研判油气田企业的发展形势，塔里木油田公司清醒地认识到，找到战略接替领域、实现高质量发展，就必须走出“成熟区”，跳出“热炕头”，提高对资源的掌控能力，做到“手里有粮、心中不慌”。加快向深层、超深层进军，向勘探空白区进军，是塔里木油田公司实现高质量发展的必然选择。

“十三五”以来，塔里木油田公司坚持资源为王，立足大盆地、瞄准大场面，强化盆地基础研究及区带评价与目标优选，全面加强新区新领域风险勘探，突出成熟区带集中勘探，加快寻找战略接替区和规模优质储量，持续撬动油气勘探的深层动力。大力实施“3+2”勘探开发战略部署，即将风险勘探放在首位，瞄准库车新区、寒武系盐下、塔西南山前“三大新领域”实施风险勘探，坚持“原油稳增，天然气快上”原则，聚焦库车天然气、塔北—塔中原油两大潜力区开展精细勘探，全力推进博孜—大北、富满两个富油气区集中建产。

地质认识是照亮勘探进程的“灯塔”，没有地质理论的突破就没有大油气田的发现。塔里木油田公司不断深化盆地地质认识，总结形成了“围绕烃源、追寻断裂、优选储层、搜寻圈闭”的技术路线，在新区新领域清晰构建盆地地层与构造格架，识别出三大生烃中心，确立勘探主攻方向。在库车山前，清晰认识盐下构造成排成带规律，实现有“圈”必有“藏”。在台盆区，清晰把握碳酸盐岩走滑断裂控储控藏规律，在小油藏里找到了大油田，不断突破油气成藏“死亡极限”。

实施“3+2”战略部署以来，勘探硕果盈枝。2018年以来，获得恰探1、甫沙8、托探1、中秋1、克探1、迪北5、富东1、满深1、轮探1、罗探1、雄探1等11个领域性重大勘探突破（图 5），落实了两个超深油气建产区，新增石油探明地质储量超5.0×10⁸t、新增天然气探明地质储量超5000×10⁸m³。

图 5

图 5 2018—2023年塔里木油田重大发现分布图 Fig. 5 Distribution of major discoveries in Tarim Oilfield during the 2018-2023

针对地质认识清晰、构造落实程度高的区域，直接规模部署评价井，减少预探井探索阶段，加快区块勘探评价节奏，加快探明储量进程。此外，坚持“抢先抓早、有序有效”，以计划牵引各项工作，加强关键节点工序衔接，一旦井位确定，向前“倒逼”加快项目前期手续办理工作，向后推进加快组织钻井工程实施，全力保障钻井周期。

以塔里木油田富满区块为例，2021年富源Ⅲ区三维地震资料处理解释完成后，共发现和重新落实圈闭18个，按照评价建产一体化思路，直接规模部署了12口评价井，推进富源Ⅲ区的资源规模集中评价和原油规模建产，推进富满油田更大规模的资源落实，加快后续的建产节奏，进一步拓展了含油气面积。

为保障依法享有对油气资源开采、利用、收益和管理的权利^{[1, 3, 9]}，将油气探矿权及时转为采矿权才是关键之一^[19]。原来的采矿权申报模式是一切围绕探明地质储量申报的情况开展的，探明地质储量申报的情况决定采矿权申报的周期、面积大小。为了加快“探转采”，最大限度保护存量矿权，加强矿权与储量联动。通过采矿权申报面积最大化、缩短采矿权申报周期的存量矿权保护思路来推动勘探、评价及开发部署，优化探明地质储量申报模式，从原来每年固定时间向中国石油油气和新能源分公司申报审查后再向自然资源部申报的模式转变为围绕采矿权的申报方案，探明地质储量“成熟一批，申报一批”的申报模式，有效缩短采矿权申报周期。此外，采取“两最一诺”的采矿权申报管理模式，即采取“最大含油气面积确定采矿权范围、最短时间办理采矿权申报要件、承诺质量压责任”的方式，及时梳理优化采矿权申报流程，实现了采矿权要件准备由接力式向融合式转变及采矿权面积最大化的同时，采矿权办理时长显著缩短。

2019年至今，塔里木油田采矿权面积较2019年底接近实现“翻番”，由8824km²增加至16120km²，新增7296km²，增幅达83%；采矿权要件准备时长由690天缩短为330天。

针对矿权的评价分为两部分：以矿权到期退减为目的及勘探开发有利区优选研究的已有矿权区评价；以获得新矿权为目的的矿权空白区评价。一是建立了矿权评价流程，塔里木油田公司与中国石油勘探开发研究院、中国石油杭州地质研究院建立矿权保护战略联盟，建立以含油气系统、勘探区带评价为基础的矿权评价流程，从“四全”研究理念出发，实现基础研究的完整性和系统性。“四全”即从板块到薄片的全空间尺度、从古到今的全时间维度、从地层到成藏的全专业链条、从烃源岩到圈闭的全系统分析，开展分级分类矿权评价。二是强化盆地级基础研究，以盆地近年来新采集的格架线为抓手，深入开展构造、沉积、储层、成藏等专题研究，完成156幅盆地级基础成果图件，指导勘探选区选带及矿权评价。三是开展区带分类评价，根据盆地勘探区带地质条件评价标准，从烃源岩、圈闭、储层、成藏要素、保存等5个方面综合评价。建立定量区带评价标准图版，开展全盆地区带精细评价。四是开展单矿权或空白分级评价，通过烃源岩、储盖组合、保存条件、成藏条件、主要目的层、埋深、地貌条件、战略意义、勘探潜力、可部署性等10个参数计算与专家经验评价相结合，按照矿权分级分类综合评价，对每一个矿权从优至差明确Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4类级别的分布与排序。

2020—2022年，塔里木油田公司根据上述评价方法退减高大山体区、地质条件Ⅳ类区面积近3.1×10⁴km²。

在矿权延续登记硬退减的政策下^[20-21]，积极获取新矿权也是矿权保护有效手段之一。通过探索形成了地质评价、资源评价、经济评价、竞争策略四位一体的出让区块快速价值评估技术，有效指导矿权竞争工作；同时，系统组织3轮次矿权空白区评价，优选出总面积超2×10⁴km²建议出让区块，经中国石油油气和新能源分公司审核后上报政府主管部门，协助政府部门加快推进新疆地区“招、拍、挂”进程（图 6）。

图 6

图 6 塔里木油田矿权价值评估流程图 Fig. 6 Flow chart of mining rights value evaluation in Tarim Oilfield

2021—2022年，先后成功竞拍阿克陶东、莎车探矿权，面积为1619km²，有效地拓展了新的勘探领域。

油气行业的矿权管理正逐步从信息化、数字化转向数智化，国家矿权新政陆续实施后，面对新形势、新要求，塔里木油田公司在长庆油田公司、西南油气田公司等兄弟单位协助下，以中国石油昆仑数智公司为主导，通过搭建矿权数据库，建立矿权管理业务在线协同办公，开发矿权可视化处理及应用，实现矿权全链条工作线上管理及分析，开展矿权历史数据入库，开发数据采集、数据查询、智能分析等功能，实现多部门线上协同管理及矿权数据全生命周期管理、可视化管理，提高工作及管理时效，为油田管理者提供决策支撑，助力实现数字化转型、智能化发展目标。

（1）矿权数据库及图形库的建设。

通过矿权数据库的搭建，实现矿权管理历史数据入库，包括基础数据库和空间图形库的建设，实现对历史数据的查询统计及自动成图功能。其中基础数据库包括塔里木油田公司盆地矿权信息、油气苗出漏点数据、矿权保护数据、各类非油气矿种、矿权登记数据、矿权年检数据、开采报告、矿权许可证及政策法规行业标准等；空间图形库主要包括塔里木盆地矿权分布图、开采报告区分布图、各类非油气矿权叠合图、油气苗出漏点分布图、行政县域图等。

（2）矿权管理业务在线协同办公需求。

实现矿权登记、矿权年检、矿权巡护、开采报告、地质资料汇交业务在线协同管理，支持矿权竞争、矿权评价、矿权退减业务成果的统一管理。

（3）开发矿权可视化应用，实现矿权业务空间图形数据的可视化。

运用GIS可视化技术，实现矿权空间数据以图层形式叠加显示，通过图表联动实现矿权等空间数据与属性数据的关联展示，实现勘探开发数据的远程调用和矿权业务数据的多维度叠合统计智能计算分析。

目前国内多个油气田企业均已进入到勘探中后期，常规的构造型、埋藏深度浅、钻井工程难度小的油气藏越来越少，取而代之的则是具有埋藏深度大、构造复杂、钻井工程难度大、非常规等特征难以发现甚至是发现后也难以规模展开评价的油气藏。以在塔里木盆地塔西南地区的石油天然气勘探为例，自1978年柯克亚气田发现后，先后部署数10口探井，仅少数井见油气显示，证明油气勘探的大方向没有错。科研人员持续开展攻关研究，直至2000年发现了阿克气田。之后的20年勘探工作又陷入长时间的低谷中，在2020年发现了甫沙8油藏，在2023年发现了恰探1气藏，前后持续达40余年。

现行相关政策要求矿业权人在延续登记时退减一定比例面积的区块，主要是为了防止“跑马圈地”“圈而不探”“探而不采”^{[1, 9, 22]}，提高矿产资源利用效率。要求退减面积只是措施之一，推进资源的发现、落实规模效益储量、及时转化为产能才是激活存量矿权的关键。建议在探矿权到期退减的政策设计中，结合矿权年检或持证期内的投入满足情况，统筹考虑，对常年满足且超过最低投入N（N≥2）倍的矿权，到期延续登记时，下个持证期间免于退减矿权面积，对投入不足的矿权则按照既定规定予以按照一定比例阶梯性退减。

此外，可考虑采取经济手段代替或作为强制性退减的可选项，对于复杂构造区的油气勘探除了常年积累的地质认识外还需要勘探技术及工程技术的与时俱进，矿权的规模退减不利于对区域构造的整体认识及后期发现。建议通过逐步递增的探矿权占用费征收和改进征收方式，以“缴款”代替矿权退减，从而促进矿业权人主动优化矿权结构并提高矿权使用效率，加大矿权投入力度，从源头上推进石油天然气的发现进程。

在探矿权退减管理制度设计中，建议对承担国家重要义务并承诺考核指标的国有企业，借鉴环保区管控及以往延续登记投入勘查投入退减的管理模式，对于持证期内新增探明储量达到一定规模、面积达到所在矿权一定比例后，降低到期探矿权核减比例或不纳入核减。

矿权改革的目的是要加快石油天然气的发现、加快实现产能的转换，让矿权“活”起来。从目前实际现状来看，油气勘探开发及运输的特殊性、地下油气藏的位置决定地面的设施建设，不可避免在一定程度上与永久基本农田、生态红线及城镇等“三区三线”有空间上的重叠^[23-28]，或根据研究认识的变化调整地上的设施位置。西部油气田总体表现为油气藏埋藏深度大、钻井周期长、评价及建产难度大等特征，占地类型多、占地面积大、建设周期长，为保障边疆按时用气、平稳足量用气，大型能源类建设项目在油气获得发现后就及时开展建设项目的顶层设计，在“边批边建”政策取消后，按照现行的建设项目用地审批流程，手续办理进度可能无法及时满足冬季保供、油气外输及石油天然气增储上产的总体需求。建议针对国家级能源项目给予适当政策支持，采取承诺制在规定时限内完成相关用地手续办理，在保障依法合规的同时，加快石油天然气能源项目建设，确保石油天然气及时外输，保障国家能源安全。

（1）从现有矿权政策来看，矿权管理的严峻形势主要来自两个方面：其一是探矿权面积大幅度缩减，在未来15年内，按照现有政策存量探矿权面积至少缩减60%；其二，油气矿权竞争性出让激烈，成交价及溢价倍数不断攀升，国有企业获得新矿权、效益开发的难度极大。

（2）面对国家矿权管理改革大势，塔里木油田公司通过建章立制、矿权与勘探开发联动、精细盆地评价、加大信息化建设力度等方式，逐步形成了“进有据、退有序、管规范”的矿权管理新秩序，适应矿权改革的需要，部分措施已取得显著实效。

（3）为进一步优化我国油气矿权管理制度，加快保障国家能源安全，提出探矿权到期政策要突出鼓励勘探发现、对探明储量集中区给与政策支持、完善矿权与用地政策的协调管理等3项建议，旨在更好推动国内油气业务发展。