政府环境管理在国家环境治理体系中处于基础和主导地位，其有效性在很大程度上取决于国家对环境管理体制作出的结构和机制安排。我国早期实行以块为主的环境管理体制，其长期面临一个矛盾：一方面，国家日益重视环境领域的严重问题，建立了庞大的专职环境管理组织体系，施行的环境法律和管制令人印象深刻；另一方面，在国家一级产生的大部分治理动力却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽。^[1]当时，一个令人难以接受但必须承认的现实是：伴随治理投入的增加，主要污染物排放量不降反增，生态环境质量持续恶化。^①党的十八大以来，我国环境管理体制进入全面深化改革阶段，生态环境保护发生转折性变化：在不增加治理投入的前提下，生态环境质量明显改善。^②这一转折性变化表明，党的十八大以来的环境管理体制改革是有效的。由此，引出一个核心问题：党的十八大以来的改革何以有效？对此，目前学界尚缺乏系统性研究和认知。本研究旨在提出一个完整的分析框架，通过全面分析党的十八大前后我国环境管理体制发生的变化，揭示改革的重塑路径及其有效的关键，并对未来发展趋势进行展望。

① 根据国家统计局数据，2004年至2013年十年间，我国环境污染治理投资从1909.8亿元增加到9037.2亿元，涨幅达373%，年均增长率达24.4%。但主要污染物排放量维持不变，甚至略有上升。如废水排放总量从4824094万吨增加到6954432.7万吨，废水中的化学需氧量排放量从1339.18万吨增加到2352.7万吨。

② 根据国家统计局数据，2013年以后，全国环境污染治理投资规模趋于稳定，基本维持在每年9300亿元左右。环境治理取得的积极成效可参见《2016—2019年全国生态环境统计公报》和历年《中国生态环境状况公报》等。

一、从条块关系看政府环境管理体制

环境管理体制运行的核心是政府内部各层级和部门间围绕任务落实形成的结构性关系。在我国，条块结构是政府行政体系的基本结构，条块关系是政府行政体系中基本的结构性关系。^[2]条块差异及其结构和关系变化在不同层面影响着环境管理体制的效能。因此，从条块关系视角考察政府环境管理体制及其变革是一个基本而重要的分析维度。

按照不同的权威进路，可将环境管理体制的条块结构分解为三个子结构，分别对应三对基本的条块关系。即：一是纵向层级间关系，包括上下级政府间和上下级环保部门间关系；二是横向政府和部门间关系，包括平行的地方政府间关系和政府内部环保部门与其他业务部门间关系；三是地方条块间关系，即一级政府与其所属环保部门间关系。这些不同层次的条块关系主要受以下三个关键要素的影响：一是组织结构，即负有环境保护管理职责的各类政府主体基于机构设置、领导隶属关系而形成的条块结构形态；二是职责结构，即与环境保护管理相关的职权和责任在政府条块结构中的具体配置；三是内控机制，即推动条块间围绕环境保护管理相互结合和协同配合的一系列调控方法、手段与措施。这三个因素在不同条块关系场域的具体组合决定了环境管理体制在不同维度的运行方式和效能。

基于此，本研究提出一个“组织结构—职责结构—内控机制”三位一体的分析框架(图 1)。其中，组织结构处于基础层，形塑政府条块结构的基本形态；职责结构是组织结构的延伸，框定不同条块组织的权力和责任边界，影响条块间职责关系的清晰程度，其与组织结构共同刻画环境管理体制的静态结构特征；内控机制则通过激励和约束手段把诸多条条和块块的行为组织串联起来，刻画环境管理体制的动态运行特征。当相关结构、机制安排不合理且相互不兼容时，便会引发条块关系矛盾，降低环境管理体制运行的整体效能，从而触发改革对相关安排作出调整。

二、传统以块为主的环境管理体制的运行特征与挑战

为准确把握党的十八大以来环境管理体制的重塑路径，需要先对此前的体制安排进行全面分析。从确定改革开放至党的十八大之前，经过四十年发展，我国环境管理体制从无到有，历经多次变革调整。贯穿其中的一条主线是伴随中央分权改革的不断深入，国家不断重视地方政府在环境保护中的属地管理作用，逐渐形成一种条块结合、以块为主的环境管理体制。下面基于“组织结构—职责结构—内控机制”框架具体呈现其运行特征及内在紧张(表 1)。

(一) 以块为主体制的组织结构特征 1、纵向层级节制

中央统一管理与地方分级管理相结合，不同层级间存在一级管一级、逐级向上负责的领导与被领导(或指导与被指导)关系。纵向块块间是一种行政领导关系(强控制)，上级有权对下级发号施令并对下级的政策和决定拥有最终决策权。纵向条条间是一种业务指导关系(弱控制)，上级环保部门可以对下级部门进行业务指导和监督，但不能对其直接指挥。

2、横向平行分权

地方政府之间以及同一政府内环保部门与其他职能部门之间既不存在组织上的领导与被领导关系，也不存在业务上的指导与被指导关系，而是一种地位平等的分工配合关系。其中，横向块块间是一种“属地化”分工关系，彼此划地而治，每个块块的管理范围终止于各自的行政辖区边界。横向条条间是一种基于职能制原则的“属事化”分工关系，它们的管理范围在空间上经常是重叠的，但分别在各自职责范围内享有相对独立的的监管执法权。

3、条从属于块

我国行政体系的一个突出特征是实行双重领导制，即地方政府职能部门既接受同级政府的统一领导，又接受上级主管部门的业务指导或领导。这是塑造条块结构，生成条块关系的关键所在。在具体组织设计上，地方环保部门是其同级政府的工作部门，人事、财权和考核等关键资源均掌握在地方政府手中。因此，地方环保部门更多从属于其同级政府。当领导意见相左时，环保部门首先会选择听取地方政府的意见。

(二) 以块为主体制的职责结构特征 1、纵向大体同构

纵向大体同构是指不同层级的政府在纵向间职能、权限和责任上表现出统一、一致。通俗地讲，纵向大体同构就是每一级政府都管理大体相同的事情；相应地，在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。^[3]职责同构不仅支配着上下级块块间的职责划分，而且也在各级环保部门条条上复制和延伸。

2、横向高度分散

横向块块间的环境管理职责按照行政边界进行划分，其工作内容和性质基本完全相同，分别承担上级整体环境管理任务的一部分，彼此之间相对独立、边界清晰，对共同的上级负责，在同一上级管辖范围内构成一个整体。横向条条间的环境管理职责是按照行业管理原则进行差异化配置的，即根据分布领域或环境要素等差异将环境监管职责分散到不同行业管理部门。

3、条块职责一体化

政府环境职责包括两大类：一类是主体责任，由地方块块承担，对应政府对自然资源资产的代理行使权和经济发展权，旨在使各级块块管生产、管发展就要管保护，实现权责对等；另一类是监管责任，即对各类主体履行国家环境保护法律、政策情况进行监督管理，主要由环保部门承担。在理想状态下，主体责任与监管责任应分开设置，以维护监管的独立性。但实际上，由于条从属于块的组织安排，环保部门的监管职责与地方块块的主体职责往往交织在一起，难以独立行使。此外，多个条条部门既承担自然资源所有权的代理行使职责，也承担本领域的环境监管职责。^[4]

(三) 以块为主体制的内控机制特征 1、纵向行政发包

政府完成组织任务的纵向过程主要受正式组织内部的层层发包机制支配。在任务分配阶段，强调以整体性任务发包代替专业化分工和一体化协调。^[5]从上级到下级，政府的目标和任务主要通过行政命令逐级摊派、施压实现。^[6]各级块块都要对其属地范围内的整体环境保护任务负总责。在行为激励上，表现为分权激励，即发包方拥有正式权威和剩余控制权，但具体的执行权和决策权交给承包方，使其能够以自主决策和自由裁量的方式享有许多实际控制权。^[7]在检查验收阶段，强调结果导向，即上级下达的任务指标往往以结果论英雄，而不管下级是否有能力和有条件完成，或者执行过程是否严格合乎程序和规则。^[5]委托代理链条过长和信息不对称，使得上级监督下级时容易出现偏差。

2、横向锦标竞赛

横向政府和部门间完成组织任务的过程主要受政府竞争机制的调控。块块间的竞争范畴十分广泛，“为增长而竞争”的模式长期占据主导地位。在以推动经济增长、增加财政收入为首要任务的时代背景下，拥有人事任命权的中央政府将地方经济发展与地方官员的晋升、收入、福利紧密联系起来，^[8]使地方政府间围绕经济发展形成激烈竞赛的关系。条条间的竞争主要是“注意力竞争”，同一位分管领导分管的工作领域相近的条条间存在着更强的竞争压力。^[9]这是因为地方块块除了掌握人事、财政和行政等重要资源以外，还对潜在配合该部门工作的其他部门有着实质性的影响力。因此，条条部门在执行自身任务过程中会尽量争取政府的注意力，以提升执行力度。

3、注意力不均衡分配

政府块块区别于其他组织最重要的特征之一是其具有多目标性。在地方政府看来，多个任务之间存在优先度上的差异，可区分为“重点任务”和“一般性任务”，地方政府倾向于将有限的注意力集中在完成重点任务上，而对次要任务投入相对较少的注意力。^[10]对于重点任务，地方政府的主政官员会主动“推着部门做”，然而，对于那些非重点任务的执行，往往需要部门“求着地方政府做”。当时，环境保护这类非重点工作的执行很难获得足够的关注。

(四) 传统以块为主环境管理体制的挑战：结构机制不兼容

将前述“组织结构—职责结构—内控机制”三个维度结合起来，可以具体呈现以块为主环境管理体制运行中的系统挑战和风险(表 2)。

从纵向层级间关系来看，相关安排主要面临以下挑战：一是层级分割与环保管理的不连贯性。在以块为主的体制下，由于各级条从属于块，环保条条系统纵向上并不能形成一个连贯的整体，而是被各级块块分割开，上级对下级不能指挥自如。二是层级间权责交叉与多层重复监管。由于纵向职责同构，层级间存在大量交叉重叠事项，易导致多层重复管理。三是层层加码与执行偏离并存。在行政发包机制下，一方面，实践中存在层层加码的现象，越到基层任务越繁重，基层常常超负荷运转；另一方面，面对上级不断加码的任务，地方政府选择以讨价还价、上下级共谋等方式来敷衍或弱化政策实施。^[11]由于规模庞大、信息不对称、监督制度不完备等原因，^[5]上级实际上很难有效控制下级的偏离行为。

从横向政府和部门间关系看，相关安排主要面临以下挑战：一是属地(属事)分割与环保管理的碎片化。其中，横向块块间的属地管理导致环境管理在空间上碎片化，横向条条间的属事管理导致环境管理在自然要素上碎片化。二是横向政府和部门间权责边界不清，多头重复管理。三是横向政府和部门间协调困难，难以形成合力，在应对跨界环境治理时常出现“以邻为壑”“搭便车”、推诿扯皮等问题。

从地方条块间关系看，相关安排面临的主要挑战是环保部门独立性不强，易受地方保护主义干扰。由于各级环保部门是其同级政府的组成部门，地方的人事任命权和财权都在同级政府手中，环保部门执行环境监管政策的力度在很大程度上取决于地方政府的态度。在纵向行政发包和横向锦标竞赛机制的双重调控下，地方政府一方面保持着较大的执行自主权，另一方面又以完成经济指标为重点任务，一些地方政府官员常常为发展经济而对环境保护部门的工作进行不当干预甚至阻挠。

综上分析，传统以块为主体制运行低效的根本原因在于，相关结构和机制安排在应对环境问题上不兼容。“纵向层级节制、横向平行分权、条从属于块”的组织结构和“纵向同构、横向分散、条块一体化”的职责结构，是按传统行政区行政的思路作出的结构安排，意图把环境保护作为一种常规事务分解到各个块块单元内分而治之。但环境问题具有超越行政区边界的整体性、系统性特征，上述分而治之的结构安排必然造成人为的割裂和破碎。在不打破这一结构性框架的前提下，想要使政府应对环境问题更具整体性，就需要使相关的机制性安排更具整合性。但问题在于，“纵向发包+横向竞争”恰恰又是为适应经济发展需要而作出的机制安排，不仅难以起到整合作用，反而会进一步激励和强化行政区块的边界性和独立性。强调行政边界的结构安排与进一步强化行政边界的机制安排同时存在，环境保护和管理的整体协同性降低就不可避免了。

为解决上述问题，提升环境管理体制效能，党的十八大以来，中央陆续出台一系列重要文件，实施了一系列重大改革举措(表 3)，从多个层面对我国环境管理体制的结构和机制安排进行重塑。下面从“组织结构—职责结构—内控机制”三个维度具体分析改革的重塑过程及其综合效应。

三、环境管理体制的组织结构重塑

改革对组织结构的重塑逻辑包括：环保部门纵向半垂直管理，环保部门与行业部门统分关系清晰化，环保部门与省级以下地方政府相对脱钩。这三个方面叠加重塑了环境管理的条块结构，强化了环保部门在环境管理中的主导地位，提高了环保条条系统履行职责的横向独立性和纵向连贯性，奠定了条线主导的组织基础。

(一) 纵向层级间半垂直管理

伴随省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革(以下简称“环保垂改”)的实施，整个环保条条系统由原来的层级分割状态变为半垂直管理状态。具体包含两个层次。

其一，中央与省级环保部门之间维持原有的业务指导关系不变，省级环保部门仍是省级政府的组成部门，国家环保部门对省级环保部门的指导在很大程度上要尊重省级政府的态度。^[12]因此，在整体层面上，当前国家推进的垂直管理改革并不是从中央到地方纵向到底的垂直管理，而是局部的、有限度的“半垂直管理”。

其二，省级以下环保部门实行垂直管理，上下级之间整合成一个连续的指挥系统和“统一整体”。其中，省级与市级、市级与县级之间又存在一定差异。省级与市级之间从业务指导关系变为主要领导关系。改革后，市级环保部门仍作为市级政府工作部门，但其在组织管理、主要领导的人事任免上更多受省级环保部门的制约。市级与县级环保部门之间从业务指导关系变为直接领导关系。这是改革力度最大的部分之一，改革后，县级环保部门调整为市级环保部门的派出机构，不再作为县级政府的组成部门。这意味着县级环保部门摆脱了双重领导，加强了市级环保部门对县级环保部门的领导指挥能力。

(二) 横向部门间统分关系清晰化

伴随生态环境部组建、生态环境保护综合行政执法改革实施，环保部门与行业部门在环境保护上的分工关系得以重新梳理，统管与分管关系更加清晰。

其一，进一步明确了环保部门统一监管和行业部门分工监管的边界。改革后，原来分散于国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等行业部门的环境监管执法权被整合到新组建的生态环境部，行业部门上交了各自分管领域的环境保护规划、标准、监测、执法等职责，其分工监督管理变成了在主管部门的统一政策部署下承担分管领域的监督管理责任。

其二，环保部门与行业部门的关系从松散关联走向紧密关联。改革前，行业管理部门在各自分管领域内独立施策，部门间缺乏统筹协调。党的十八大以来，中央不断释放构建“大环保”格局的强烈信号，环保部门与行业部门在环境保护上不再是分割关系，而是一荣俱荣、一损俱损的利益共同体关系。

其三，明确了环保部门与行业部门的监督与被监督关系。除了监管职责的横向整合之外，按照改革的有关部署，环保部门还将有权对行业部门落实环境保护职责的情况进行监督。行业部门不仅要配合环保部门开展各自分管领域的环境监管工作，更重要的是要承担管生产、管行业就要管保护的责任，落实好本领域的环境保护和污染治理等具体工作，接受环保部门的监督。

(三) 地方条块间相对脱钩

环保垂改在多个层级上弱化了同级块块对条条的约束，打破了自上而下严格遵循的条从属于块的格局，实现了环保部门与其同级政府的相对脱钩。一是中央和省两个层级的条块关系未发生变化，环保部门仍是其同级政府的工作部门，人财物由同级政府提供，并以同级政府的领导为主。二是市级的条块关系从“主要领导”关系变为“次要领导”关系。改革后，虽然市级环保部门名义上仍为市级政府的工作部门，但对市级环保部门的实际领导权已经转移到省级环保部门手中。三是县级的条块关系从“主要领导”关系变为“管理脱钩”。改革后，原县级环保局调整为市级生态环境局的派出分局，切断了县级环保局与县级政府的组织关联。

同级条块的相对脱钩其实隐含着政府环境保护职责在条块间的精细化分工。即：条条更专职，负责环境政策、规划、监测、执法等具体的环境监管职责；块块更专责，按照管生产、管保护的要求承担环境保护的具体责任。条条的人事、财政等从同级地方脱离，转而从上级获取，其好处是“条”的独立性可以得到有效保证，这在一定程度上能够遏制地方保护主义的不当干预。

总体来看，环保垂改是从纵向上加强环保部门的统筹指挥和协调能力，环保行政主管部门重组和综合执法改革是从横向上加强环保条条的主导作用。因此，无论从环保条条系统的“半垂直管理”、同级条块间的“局部脱钩”，还是横向条条间统管分管关系的清晰化程度来衡量，相关改革无疑都在不断突出条条在环境管理中的主导地位，这与党的十八大以前的以块为主大有不同。

四、环境管理体制的职责结构重塑

改革对职责结构的重塑逻辑包括：纵向层级间职责异构，横向部门间职责整合，地方条块间职责相对分开。从上述三个方面优化了环境管理的职责划分方式，增强了环保部门履行职责的横向完整性和纵向衔接性，为环保部门发挥条线主导作用提供能力基础。

(一) 纵向层级间职责异构

职责异构的改革措施主要是生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革(块块间)和环保垂改中涉及纵向职责划分的相关内容(条条间)。

纵向块块间的职责异构主要表现为中央与地方以及地方各级政府在生态环境领域的财权和事权关系更加清晰。其一，适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面的事权。其二，除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任。其三，将适宜由地方更高一级政府承担的生态环境领域基本公共服务支出责任上移，避免基层政府承担过多支出责任。其四，除了将放射性污染防治，影响较大的重点区域大气污染防治，长江黄河等重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等确定为中央与地方的事权外，对其余事权也都进行了明确划分。

纵向条条间的职责异构主要表现在监察、监测、执法职责在省、市、县三级环保部门间的差异化配置。其一，在环境监察方面，主要是将市、县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过派驻等形式实施环境监察。其二，在环境监测方面，呈现出职责上收的趋势，形成了中央负责国家生态环境质量评价与考核监测，省级环保部门负责生态环境质量监测、调查评价与考核，市、县级部门负责执法监测的环境监测格局。其三，在环境执法方面，呈现出职权下移的趋势，主要是在加强市、县环境执法能力、减少执法层级的原则下，推进执法重心下移。

(二) 横向部门间职责整合

职责整合的改革措施主要是组建生态环境部和实施生态环境保护综合行政执法改革。前者实现了环保主管部门对城乡各类污染排放监管职责的相对整合，实现了监管职责的“五个打通”。^③后者在环境执法方面实现了更大力度的整合。改革之后，生态环境部门将通过综合行政执法队伍，统一行使环境污染防治相关的行政执法职责，其他行业管理部门不再负责相关执法事务。

③ “五个打通”：一是打通了地上和地下，二是打通了岸上和水里，三是打通了陆地和海洋，四是打通了城市和农村，五是打通了一氧化碳和二氧化碳。

总体来看，横向职责整合旨在打破传统体制下因环境保护和管理职责分散化配置而导致的政出多门、权责交叉、多头重复监管等碎片化问题。相关改革有利于塑造一个强有力的环保部门，增强环境监管执法的统一性、权威性。

(三) 地方条块间职责相对分开

改革后，地方政府的主体责任和环保部门的监管责任开始走向分离，环境监管和执法等监督职责主要整合、统一到环保部门，而保护责任则不断压实到各级地方政府和相关行业管理部门。具体而言：县级以上生态环境部门负责统一监督管理，支持生态环境保护综合执法队伍实施行政执法；县级以上政府对本行政区域的环境质量负总责(主体责任)，按照“一岗双责”要求，实现发展经济与环境保护的内在统一、相互促进。

总体来看，改革后条条主要扮演监督者角色，而块块在发挥领导协调作用的同时，开始从监督者转变为执行者、被监督者。上述改革进一步适应机构改革层面确定的条线主导组织体系，为环保条条的职责履行和主导作用发挥匹配相应的职责、资源等能力要件。

五、环境管理体制的内控机制重塑

改革对内控机制的重塑逻辑包括：加强纵向控制，弱化横向竞争，均衡注意力分配。从这三个方面构建起适应以条为主体制的任务组织模式和激励结构，为条线主导作用发挥提供运行环境。

(一) 加强纵向控制

通过一定措施收紧中央对地方(上级对下级)的干预、控制和协调，以减少政策执行偏差，增强纵向治理的整体协调性。一是强化项目制的运用。治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化是项目制运行的核心特征，^[13]中央政府“发包”、地方政府“打包”、基层政府“抓包”的分级运作机制则构成项目制的主要运作机制。^[14]项目运作的方式突出了项目下发部门的治理目标和意志，有助于避免治理目标的地方化。二是加强对领导干部的督察问责。如实施中央生态环境保护督察，为中央监督地方职责履行和任务完成情况提供有效工具，矫正中央政府在委托代理链条中的信息劣势，增强了中央对地方的控制能力。

(二) 弱化横向竞争

在行政体系内部，通过改变政府竞争的激励机制，削弱地方政府及相关部门盲目“为增长而竞争”的内在动力。一是完善评价考核制度。通过提高环境保护在政绩考核体系中的权重，调动地方政府投入环境保护工作的积极性。此外，基层政府的职能结构逐渐从偏重经济职能转向“五位一体”均衡发展的任务体系，^[9]地方政府盲目追求经济增长所带来的政绩收益正日益减少。二是完善责任追究制度。领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等制度的实施为地方政府盲目追求地区经济发展戴上了“紧箍咒”，迫使地方政府必须从粗放的发展方式转向绿色发展方式。在新的激励条件下，积极做好环境保护工作正变成地方政府和有关部门的理性选择。三是加强横向协调。通过构建横向政府和部门间的协作机制，整合分散的治理行动，形成多主体参与、良性互动的“大环保”格局，提升政府环境管理整体效能。

(三) 均衡注意力分配

党的十八大以来，中央明确了地方政府对生态环境保护质量负总责的要求，并从评价考核、责任追究、监督检查等方面完善相关制度建设，这些因素从激励和约束两个方面深刻改变着地方政府在处理经济发展和环境保护关系上的收益函数，引导其将更多注意力分配给环境保护工作。面对日益增大的政治压力和问责风险，地方政府及其官员开始主动利用自身权威协调相关部门支持环保部门工作，或直接参与环境保护工作，以达到中央提出的“生态环境质量只能变好不能变坏”这一基本要求。在此背景下，地方上的环境保护工作开始从“条条求着块块做”向“块块带着条条做”转变。其中，河长制、湖长制等一把手负责制是支撑这一转变的典型机制，其主要价值在于利用各级党政主要负责人的政治权威和统筹能力，在纵向上形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，在横向上实现协调联动、协同共治的局面。

总体来看，改革从三个方面构建起适应以条为主体制的任务组织模式和激励结构，为条条发挥主导作用营造良好环境。其中，纵向的强化控制实质上加强了环保条条系统内部的集权属性，有利于增强自上而下行动的整体性，减少政策执行的偏离走样；横向维度的弱化竞争实质上更好地平衡了经济发展和环境保护的关系，有利于缓和行业部门与环保部门之间的利益冲突；同级条块维度的均衡注意力分配则直接反映出地方政府对环保部门工作的主动支持。

六、改革的整体效应分析

将前述“组织结构—职责结构—内控机制”三个维度的改革贯穿起来，可以完整呈现改革前后我国环境管理体制发生的变化(表 4)。下面从纵向层级间关系、横向部门间关系、地方条块间关系三个方面分析改革所带来的积极调适作用。

(一) 对纵向层级间关系的调适

首先，环保垂改实现了环保系统上下级之间的纵向贯通。从政策执行的角度看，改革削弱了地方块块对同级条条的节制和干扰，形成环保部门自上而下落实任务的整体性、连贯性。垂直管理意味着监管权在条条上整合性上收，有助于增强省级环保部门的统筹能力，使其能在省域范围内应对因行政区域分割导致的碎片化趋势，推进跨区联防联控。

其次，纵向职责异构打破了层级间因同构导致的职责交叉问题。具体而言：一是形塑了上下分开、各有侧重，但整体协调统一的纵向职责结构，可以使每个层级都聚焦于各自的中心任务，有利于破解层级间因职责重叠、边界不清导致的推诿扯皮和反复拉锯问题；二是推动环境执法权下移，可以避免多层重复监管执法导致的资源浪费和对市场主体的频繁干扰，使整个条条系统的运行更具灵活性和适应性；三是突出了资源和人员编制向下倾斜的导向，有利于提高一线执法能力，缓解基层执法任务与执法能力不匹配的矛盾。

最后，加强纵向控制打破了上下级之间以强调任务摊派和资源自给为核心的属地化层层发包模式，同时提高了上级对下级的干预控制能力，有利于减少执行偏离行为，增强纵向治理的整体协调性。比如，项目制运作可以更好地体现资金拨付部门的意志，克服治理目标的地方化，而且资金从中央部门直接下达申请部门，可以减少中间层的分利行为；中央环保督察制度实质上加强和上收了检查验收权，为中央真实掌握地方的职责履行和任务完成情况提供了有效工具，有利于打破中央和地方的信息不对称，降低地方政府在政策执行过程中代理风险的发生概率。

(二) 对横向部门间关系的调适

首先，环保部门统一监管权的实质性加强，提升了统管部门在部门间的话语权，有利于将统管部门制定的政策目标更有力地贯彻到不同行业和领域之内。市、县层级环保部门从地方政府的控制中相对脱离，可以保证环保部门在处理横向部门间关系时更加独立。

其次，横向职责整合增强了环保部门环境保护和管理职责的统一性和完整性，克服了分散管理模式下的碎片化问题。而且，改革相对明确了环保部门与行业管理部门的职责边界，做到行业监管责任与综合监管执法责任依法区分、有效衔接。改革后，生态环境部门的基本职责定位是“监管执法”，统一行使城乡各类污染排放监管与行政执法职责，其他行业管理部门承担一定的行业监管责任，但各自不再承担行政执法职责。这有利于解决多头监管执法问题，减少行政资源浪费，避免行政权力对市场主体的过度干扰。

最后，弱化竞争减弱了横向政府间为经济增长而竞争的动机，有利于扭转环保部门在府际竞争中的不利地位，促进跨部门合作。比如，强化领导干部环保绩效考核评价、实行领导干部自然资源资产离任审计制度、建立生态环境损害责任终身追究制度等措施，从正向激励和负向约束两个维度重塑地方政府及主要领导的竞争偏好，在强化环保考核力度和责任追究的制度环境下，地方政府单纯追求经济增长所带来的政绩收益正日益减少，迫使地方政府不得不将更多注意力分配给环境保护工作。

(三) 对地方条块间关系的调适

首先，伴随环保垂改的实施，市、县两级环保部门在人财物等方面逐渐脱离其同级地方政府的直接控制，破除地方块块随意干预环保部门工作的组织基础，可以有效保障市、县两级环保部门行使环境监管执法职责的独立性，使其在贯彻落实中央和上级政策时不再对地方块块领导的态度有所顾虑，环保部门“站得住顶不住，顶得住站不住”的状况将大有改观。

其次，同级条块的职责分化，进一步理顺了地方政府和环保部门在环境保护管理上的职责关系，即改革后监管执法等监督责任主要整合、统一到环保部门，而具体落实相关工作的环境保护责任则不断压实到各级地方政府和相关行业管理部门。这种职责关系的分化有利于条条和块块各司其职、互为支撑。这样的职责配置方式也更有利于“大环保”格局的构建。而且，随着督察体系的不断完善，上级环保部门还被赋予监督下级政府和相关部门落实环境保护责任的权力。

最后，随着中央环保督察和终身追责制度等的深入实施，地方块块对地区生态环境质量负总责以及党政同责、一岗双责不断被压实，迫于压力，地方政府对待环境保护的态度不得不作出深刻调整。以河长制、湖长制、湾长制等为代表的地方首长负责制，正在推动地方层面的环境保护工作从“条条求着块块做”向“块块带着条条做”转变。这种内控机制的转变有利于在地方层面上形成条块结合的治理格局，发挥党政领导、部门联动的整体力量。

综上，党的十八大以来的改革之所以有效，关键在于从生态环境整体性特征出发，重塑环境管理体制的结构和机制安排，并增强二者之间的兼容性。在结构安排上，改革按照整体性思维调整组织结构和职责结构，增强了条块关系中的纵向贯通和横向统筹。在机制安排上，通过加强纵向控制、弱化横向竞争，抑制了纵向的行为偏离和横向的分散倾向，强化了条块之间的协作。

七、改革的局限与展望

党的十八大以来，尽管以条为主改革使我国环境管理体制得到了大幅度优化，但其距离条块协同、各司其职的理想目标仍存在一定差距，尤其是在机制安排层面还存在较大短板。在纵向层级关系方面，存在诸多问题，如，纵向政府间环境事权和责任划分比较笼统模糊、生态文明绩效考核的“指挥棒”作用不显著、环境执法重心下沉与基层执法力量不足矛盾尖锐、督察问责泛化带来非预期结果等；在横向府际关系方面，地方政府和部门间合作机制并不健全、缺乏有力的协调机制，横向部门间的职责划分抽象模糊、不够具体，分散监管与综合执法之间衔接不畅；在地方条块关系方面，省、市级环保部门仍难免会受到地方保护主义的干扰，驻县环保分局与县级政府关系紧张，跨行政区环保机构与属地政府权责边界不清。

在可以预见的时期内，条块结构和条块关系在我国仍将长期存在。有条块结构就不可避免地会出现条块分割和条块矛盾，给整个国家的环境保护和管理带来一定麻烦。未来，改革应致力于推动我国环境管理体制从以条为主向条块协同持续进阶，不断降低政府内部组织运行的成本，向着整体性政府的方向持续前进，以适应生态环境的整体性、系统性特征。面向未来，有三个方面需要重点把握。

首先，转向以机制优化为重心的改革轨道。当前，随着生态环境部组建、环保垂改等措施的实施，我国环境管理体制在结构性层面的改革已经比较深入，持续深化的空间已经大大收窄。^[12]因此，未来一段时期的改革不宜再执着于追求机构改革红利(频繁地变动结构性安排可能会适得其反，甚至引发波动和风险)，而是应当在认真消化前期改革成果的基础上，把深化改革的重点调整到机制性安排层面。在具体展开时，应以几对基本条块关系为主线，聚焦微观机制的优化提升和持续发力。其一，在纵向层级间关系场域，关键在于发挥好中央和地方两个积极性，加强纵向任务执行的贯通，因此，应进一步细化纵向政府间事权和责任划分，加强基层环境执法力量建设，规范督查问责机制运用，完善环境绩效考核评价体系，加快形成中央统筹有力、地方执行有效的纵向协作关系。其二，在横向政府和部门间关系场域，关键在于通过利益补偿与利益共享机制整合地方和部门间利益，^[15]增强跨区域跨部门合力，重点应加快构建以区域为单元的环境管理模式，清晰界定部门间的职责边界，健全部门间协调配合机制，加快构建监管与执法衔接机制等。其三，在地方条块间关系场域，关键在于消除地方保护主义对环境监督管理工作的干扰，重点应进一步提高省级环保部门履职的独立性，理顺驻县环保分局与县级政府的关系，提升跨区域环境监管机构的统筹协调能力。

其次，着力提升政府环境管理的法治化水平。全面依法治国是实现中国式现代化的内在要求，必须加快提升政府环境管理的法治化水平。本研究重点从环境管理权的配置、使用和制约三个层面提出一些方向性建议。其一，在权力配置层面上，关键在于实现职权法定。要不断提高立法水平，完善环境法律体系，保证环境行政机关行使权力均于法有据。要推动政府职责配置模式从权力本位向责任本位转变，通过清晰的权力清单和责任清单确保政府权责一致。其二，在权力使用层面上，关键在于优化执法手段和程序，压缩自由裁量空间。要继续推进执法机构和队伍规范化建设，严格落实《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》相关要求，优化裁量规则和基准，细化裁量标准，明确自由裁量权的适用范围；大力推行执法全过程记录等制度，对执法行为的具体程序加以明确和规范。其三，在权力制约层面上，关键在于强化对行政权力的监督。一方面，要继续组织实施中央生态环境保护督察，强化中央对地方的常态化监督；另一方面，要继续深化政务信息公开，加强公民、新闻媒介、非政府组织等的外部监督。

最后，加快构建多主体参与的“大环保”格局。公共物品供给中的“政府失灵”警示我们，生态环境治理单纯依靠政府一己之力必定是低效率的，而且政府单一治理很容易引发寻租、腐败、不作为、乱作为等现象。因此，必须纠正政府权力本位思想和包办主义倾向，在保证政府主导地位的同时，积极挖掘企业、公众、社会组织在环境治理中的潜在积极作用，构建政府企业公众共治的“大环保”治理格局。多主体共治本身是一个集体行动问题，自发协作动机不足，由于参与者身份的差异，政府、企业、公众必然倾向于各自偏好和利益诉求，不可避免地存在行为逻辑冲突。^[5]因此，要想实现多主体共治，需要依靠强有力的整合和干预机制，发挥如中央环保督察的外力驱动作用。同时，要积极培育公民意识和社会环保责任意识，加强国民教育，提高公众参与意愿和参与能力。此外，还要改变政府以消极控制为主的监管方式，积极利用环境污染第三方治理、环境税、排污权交易等市场型政策工具和自愿协议、环保标志认证等自愿类政策工具，积极引导企业自觉守法。