在传统社会中，行政中心多分布在城市建设用地的地理中心或地形环境较为优越的地方，城市空间围绕行政中心向外布局，呈单中心的空间扩散模式^[1-2]。随着城镇化的快速推进，以人口和产业为代表的大量要素不断向城市内部集聚，城市经济学认为聚集效应是城市空间结构形成的内在动力，决定着土地利用的总量、布局结构以及各功能区聚集的规模^[3]，当越来越多的城市功能在中心城区内高度重叠，由此产生的集聚不经济以及整体发展效率的损失，不利于城市的高质量发展，行政中心迁址新建便成为许多城市关注的热点问题之一^[4-5]。2022年中央全面深化改革委员会第二十六次会议指出要加强和改进行政区划工作，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，为我国未来的行政区划工作指明了方向。行政区划资源论认为行政区划调整是优化空间资源合理配置的重要途径，是重塑区域发展格局的主要力量^[6]。作为行政区划调整的重要形式，城市行政中心迁移是城市政府对城市进行空间治理和优化空间结构的手段之一，通过行政中心迁移来分散中心城区人口和土地供给压力、疏解非核心城市职能成为近年来诸多城市的重要工作。然而，行政中心迁移对城市空间扩展和空间结构有何影响？这种影响是如何形成的？背后的作用机理是什么？这些问题都亟待深入研究与解释。

国外关于行政区划调整对城市空间扩展影响的研究不多，主要集中分析对城市扩张的时空影响^[7]和动力机制^[8-12]。国内学者的研究相对较丰富，研究主题集中在城市扩张^[13-16]、城市功能空间重组^[17-22]、土地利用变化^[23-24]等方面。行政中心迁移是行政区划调整的重要类型之一，近年来也涌现了一些研究成果，相关研究围绕在对城市空间扩展产生的影响以及迁移的动因上^{[2-4, 25-26]}，行政中心迁移对城市空间扩张影响的作用机理研究仍是空白。其中行政中心迁移对城市空间扩展的影响主要包括拓展城市空间^[27-28]、优化城市空间布局^{[3, 18, 25, 28-31]}、影响土地利用变化^{[18, 32-33]}3个方面。一方面，有学者提出城市行政中心的有机疏散可以拓展城市空间^[27]。另一方面，也有研究证明行政中心迁移可以优化城市空间布局并重塑城市空间结构^[28]：王志新^[29]以宁波市行政中心迁移为实证案例，认为行政中心迁移是促进城市功能再造的重要举措；任茗^[18]认为合肥城市行政中心迁移对城市现有功能结构带来有利影响；柳思维等^[30]通过动态模糊算法仿真分析，发现城市行政中心的迁移与城市商业空间结构的演化存在显著的空间耦合互动，迁入区域的商业空间会在短时间内加速形成；石林和孙久文[32]从城市社会生态、城市土地利用结构以及城市轨道交通方面，阐述了北京市政府的搬迁对北京城市空间结构的影响。同时，有学者指出城市行政中心迁移能在一定时期内加快城市建设步伐，对城市土地利用结构的变化产生影响^[18]：李鹏辉和张占录^[33]以北京市行政中心迁移为背景，选择Dyna-CLUE模型模拟了2035年不同情景下的通州区土地利用空间分布。关于行政中心迁移的动因方面研究，学者普遍认为迁移行政中心是为了缓解城市发展面临的各类实际问题：一是突破原行政中心所在区域发展空间不足的障碍^[25]，二是用以疏解、转移旧城区过于复杂的城市功能^[3]，三是能够优化和重组城市功能布局，打破和治理城市内部发展不平衡，带动区域经济发展^[26]。

综上所述，行政中心作为行政区划研究框架下的核心要素之一，在学界尚未引起广泛讨论，国内外学者关于行政中心迁移对空间扩展影响的研究以案例分析和定性描述为主，缺少量化分析和作用机理解释。基于此，本文以青岛市为例，采用CLCD(China land cover dataset)数据集获取城市建设用地范围，通过GIS空间分析，定量测度和分析行政中心迁移后青岛城市建设用地扩展的时空特征，及行政中心迁移前后城市建成区空间扩展的差异，并探讨行政中心迁移影响城市空间扩展的作用机理。本研究提供了一个理解行政中心迁移及其空间影响之间动态变化的分析框架，强调了城市行政中心迁移的空间后果，深化了对行政中心迁移、城市空间扩张及其机制的理解，有助于加强对行政中心迁移作为影响城市空间扩张的重要因素的理论认识，为未来城市行政中心的科学迁移和高质量城市化发展提供参考。

1 研究区概况、研究方法与数据来源 1.1 研究区域

青岛是20世纪90年代我国最早进行城市行政中心迁移的城市之一，是山东省经济中心，东北亚国际航运枢纽，区位优势突出。青岛自新中国成立以来累计进行了13轮规模不同的行政区划调整，但1994年的市级行政中心迁移给青岛带来了巨大的城市变化。此次调整拉开了青岛的城市空间框架，城市政府聚焦于城市更新和基础设施建设，重构了青岛的城市空间结构，让青岛的城市发展不再局限于旧城区的限制，而是向东扩张，使青岛进入快速发展和功能提升的重要阶段，奠定了青岛之后20多年的城市空间格局。具体而言，青岛市委、市政府于1994年正式将青岛市级行政中心从市南区沂水路11号迁至市南区香港中路11号(图 1)。迁移后，城市的经济社会各项事业突飞猛进，年末总人口从1994年的662.36万人增加到2020年的1 010.57万人，地区生产总值从1994年的520.76亿元增长到2020年的12 400.56亿元。因此，将青岛市作为本研究的案例区域，分析其行政中心迁移对城市空间扩展的影响和作用机理具有代表性和说服力。

1.2 研究方法

1) 综合扩张速率

城市扩展速度指数(S)和强度指数(D)，是定量评价城市空间扩展进程的重要指标^{[16, 34-36]}。城市扩展速度反映城市在观测年份内空间扩展的数量特征；城市扩展强度在表达数量特征的基础上进行了统一化处理，使得不同年份数据具有可比性。

$S=\left(\sqrt[T]{U_{\mathrm{b}} / U_{\mathrm{a}}}-1\right) \times 100 \%,$

(1)

$D=\frac{\left(U_{\mathrm{b}}-U_{\mathrm{a}}\right)}{U} \times \frac{1}{T} \times 100 \% .$

(2)

式中：S为扩展速度指数，D为扩展强度指数，U_a和U_b为研究初期和末期城市建设用地面积，U为初始时的建设用地面积，T为时段长度。

2) 空间重心计算

空间重心常用于城市演变、土地利用类型变化研究^{[16, 37]}。本文以建设用地斑块面积为权重，计算1985、1990、1995、2000、2005、2010、2015、2020年8期建设用地的重心坐标，以期发现青岛城市建设用地重心的变化。

重心坐标(X_t，Y_t)：

$X_t=\frac{\sum_{i=1}^n\left(C_{t i} \times X_i\right)}{\sum_{i=1}^n C_{t i}},$

(3)

$Y_t=\frac{\sum_{i=1}^n\left(C_{t i} \times Y_i\right)}{\sum_{i=1}^n C_{t i}}$

(4)

式中：X_t、Y_t分别为t年份建设用地重心的经纬度坐标；X_i、Y_i分别为第i图斑重心的经纬度坐标；C_ti为t年份第i图斑的面积。

3) 空间扩展格局分析

空间自相关分析能够揭示青岛城市建设用地扩展的空间格局^[26-27]。

Global Moran’s I(全局莫兰指数)可以探测研究区整体是呈现聚集、离散还是随机分布模式^[38]：

$I=\frac{n \sum_{i=1}^n \sum_{j=1}^n w_{i j}\left(x_i-\bar{x}\right)\left(x_j-\bar{x}\right)}{\left(\sum_{i=1}^n \sum_{j=1}^n w_{i j}\right) \sum_{i=1}^n\left(x_i-\bar{x}\right)^2} .$

(5)

式中：n是研究空间单元总数，w_ij是空间权重，x_i和x_j分别是区域i和j的属性，x是属性的平均值。

Getis-Ord Gi^*(热点分析)可以识别不同空间位置上的热点(高高聚集)与冷点区(低低聚集)的空间分布^{[16, 39]}，计算表达式如下

$G_i^*=\frac{\sum_{j=1}^n w_{i j} x_j-\frac{\sum_{j=1}^n x_j}{n} \sum_{j=1}^n w_{i j}}{S \sqrt{\frac{\left[n \sum_{j=1}^n w_{i j}^2-\left(\sum_{j=1}^n w_{i j}\right)^2\right]}{n-1}}}$ ,

(6)

$S=\sqrt{\frac{\sum_{j=1}^n x_j^2}{n}-\left(\frac{\sum_{j=1}^n x_j}{n}\right)^2} .$

(7)

式中：x_j是网格j的扩展面积，n为要素总数，w_ij是空间权重。

1.3 数据来源

本文研究所用数据包括由武汉大学黄昕老师团队制作的中国年度土地覆盖数据集CLCD和行政区划数据。其中，CLCD数据集来源于Zenodo网站(https://zenodo.org)^[40]，研究时期为1985、1990、1995、2000、2005、2010、2015和2020年。行政区划数据来源于资源环境科学与数据中心资源环境科学数据注册与出版系统^[41]以及青岛市自然资源和规划局标准地图服务系统(http://zrzygh.qingdao.gov.cn)。通过对CLCD数据集和行政区划矢量数据利用ENVI和ArcGIS软件提取建设用地范围(图 2)，相关操作在ENVI5.6和ArcGIS10.8软件中实现。青岛市于1994年进行城市行政中心迁移，考虑到行政区划调整对城市发展影响的滞后性^{[5, 42]}以及数据的可获得性，将1995年看作分析行政中心迁移对城市空间扩展影响的节点。

2 青岛城市行政中心迁移对城市空间扩展影响的时空格局分析 2.1 行政中心迁移对城市空间扩展影响的数量特征分析

利用分区统计计算出每个市辖区的建设用地范围，如表 1所示。从整体看，青岛的建设用地范围一直呈扩张趋势，1985—2020年建设用地范围累计扩展1 467.32 km²，其中行政中心迁移前1985—1995年扩展203.49 km²，迁移后1995—2020年扩展1 263.84 km²，迁移加快了青岛城市的空间扩展速度。除老城区市南区和市北区之外，其余市(市辖区)建设用地范围扩展较多，特别是崂山区和黄岛区，建设用地分别扩展为原本的2.37和2.33倍。

利用式(1)和式(2)，进一步测度青岛市各市辖区自1985年以来建设用地的空间扩展程度(图 3)。可以看出，青岛各市辖区之间的建设用地扩展情况差异较大。其中，位于青岛老城区的市南区、市北区建设用地面积在20世纪90年代已达到饱和，扩展速率和扩展强度指标较低，建设用地扩展程度处在较低位序。崂山区由于靠近新行政中心，随着青岛市政府东迁之后其建设用地也出现较大扩展。位于胶州湾的胶州市、城阳区、黄岛区建设用地扩展程度也较高，扩展速率和扩展强度均位于前列。平度市和莱西市位于青岛北侧，远离胶州湾和新行政中心，所受中心城区辐射较小，城市建设用地扩展程度较低。

为更直观地体现行政中心迁移前后城市建设用地的时空变化特征，分别测度青岛在1985—1990、1990—1995、1995—2000、2000—2005、2005—2010、2010—2015及2015—2020年7个阶段的建设用地空间扩展程度。其中，1985—1990和1990—1995年这2个阶段用以表征行政中心迁移之前的城市建设用地扩展情况，后5个时段用以表征行政中心迁移后扩展情况，如表 2所示。

由表 2可知，尽管不同阶段内扩展速率和扩展强度2项指标值在上下浮动，但整体来说，行政中心迁移后(1995—2020年)青岛建设用地扩展速度和强度的指标平均值均高于迁移前(1985—1995年)，即行政中心迁移加快了青岛城市建设用地的扩展速度。通过对分阶段扩展指标的对比分析发现，1995—2000年的变化最大，扩展速度指标提高2.4个百分点，扩展强度指标提高到原来的2倍，表明行政中心刚刚迁移完的短期内建设用地扩展最快。此外，行政中心迁移后，青岛建设用地空间扩展经历了先增后减再增的过程，行政中心迁移对城市空间扩展的影响具有波动变化的特征。

这种时间上的变化特征和青岛大规模的城市东进战略以及城市行政中心东迁密切相关。1981年，《青岛市城市总体规划》最早提出要向东扩展，把大麦岛以东、以北规划为海洋科研区和高教区，新辟山东路和浮山所至惜福镇的交通干道，在市区东侧由南向北开发建设新的居住区。此时的青岛主城区已拥有过百万人口，而市南区和市北区的总面积不足100 km²，建设用地基本饱和，人均住宅面积常年位居全省倒数第一，老城区道路拥堵，空间狭窄，对工业生产和群众生活极为不便。1983年，山东路建成，打通了东部地区的南北通道，为城市行政中心东移创造了条件。然而，市政府并未依托交通干线东迁，而是选择在交通不便的西部黄岛建立经济技术开发区，即希望把城区向西部扩展。这种城市发展战略导致了1985—1995年这一阶段城市建设用地扩展缓慢。1992年，青岛市委市政府在青岛全市建设工作会议和济南全省对外开放工作会议上宣布，青岛将出让处于黄金地段的市委、市人大、市政协和市纪委的办公楼，吸引外商投资开发房地产和发展第三产业。以行政中心东迁为代表的城市东进战略是20世纪末青岛城市发展的最大契机，在此战略下，青岛市完成了大量的土地出让，不断吸引人口和产业在东部新区集聚，显著提升了城市化水平。1995年的青岛城市总体规划在原有规划的基础上重新确定了“以青岛为主城，以黄岛为辅城，环胶州湾发展”的两点一环城市发展战略。总体而言，青岛1994年谋划的行政中心东迁战略，让青岛突破了城市空间呈南北带状分布的掣肘，实现了城市空间结构和功能布局的优化重组，对于推动城市高质量发展具有重要的战略意义。

2.2 青岛建设用地空间重心转移方向和行政中心迁移方向一致

利用式(3)和式(4)进行空间重心计算，在ArcGIS中进行可视化表达。1985—2020年青岛市的建设用地空间重心由(120.1479854535°E，36.4510810543°N)逐步转移至(120.1478616814°E，36.4357807296°N)，整体向东南方向偏移了1 698 m(图 4)。1985—1990年期间，青岛市建设用地空间重心向南部迁移，此阶段城市空间扩展的规模较小。1990—1995年，空间重心开始向西移动。1995—2000年，空间重心向东北方向移动，这一阶段建设用地空间重心的移动方向和青岛城市行政中心迁移的方向保持一致，且迁移距离较远，迁移了1 220 m，这与1992年青岛市政府提出的“东迁”战略相符，青岛行政中心向东迁移带动了东部的崛起。2000—2005年，青岛建设用地空间重心出现回转，开始向西南方向移动，这意味着青岛“环湾”发展的战略开始实施，建设用地扩展逐步跨过海湾，西南部的黄岛区成为重点区域。2005年之后，青岛建设用地空间重心出现南北连续迁移的状况，同时在东西方向也有一定的变动，这与青岛由南部老城区和东部行政中心为支点，逐步向南向西跨越发展的战略不谋而合。

以青岛市的几何中心为圆心，划定东、南、西、北、东南、东北、西南、西北8个方位，利用ArcGIS的面积制表工具，分别统计1985—2020年青岛8个方位上的建设用地空间扩展情况(表 3)。由表 3可知，1985—2020年青岛建设用地在8个方向上均有所扩展，但不同阶段和不同方向扩展的数量不同，具有时间和空间上的差异性。在行政中心迁移前的1985—1995年，青岛各个方向上的新增建设用地较少，8个方向的平均扩展面积只有12.72 km²，建设用地空间扩展集中在西北、东南、南和北4个方向。1995年开始，随着市级行政中心的迁移，青岛建设用地开始大幅度扩展。1995—2000年，是行政中心迁移后的第一个5年，各个方向上的新增建设用地显著增加，且这一阶段8个方向累计扩展面积数量最多，达到285.67 km²，建设用地扩展幅度达到最大，各个方向的平均扩展面积达到35.71 km²。这一阶段建设用地扩展的主要方向为东南和南部，此时城市主要向东、南扩张，与行政中心迁移的方向一致。2000—2005年，东部、南部、东南部依旧是扩展的主要方向，行政中心迁移仍然在影响建设用地的空间扩展。2005—2010年，城市扩展速度降低，一些方向上的建设用地空间扩展数量开始下降，行政中心迁移带来的空间扩展效应开始减弱。2010—2015年，出现又一个扩展的高峰期，8个方向平均新增建设用地范围为33.81 km²，扩张方向仍集中在南部和东部。2015—2020年，南部地区是扩展的主要方向，建设用地空间扩展的面积达到70.07 km²。由此可见，青岛不同阶段、不同方向的建设用地空间扩展数量不同，建设用地空间扩展具有明显的方位分异特征，东部、东南、南部地区一直是建设用地扩展的主要地区，特别是在迁移的前10年，建设用地空间扩展的方位和行政中心迁移的方位基本一致，可以认为城市行政中心迁移带来了建设用地的扩展。

2.3 青岛行政中心迁移后建设用地空间扩展具有集聚态势

利用ArcGIS10.8制作1 km×1 km的格网，并结合空间自相关分析和热点分析，测算青岛市1985—2020年整体、1985—1995年迁移前、1995—2020年迁移后以及迁移后每隔5年共8个阶段的建设用地空间扩展Moran’s I和Getis-Ord Gi^*指数，分析青岛城市建设用地扩展的全局性空间格局和局部空间扩展热点。由Moran’s I的结果(表 4)可知，1985—2020、1985—1995、1995—2020年以及1995—2000、2000—2005、2005—2010、2010—2015、2015—2020年8个阶段青岛建设用地空间扩展的空间自相关正态分布统计检验均通过了99 % 的可信度检验(P值小于0.01)。在1985—2020年整个观测期内，青岛建设用地扩展的Moran’s I指数为0.170 8，Z值较大，为197.461 0，表现出集聚扩展的态势。在1985—1995年行政中心迁移之前，青岛建设用地扩展Moran’s I指数较低为0.079 6，Z值只有48.956 1，建设用地空间扩展的集聚程度较低。在1995—2020年行政中心迁移之后，青岛建设用地扩展的Moran’s I指数以及Z值大幅提升，Moran’s I指数提高到0.156 4，是迁移前的1.96倍，Z值提高到175.921 7，是迁移前的3.59倍，说明行政中心迁移后青岛建设用地扩展集聚态势逐步增强。特别是迁移的前5年，即1995—2000年，这一阶段的Moran’s I指数相比迁移之前提高最多，为0.260 0，且Z值也比较高，集聚扩展态势最为明显。2000年之后，Moran’s I指数仍为正值，但有增有减，Z得分逐年提高，表明城市行政中心迁移所带来的建设用地扩展空间集聚效应仍然存在，但具有波动变化的特征。

根据Getis-Ord Gi^*指数结果(图 5)，青岛市1985—2020年建设用地空间扩展表现出明显的“核心—边缘”特征，环胶州湾地区是青岛建设用地空间扩展的核心区域，环胶州湾外围的地区是边缘区域。1985—2020年青岛建设用地空间扩展的热点区域集中分布在环胶州湾沿岸的区域，包括胶州湾西岸的黄岛区、北岸的胶州市，以及东岸的城阳区、即墨区、李沧区的沿海地区，还有崂山区西部的部分地区。黄岛区和胶州市的西部地区以及北部平度市、莱西市是建设用地空间扩展的冷点区域，市南区、市北区2个老城区也是建设用地空间扩展的冷点区域。分阶段来看，1985—1995年反映了行政中心迁移前青岛市的建设用地扩展空间格局，这个阶段青岛市建设用地空间扩展的热点区域数量较少，分布较散，大部分区域的Z得分值较低，Z得分值较高的区域数量较少，集聚态势较弱，主要分布在原本的几个老城区附近，呈现围绕各区域原本的中心城市向外扩展的特征，没有明显的集聚扩展态势。1995—2020年反映了行政中心迁移后青岛市建设用地扩展的空间格局，这个阶段青岛市建设用地空间扩展Z得分值较高的区域数量明显增加，意味着建设用地集聚扩展的区域数量增多，且集中分布在环胶州湾沿岸的海岸区域，呈现出较强的集聚扩展态势。这也印证了青岛市在1994年搬迁行政中心后，形成这一阶段“青岛以胶州湾东岸为主城，西岸为辅城，环胶州湾沿线为发展组团”的空间格局。具体来看，在迁移后的第一个5年，即1995—2000年，青岛建设用地空间扩展的高Z得分值区域数量增加，集聚扩展的态势开始呈现。其中，青岛市的东部地区形成一个较大范围的热点区域，与青岛市行政中心的东迁相吻合，同时在胶州湾沿岸涌现了多个次一级的扩展热点，建设用地环胶州湾集聚扩展的格局逐渐体现，表现出多中心集聚的变化趋势。在2000—2005年，高Z得分值的区域数量进一步增加，环胶州湾沿岸特别是西岸和北岸涌现了更多数量的次一级扩展热点，胶州湾东岸地区的Z得分值开始降低，热点区域范围逐渐减少。2005年开始，东海岸的建设用地空间扩展热点区域数量越来越少，热点区域越来越多地在胶州湾北岸和西岸出现，建设用地空间扩展逐步向城阳区、胶州市和黄岛区转移，表现出较强的阶段性变化特征。这意味着青岛行政中心东迁带来了新的发展机遇，城市框架已经打开，城市发展能够突破老城区的限制，再次说明胶州湾是青岛区域发展的核心地区，也印证了青岛城市行政中心迁移的合理性。

3 青岛行政中心迁移对城市空间扩展的作用机理

已有研究表明，财政分权制度下地方政府对土地财政的追求对城市土地扩张有明显的推动作用^[43-46]，并认为土地出让金是地方政府大面积征收土地的根本原因。我国自1994年开始实行分税制度，给地方政府带来巨大的财政压力^[47]。在这种背景下，地方政府通过城市行政中心迁移，提高新行政中心周边的区位优势，并充分释放政策利好的信号，吸引投资者在新行政中心周围购置土地，这种大面积的土地出让使大量的郊区农用地变成城市建设用地，直接引发了城市的空间扩展，这属于行政中心迁移的直接作用。行政区划资源论认为行政区划通过行政建制的设置和调整, 能够影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织，实现空间资源的优化重组^[6]，这属于间接作用。行政中心迁移带来的城市扩展具有明显的集聚特征，能够提升新行政中心周边城市基础设施建设水平，同时由于土地出让，地方政府获取了大量的土地出让金，这种大量的自控性财政收入能够大幅度提高城市政府改造和提升城市空间结构的能力，体现在生产要素的重构、城市规划的重构和城市功能的重构3个方面(具体见图 6)。

3.1 生产要素重构

行政中心迁移释放的政策红利，可在短时间内集聚大量的优质生产要素，实现区域生产要素重构。土地要素在行政中心迁移的初期已经获得投入，在土地要素投入的基础上，城市政府通过获得的土地出让金可大幅度提高新行政中心周边的基础设施建设水平，特别是道路交通通达水平，通过“筑巢接凤”，进一步吸引项目和企业入驻。在此基础上，企业和项目的运转需要职工和其他各类生产要素，由此带来劳动力、生产资料等要素在区域范围内的重构。青岛于1992年正式宣布行政中心东迁，随后新区以房地产开发和高端商务楼宇为代表的企业项目大量入驻，由于交通区位条件和政策的优越，大量人口向东部新的行政中心集聚，并激发商业、旅游等产业的发展活力，区域资源要素实现了良性流动和优化配置，进而推动了城市扩张。

3.2 城市规划重构

行政区划调整对城市空间扩展的影响主要还是由于城市规划的推动^[16]。由于行政中心迁移，城市核心区域实际的地理空间已发生改变，原有城市规划必须和新的城市发展战略相一致。另一方面，由于城市通过行政中心迁移出让新区土地获取了大量自控性财政收入，政府拥有资金进行城市规划修编，重塑城市空间版图。从地形来看，青岛市老城区两面环海，中部多山地，城市形态为狭长型，对外联系的主要通道是胶济铁路，因此在60版和81版的城市总规中均提出青岛城市要进行带形布局。因此，在行政中心东迁一年后，青岛立即对城市总体规划进行了修编。新的城市规划确立了以胶州湾东岸为主城，西岸为辅城，环胶州湾沿线为发展组团“两点一环”的青岛城市总体布局，使得城市扩展由单中心模式走向多中心模式。尤其是位于环胶州湾沿线的区域，在行政中心迁移后，成为空间扩展速度最快、规模最大的热点区域。

3.3 城市功能重构

行政区划资源论认为行政区划调整对城市空间布局的优化和重组以及区域统筹发展均会产生一定影响^{[6, 48]}。行政中心迁移前，青岛城市功能集中在市南、市北两区，过于拥挤的城市形态不利于城市发展，由于这种“长条状”的布局结构导致各类城市功能在市区范围内的过度集中，严重影响了青岛市作为港口和旅游城市的主体功能的发挥。行政中心迁移后，青岛对城市总体功能布局进行了优化重组，通过市政府搬迁引入新的企业、商业，城市功能不断优化，各类公共服务设施和基础设施配套完善，并将部分老城区过于拥挤的城市功能进行了分散和重构，不同地区拥有各自的主体功能，地区之间又在市域范围内形成闭环，进而优化城市空间结构。

4 结论与讨论 4.1 结论

本研究以青岛市为例，利用CLCD数据集提取长时段的建设用地范围，通过GIS和数理统计分析，定量分析行政中心迁移前后青岛城市建设用地空间扩展的时空格局，并探讨行政中心迁移影响城市空间扩展的作用机理。研究发现：

1) 行政中心东迁加快了环胶州湾地区建设用地的快速扩展，具体体现在建设用地面积的扩展数量、扩展速率以及扩展形态上。迁移前1985—1995年青岛城市建设用地扩展203.49 km²，迁移后1995—2020年扩展1 263.84 km²；迁移前的平均扩展速率和平均扩展强度分别为13.9 % 和0.19 %，迁移后扩展速率和扩展强度显著提高，平均分别为17.09 % 和0.47 %。

2) 行政中心迁移推动青岛城市建设用地空间扩展向多中心集聚的格局演变，环胶州湾沿线是空间扩展的主要热点区。多个中心分别为新行政中心所在的胶州湾东岸南部，城阳城区、高新北区以及红岛所在的胶州湾北部，黄岛区所在的胶州湾西海岸。

3) 从土地财政角度入手，解释了城市空间扩展的作用机理。地方政府通过城市行政中心迁移，提高新行政中心周边的区位优势，充分释放政策利好的信号，吸引投资者在新行政中心周围购置土地，这种大面积的土地出让使得大量的农用地变成城市建设用地，支撑了城市的空间扩展。间接影响可以从生产要素重构、城市规划重构和城市功能重构3个角度理解。行政中心迁移后各类生产要素在东部新区集聚重组，使整个东部开发呈现良性循环发展状态，迁移后一年，青岛立即对城市总体规划进行了修编，新的城市规划确立青岛“两点一环”的青岛城市总体布局，使得城市扩展由单中心模式走向多中心模式，并实现了城市总体功能布局的优化重组，行政中心迁移带来了青岛城市空间治理能力的提升，对于青岛城市的高质量发展具有重要作用。

4.2 讨论

行政中心迁移对于城市经济社会发展影响深远，特别是对城市空间结构的优化。本研究认为行政中心迁移是经济社会发展到一定阶段的必然现象，应将行政中心迁移看作一种“资源”^[6]，建立严格而完备的申报审批程序，在加强管理的同时，也应有序放开必要的行政中心迁移。在实际操作中，城市政府要落实中央全面深化改革委员会第二十六次会议关于加强和改进行政区划工作的战略要求，拟定行政区划总体规划，要对确有迁移需求的城市做到分类指导，重点关注两类城市的行政中心迁移，第一类为行政中心周边地区受严重的地形或地质灾害影响的城市，第二类为行政中心迁移符合城市战略、城市发展方向的要求。

本文的局限在于只分析了行政中心迁移对青岛城市空间扩展的正向效应，即认为行政中心迁移是有积极影响的。但也有不少实际的案例指出行政中心迁移带来了虚假城市化现象^{[5, 16]}，城市政府一味追求土地财政，忽视了城市的发展规律，导致资源的浪费和大量的重复建设。未来应继续关注多案例的比较分析，进一步分析探讨行政中心迁移对城市建设用地空间扩展和空间结构变化的区域差异。另一方面，由于数据和研究方法的局限，本文没有测度出行政中心迁移对城市空间扩展的影响究竟有多大，这也是未来需要进一步加强研究的地方。另外，本文尝试性地提出行政中心迁移影响城市空间扩展的作用机理，但考虑到城市扩展的动态性和复杂性，未来应加强定量分析以深入揭示两者的作用关系。