美国近期出台了S.764法案,即《国家生物工程食品信息披露标准》，以应对转基因食品标识政策选择难题。这一法案使得美国食品与药物监管局(FDA)原有的转基因食品自愿标识政策不变的基础上，在市场准入环节增加了强制信息披露政策。作为全球转基因作物的领先生产者^[1]，美国的生物技术政策及法律在世界范围内起着风向标的作用。它一贯坚持的自愿标识政策与其以科学为基础的原则和实质等同性原则密不可分，它们共同构成了美国生物技术、生物技术农业及转基因食品发展的法制基础。信息披露政策这一关键点发生变化，是否意味着美国所坚持的生物技术监管路径发生变化，其他国家的转基因政策是否会因此发生多米诺骨牌式的效应，这些均有待深入研究。

不少关注转基因食品标识问题的公众、媒体人员或研究人员对S.764法案进行了解读或预测，但他们的观点不乏误解。部分人简单地将强制信息披露等同于强制标识。部分人认为美国已经摒弃了已有的实质等同原则，间接承认了转基因食品的潜在危害性，甚至将S.764法案夸大为反转的胜利^[2]。也有学者认为美国转基因食品标识政策的分水岭也很可能成为世界的分水岭^[3]。事实上，由美国农业部农业市场服务部负责该法案的制定与实施，该披露法案仅仅是针对市场目的，FDA并不参与，与食品的安全性无关，该披露法案也不会影响FDA有关食品安全或营养问题自愿标识法案的完整性。 而且信息披露方式不限于直接文字标识，S.764法案也仍然坚持实质等同原则，而美国选择强制性的信息披露政策是否代表了全球标识政策的趋向，还有待时间证明。为了减少对法案内容的误解和曲解，本文将对美国国家生物工程食品信息披露标准法案的出台背景、目的、基本内容及特点等进行分析，力求作出最接近其立法本意的解读和评析，并探究值得我国借鉴和反思的内容。

1 美国转基因食品标识法律制度回顾

美国对生物工程食品标识的管理制度要追溯到1986年的《美国生物技术协调管理框架》。在这一框架下，美国食品药品管理局(FDA)根据《联邦食品药品和化妆品法》(FFDCA)的授权对转基因食品标识进行管理。FDA在其发布的一系列指导性文件中规定，除非新产品对消费者构成安全问题，通过基因工程生产的食品无需强制标注^[4]，转基因食品标识遵循一般的标识要求即可。与联邦的政策不完全相同，部分州明确通过立法的方式支持转基因食品强制标识。除此之外，各州之间、不同的利益集团之间也一直针对标识问题争论不休。整体来说，美国各界对转基因食品的标识立法一直有分歧，并且这种分歧状态可能随着更多州的强制标识立法而扩大。

1.1 奠基：FFDCA的错误标识条款及FDA的自愿标识解释

1.1.1 FFDCA禁止错误标识的要求及FDA的解释

FFDCA对食品标识的要求是不构成错误标识(misbrand)。FFDCA 没有对转基因食品和非转基因食品区别对待，它的403章和201章与转基因食品的标识相关。这两章授权FDA对食品标签上必须出现的专门信息作出要求。403章的目的在于确保消费者在购买食品时能够通过标签所传达的必要和准确的信息来作出明智的选择。403章(a)规定，如果食品的标签是虚假的或者在任何特定情形下构成误导，这样的食品就构成了错误标识。403章(i)要求标签的成分说明里所列出的每种成分都应当使用通用的或者常用的名称。也就是说，如果转基因食品同它的传统替代品有显著的不同，以至于通用名称不足以用来描述转基因食品，那么转基因食品的名称或者标签就应当描述这种区别，否则就可能误导消费者。类似的，201章(n)规定，如果标签没能揭示重要的事实，也会构成误导。FDA将“重要的事实”定义为，如果缺失这类信息会导致特别的健康或环境危害，或者会由于标签上的其他声明而误导消费者，或者会使得消费者误认为这种食品有其他的类似食品所具有的营养或者功能性的特征，但事实上它并不具有的话，这些信息就为重要信息^[5]。

1.1.2 FDA的一贯政策：支持转基因/非转基因食品自愿标识

FDA在1992 年发布了《来源于新植物品种的食品的政策声明》、2001年发布了《关于食品是否使用生物工程生产加工的自愿标识的行业指导草案》，2015年发布了《关于食品是否来源于基因工程植物的自愿标识的行业指导》及《关于食品是否来源于基因工程大西洋鲑鱼的自愿标识的行业指导草案》。在1992年的政策中，FDA声明，它并没有掌握到任何显示生物工程食品区别于其他食品的信息，或者作为来自于新技术的这类食品比利用传统育种技术培育的植物来源的食品有不同的或者更大的安全威胁。研发新植物品种的方法并不属于重要信息，因而不需要标识^[6]。其后FDA也一直坚持这种政策。总体来说，1992年政策确定了实质等同原则，2001年指导鼓励自愿标识，2015年的两个指导同样鼓励自愿标识，只不过更具有针对性，细致地列出了转基因和非转基因相关的正当标识和误导性标识的情形以供食品制造商参考^[6-7]。此外，FDA发布了“What is the meaning of ‘natural’ on the label of food?”等非正式指导，对“天然的”(natural)做出了定义。按照它的定义，转基因食品只要没有添加色素、人工香料或合成物质就属于天然的食品，即可以在标识中使用“natural”。

FDA仅仅是强调“研发新植物品种的方法”这类信息不需要标识，但生物工程食品仍然要遵循一般的食品所需要遵循的标识要求。需要标识的信息包括过敏性、毒性相关的信息，涉及食品安全或营养水平的重要的营养元素或抗营养元素的水平等^[8]。

1.2 动摇：州立法的不同态度

部分州并不认同FDA的自愿标识政策。加利福尼亚州、科罗拉多州和俄勒冈州在2012年前后对转基因标识相关的立法进行选民公投，但最终未通过这类法案。康州、缅因州、佛蒙特州依次在2013年5月到2014年5月通过各自的强制标识法案^[4]。康州2013年颁布的《转基因食品标识法案》规定特定的食品如果不标识为“Produced with Genetic Engineering”就属于错误标识。这类食品包括部分或全部通过基因工程生产的批发和零售食品、未加工农产品以及种子及种畜。缅因州2014年颁布的《保护消费者对转基因食品及种畜的知情权法案》要求任何转基因食品或种子标识为“Produced with Genetic Engineering”，否则会因为错误标识而面临处罚。法案排除了饭店供应的食品以及含酒精的饮料及医疗食品。佛蒙特州2014年颁布的《与产自基因工程的食品的标识相关的法案》要求部分或全部使用基因工程生产的食品进行标识，可标识为“partially produced with genetic engineering” “may be produced with genetic engineering” or “produced with genetic engineering” 。法案禁止将部分或全部使用基因工程生产的食品标识为“天然的”(natural)。法案排除了酒精饮料、含有基因工程材料不超过总重量 0.9% 的加工食品，医疗食品以及饭店提供的食品。但是康州和缅因州的法案中都包含了一个条款：除非一定数量的州通过了类似的法案，否则本州不会执行各自法案中的标识要求。目前通过此类法案的州的数量未达到这两个法案所规定的数量，因而这两个州的法案还未实施。佛蒙特州的法案本来预定在2016年7月1日起实施^[6]，后又被宣布于2017年起实施。

1.3 斗争与妥协：S.764法案-“国家生物工程食品信息披露标准”的诞生

州之间以及其他不同立场的阶层或团体的声音最终体现为众议院及参议院议员的投票博弈行为，各方在众议院和参议院的立法议程中多次斗争和交锋。在S.764法案之前，联邦114届议会上引入了不少的解决转基因食品标识问题的法案。众议院通过了支持强制标识的《基因工程食品知情权法案》^[9]，它同时也是FFDCA的修正案。它规定，如果食品是通过基因工程技术生产的，或者含有一种以上的基因工程配料，就应当明确此类信息，不然就构成错误标识。但这一法案仍在众议院能源和商务委员会的健康小组委员会的审议中。2015年7月23日，众议院以275比150批准了支持自愿标识和非转基因认证的《安全和准确食品标签法案》^[10]，它要求建立不同的认证体系和标识要求，并由FDA和USDA共同监管。它规定，如果FDA认为转基因食品同传统食品有重大的区别，并且披露这种区别是为了保护公共健康或防止虚假或误导性的标识的话，可以要求此类标识。它的201章还规定USDA建立一个自愿的转基因食品认证，以监管声明在生产加工过程中使用或不使用基因工程方法的标签^[10]。因为这个法案受孟山都、杜邦和陶氏等生物技术公司支持，且它明确规定自愿标识，所以被称为黑暗法案(Deny Americans the Right to Know (DARK) Act)。2016年4月16日，参议院对其进行投票，赞成票不足未获通过^[11]。

支持自愿标识和强制标识的法案均未获得通过，各方僵持不下，支持者和反对者都付出了高昂成本^[1]。这种局面最终被S.764法案打破。妥协方案S.764法案(国家生物工程食品信息披露标准)于7月29日由总统奥巴马签署正式成为联邦法律。此前，它于2016年7月7日以63比30获参议院通过，后于7月14日以306比117获众议院通过。

2 美国国家生物工程食品信息披露标准法案的主要规则

在严格意义上讲，S.764法案只是美国参议院为这项法案所起的一个代号，而法案的具体内容为“国家生物工程食品信息披露标准”，并将被纳入到美国1946年农业市场服务法案(7 U.S.C. 1621 etseq.)。这项法案由Subtitle E“国家生物工程食品信息披露标准”和Subtitle F“特定食品的标识”两部分组成。Subtitle E主要包括定义、适用范围、国家生物工程食品信息披露标准的建立、保留条款，Subtitle F则规定了联邦优先及例外，以及对有机食品非转基因身份的认可。

2.1 需要进行信息披露的食品范围

一般而言，属于生物工程食品才可能需要披露相关的信息。生物工程食品是指“含有通过体外重组脱氧核糖核酸所改变的遗传物质，并且遗传修改不能通过传统育种方式获得，也无法在自然界中找到的并且符合《联邦食品药品和化妆品法》(21U.S.C. 321)第201章中所定义的用于人类消费的食品”。S.764法案特别强调食品必须是落入到《联邦食品药品和化妆品法》的标识要求(21 U.S.C. 301 et seq.)或者《联邦肉类检查法》(21 U.S.C. 601 et seq.)、《家禽产品检查法》(21 U.S.C. 451 et seq.)、 《蛋类产品检查法 》(21 U.S.C. 1031 et seq)的标识要求范围内的食品。换句话说，只有按照这三部法律的要求需要进行标识的食品才属于S.764法案信息披露范围的食品。

另一方面，S.764在SEC.293(b)(2)中规定，只有符合农业部根据本法案制定的规章规定的食品才可以带有披露信息。规章规定的条件包括：适当的认定食品为生物工程食品的生物工程物质的含量,即阈值；确定一个决定程序及其所包含的认定食品属于生物工程食品的因素和条件。简而言之，符合阈值要求并满足认定条件和相关因素的生物工程食品才属于需要进行信息披露的食品。被排除在披露范围内的食品包括来源于动物的食品，S.764法案规定不得仅仅因为动物食用由生物工程物质所生产的、或包含生物工程物质或由其组成的饲料，而将其来源的食品认定为生物工程食品。 因此，由饲喂转基因饲料的动物生产的肉类、奶制品和蛋不被列入披露范畴。

可使用非转基因标识的食品范围。S.764法案再次认可了依据《1990有机食品生产法》构建的国家有机计划认证后的食品的非转基因身份。但同时申明，不得因为不需要履行信息披露义务而被当作是“非生物工程”或者“非转基因生物”的食品。

2.2 信息披露的内容及形式

S.764法案要求信息披露的内容就是“食品是生物工程食品”这一信息。S.764法案在SEC.293(b)中指明这一法案适用于食品上所显示的任何披露食品为生物工程食品的声明，即信息披露的内容就是任何表明食品为生物工程食品的信息。

食品信息披露的形式应当是文本、符号，或者电子或数字链接(一般被称为二维码)，食品制造商可以在其中作出选择。同时，农业部制定的规章还应当为小包装或很小包装的食品提供替代性的合理的信息披露选择，也为小的食品生产者额外提供了新的信息披露方式，即电话号码加互联网网站的信息披露形式。

SEC.293(d)对各类的信息披露形式做出了具体的要求。采用电子或数字链接的方式进行披露时，相关的信息中应当附有“扫描此处以获取更多的信息”或者其他相当的只反映技术变化的措辞的声明，并表明电子或数字链接会提供一个互联网网站或者其他固定的页面。电子或数字链接要以一种一致的和显著的方式提供到达生物工程信息披露所在位置的渠道。信息披露的位置应当在移动设备上、互联网网站或者其他登陆页面，并且是宣传产品的产品信息的首页，首页不应当包含推广或宣传信息。电子或数字链接的披露方式中应当包含提供生物工程信息披露的渠道的电话号码，电子或数字链接披露应当有足够大的尺寸以便于电子设备便捷高效地扫描或阅读。电话号码披露应当附带类似于“获取更多信息请拨打”的措辞。电子或数字链接披露不应当收集、分析或出卖任何消费者或消费者设备的私人身份信息。如果是为了实现法案的目的而收集的话，也应当被立即删除，并且不得用于其他目的。

2.3 农业部的主要职责

S.764将具体的强制性生物工程食品信息披露标准的制定权授予了农业部，要求农业部在S.764法案制定之日起2年内建立一个针对所有生物工程食品或者可能属于生物工程食品的国家强制性生物工程食品信息披露标准，并构建农业部长认为所必须的执行此标准的要求和程序。

为了弥补现有的妥协方案的不足，法案要求农业部在S.764法案制定一年内进行电子或数字链接类的信息披露的研究，以确定潜在的可能影响消费者通过电子或数字信息披露方法接触到生物工程信息披露的机会的技术挑战。在进行此类研究时应当考虑公众评价，并考虑以下因素：无线网络或蜂窝网络的可用性、商店固定电话的可用性、小的零售商或者农村地区零售商所面临的挑战、零售商或其他类企业为了解决潜在的技术或基础设施挑战、在零售商店安装电子或数字链接扫描仪或者其他相关的技术以提供生物工程信息披露的成本和收益。如果研究发现消费者在购物时缺乏足够的通过电子或数字信息披露方式接触生物工程信息披露的途径，农业部长在同食品零售商和制造商协商后，应当提供额外的及可比性的选择以提供生物工程信息披露渠道。

农业部制定的规章应当禁止任何人故意不作出本部分所要求的信息披露，要求受强制披露要求所约束的人应当保持并保证农业部长在需要时可以得到其通过规章规定的、符合行业习惯的相关记录，农业部长进行检查和审计。当然，被检查和审计的人应当获得听证机会。农业部必须给小的食品生产者提供一个执行日期，执行日期不得早于农业部规章制定之日起一年内。

2.4 联邦优先及优先例外

SEC.295(b)规定，任何州或州的政治分支机构不得直接或间接地构建针对州际贸易中的转基因食品(包括餐馆或类似场所提供的食品)或转基因种子标识的要求。如果已经有了类似的要求，也不能继续生效。此外，SEC.293(e)“州食品标准”规定，虽然有section295的规定，如果食品属于国家生物工程食品信息披露标准下的食品，任何州或州的政府分支不得直接或间接地建立或继续实施有关州内贸易食品的标识或披露此类食品是否是生物工程或者利用生物工程技术生产加工相关的信息的、与本标准下的强制信息披露要求不一致的要求。

SEC.296规定了联邦例外的情形，即法案本身以及依据法案制定的规章、法令或颁布的要求，不得优先于州或联邦的法令或普通法权益所创建的救济。

3 美国国家生物工程食品信息披露标准法案的优劣评析 3.1 美国国家生物工程食品信息披露标准法案的进步之处

3.1.1 在生物工程食品安全问题上立场坚定

S.764法案特别规定了安全条款，规定为了满足食品信息披露的目的，通过上市前联邦规范审查程序的生物工程食品不得仅仅因为是生物工程的或者利用生物工程方法生产或研发而被视为比非生物工程竞争食品更安全或者更不安全，即只要经过了上市审查程序，未发现实质上的不同，那么在安全性方面生物工程食品和其他食品是应当被同等对待的。此外，S.764法案还规定农业部长没有权限以是否附带食品生物工程披露信息而召回任何属于该规定下的食品。这两条立法彻底地阻断了转基因食品标识(信息披露)与转基因食品安全问题的联系。

同时坚持强制信息披露与实质等同原则的立法实践颠覆了已有研究中的将转基因食品标识问题与转基因食品安全问题混为一谈的思路。S.764法案的强制信息披露要求并不是出于食品安全性的考虑而设置的，而更多是为了妥协的需要以便于进行贸易管理，实现美国转基因食品市场的统一性，并在一定程度上回应消费者知情权诉求。标识并不意味着转基因食品并不安全，不标识也不意味着食品更安全。如果说消费者会存在相反的理解，S.764法案的规定正是试图消除这种误解。

3.1.2 各方妥协以实现立法统一

正如部分参议院或众议院议员所指出的，S.764法案是各方的妥协方案，它的很多内容都反映了这一点。在S.764法案之前，FDA所代表的联邦坚持自愿性标识，而以佛蒙特州等代表的部分州坚持强制性标识。在参议院议员和众议院议员中，坚持自愿标识和坚持强制标识的议员亦是分庭抗礼。这个法案首先体现了联邦和州的妥协。在少数州一意孤行颁布强制标识法案后，美国标识法律的统一性大大受损，州际拼凑式的立法大大增加了贸易的成本，导致国内贸易自由在事实上被阻碍，农民、经营者和消费者的成本随之增加。S.764法案的制定很大程度上就是为了阻止并防范州各自为政带来的不利影响。它明确规定联邦立法优先，其中有两条明确地反复地提到联邦在生物工程食品信息披露要求上的优先权，使得州已有的转基因食品强制标识法律法规无法继续实施，并且也剥夺了州在这之后进行转基因食品强制立法的权限。

其次是支持自愿标识方和支持强制标识方的妥协。反对标识的一方作出妥协，同意强制性的信息披露，而支持强制标识的一方同意提供多种形式的、可选择最适合的披露方式，不局限于直接的标识，避免了直接标识会导致的将转基因食品概念化为一类“不安全”或“非自然”的食品的弊端。此外，基于对强制信息披露实施的可操作性、成本及其他的技术性或经济性问题的考虑，S.764法案在很多方面留有余地。它提供两年的实施期间以确保农业部可以制定细节性的内容，并为各州的经营者留有足够的适应期和调整期。另外，它要求在法案制定之日一年内，农业部长研究确定潜在的可能影响消费者通过电子或数字信息披露方法接触到生物工程信息披露的技术挑战，考虑公众的评论以及标识设备或媒介的可用性、小的零售商或者农村地区零售商所面临的挑战、零售商或其他类企业提供生物工程信息披露的成本和收益等因素。

3.1.3 信息披露标准细密周全

S.764法案授权农业部长建立的信息披露标准注重细节，并且明确要求进行法律实施评估，既增加了标准的可操作性，也增加了法律的前瞻性和适应性。

美国生物工程食品信息披露标准包含了前置的要求和认定程序、事中的检查以及法律实施中的评估。事前的要求和程序，包括阈值及生物工程食品的范围、决定程序、不同的信息披露方式，并特别对小的食品经营者及小的食品包装区别对待。为了确定进行信息披露的食品身份的可靠性，经营者需要保持相关的记录以便农业部进行检查。S.764法案特别给予农业部两年的制定规章的期间，并且要求农业部在一年内研究确定潜在的可能影响消费者通过电子或数字信息披露方法接触到生物工程信息披露的技术挑战，研究公众的评价以及其他的因素。这些既能弥补妥协方案存在的可能的缺陷，也能增加法律的适用性和可操作性。

3.2 美国生物工程强制信息披露法案的不足之处

3.2.1 信息披露方式多样的弊端

S.764法案提供多种形式的信息披露方式，存在帮助经营者“掩盖”信息的可能性。在大多数诉求知情权的议员或者民众看来，消费者需要的是简单明了的可以轻松识别的信息。当经营者选择电子或数据链接、电话号码等替代的信息披露方式时，一是美国部分低收入的消费者可能并没有扫描链接或拨打电话的电子通信设备。二是即使消费者有设备，对商品进行逐一的扫描或者拨打电话询问也是极为不便利的，可能还受到网络情况、手机的状况等因素的不利影响，费时费力，远不如一眼可以识别的文字标识来得方便。

因而，虽然很多人将S.764法案的出台视为对消费者权益保护诉求的回应，但电子、数据链接及电话号码这三种信息披露方式为经营者提供了替代方案，大大增加了消费者获取信息的成本，事实上反而削弱了消费者知情权保护力度。

3.2.2 与已有的《联邦食品药品和化妆品法》冲突

虽然强制信息披露不完全等同于强制标识，但S.764法案的“强制”与FDA一贯坚持的“自愿”仍然相悖，不同理念下，新旧标识要求以及管理措施等都会发生龃龉。特别是，FDA之前一直以《联邦食品药品和化妆品法》为依据而坚持自愿标识，并发布指导予以贯彻。S.764法案在对生物工程食品的定义上遵循了《联邦食品药品和化妆品法》的规定，并且规定其本身的规定不得为任何《联邦食品药品和化妆品法》(7 U.S.C.6501 et seq.)下的主体创设权利或义务，但是并没有提及其与《联邦食品药品和化妆品法》、FDA与USDA的权限协调问题。FDA之前依据《联邦食品药品和化妆品法》而坚持的自愿标识态度以及颁布的相关指导，是继续生效，还是因为S.764法案的出台而当然废止？如果当然废止，那么S.764法案又如何与《联邦食品药品和化妆品法》的错误标识条款相协调？FDA基于错误标识条款而要求自愿标识，USDA是仍然以错误标识条款为依据而做出相反的强制信息披露的决定，还是避开这个条款？这种冲突反映了妥协性立法的最大弊端，即过于追求形式的统一性而牺牲了与已有立法的协调性和管理原则的一致性。

4 美国国家生物工程食品信息披露标准法案对我国的启示 4.1 转基因技术和产品相关立法过程中的“坚持”和“妥协”

在美国生物工程食品信息披露立法中，各方妥协以实现共同目标的做法值得我国借鉴。为了实现联邦立法统一以减少农民及经营者的成本，美国支持自愿标识和支持强制标识的各方均作出了一定妥协，同时也仍然坚持最基本的实质等同原则和对生物技术及其产品的非歧视态度。在我国，不仅仅是转基因食品标识问题，而且生物技术立法都需要各方的妥协。生物技术相关的利益主体仍然存在诸多矛盾和冲突，公众对于转基因技术的负面印象趋于极化和固化^[12]。我国转基因作物商业化受到了阻碍,前景堪忧^[13]，背离了国家发展转基因技术的初衷。在此情形下，怀疑、反对转基因技术的一方是否该进行反思，审视已有的固化的不良印象？支持方是否应当正视固有的舆论障碍和相应的诉求？各方在转基因技术相关的立法过程中都进行适当的退步，摈弃各自的偏见，制定以促进我国农业、种业发展为首要目标的法律规范,充分发挥转基因技术在缓解资源约束、保障食物安全、保护生态环境、拓展农业功能等方面的优势^[14]。另一方面，在转基因食品的安全性问题上，我们仍然要尊重并且强调“通过安全评价的转基因食品同普通食品一样安全”、标识与否与食品安全性无关这些基本事实，并坚持依靠生物技术发展农业的基本方向。

4.2 转基因标识问题中“谁授权”及“授权谁”的问题

在法律法规分散甚至冲突的情形下，美国国会排除众异，制定最终的强制信息披露法案，并明确授权农业部管理标识事宜。在我国，关于转基因食品标识的问题同样是未有定音，《食品安全法》和《农业转基因生物安全管理条例》均未明确授权由农业部还是其他部门管理转基因食品标识事宜，后者只规定由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整并公布实施标识管理的“农业转基因生物目录”、由县级以上人民政府农业行政主管部门对违反条例关于农业转基因生物标识管理规定的行为进行追责。这并不等同于授权农业部管理转基因食品标识事宜，食品标识也一向是国家质量监督检验检疫总局和地方质量技术监督部门管理的范围。概念不明和监管职权交叉/空缺的情形下，我国同样应当由一个更高阶层的立法来作出明确的授权，授权的对象则需要在食品药品管理部门、农业行政主管部门和质量监督检验检疫部门之间作出抉择。从美国的经验来看，我国可以考虑选择对标识管理事宜最有经验且与转基因食品争议相关度小的质量监督检验检疫部门管理标识事宜。

4.3 提供多种信息披露方式，以避免标识固化的不安全印象

我国在转基因食品标识/信息披露立法中可以考虑设置多种形式的食品转基因信息披露方式，而非单一的文本方式，但要考虑公众获取信息的便易性和经营者的成本问题。文本形式的标识固然是最简洁明了的方式，但也容易将附带标识的食品概念化和类型化为“不安全”或者“不自然”的一类食品，且简单的文本标识并不能提供足够多的信息。但美国所规定的电子和数据链接方式要求电子产品普及度高、购物时间多的场合，并不适用于农村地区以及追求快捷购物的场合。我国可以借鉴提供多种信息披露方式的思路，但是具体的披露方式需要考虑消费者获得信息的便利性和经营者的成本问题，在这两者之间实现平衡。

4.4 进行立法实施效果评价以加强法律的可操作性

美国在其生物工程食品信息披露标准本身就相对周密的情况下，仍然要求农业部对电子或数据链接披露方式进行研究，并征求和考虑公众的评价，以应对相关的技术挑战。我国转基因生物技术相关立法实施十余年，虽然基本保障了生物安全和食品安全，但仍然存在法律体系不完善，法律可操作性低等问题。以《农业转基因生物标识管理办法》为例，“农业转基因生物”这一概念是否能涵盖公众所关心的转基因食品、标识的样式是否利于经营者操作并便于消费者识别、标识的真假是否便于识别等，都是已然凸显的问题。相关主管部门如果要对相关立法进行修订的话，首先就应当对已然存在的问题及将来可能出现的问题进行充分的调研，广泛征求消费者、经营者和监管者的意见和评价，以确保最大化实现法律法规的可操作性。其可参考的因素包括S.764所提到的经营者进行标识的成本和收益，消费者接触到标识并识别标识的挑战，小的零售商、小包装的食品以及农村地区经营者所面临的挑战等因素。