2025 
2024年5月17日, 时任美国总统的拜登签署《美国南极地区政策国家安全备忘录》, 取代1994年《美国关于北极和南极地区的政策的总统决定指令》, 标志着美国新南极政策的出台。新南极政策明确了南极的独特性, 提升了南极在美国全球政策中的地位, 更加突出了美国领导南极治理的霸权目标, 呈现出一系列新特点。自《南极条约》签订以来, 南极地区保持了六十余年的和平与稳定, 被视为当今国际治理与合作的典范。[1]但近年来, 随着全球问题日益复杂交织、大国竞争愈发激烈, 南极已经成为各国开拓发展空间、争夺地区主导权的战略新疆域。美国正日益从政治层面看待南极。南极或将成为美国重建霸权、制衡中国的新平台。这一动向可能动摇世界各国过去对南极独立于世界竞争之外的认识。基于此, 本研究在全球地缘政治格局变动和美国对华全面战略竞争的背景下, 结合美国在南极地区的实践行动, 系统分析美国新南极政策的核心内容和背后动因, 深入阐述其对华影响并尝试提出中国的应对之策。
一、美国新南极政策的内容1924年2月, 时任美国国务卿的查尔斯· 埃文斯· 休斯在美国建国后首次就南极政策发表声明: “国务院认为, 发现文明世界所不知之地, 即使伴随着正式的占有行为, 也不足以支持一项有效的主权主张, 除非该发现随后伴随着对该发现地的实际定居。”[2]1994年, 美国以总统指令的形式发布了全面的南极政策, 系统阐述美国在南极的政策目标, 并随后发布《美国南极计划报告》用以践行其政策目标。[3]旧南极政策对南极形势的认知较为乐观, 认为“尽管美国和俄罗斯在南极活动方面存在竞争, 但两国也存在着共同的利益, 即共同致力于维护南极洲的和平区地位”。[4]这一较为温和的政治态度形塑了旧政策制定的价值与行动, 使得美国的主要关切聚焦于科学考察领域, 工作重心也主要是南极科考站的建设和运营。基于此, 长期以来, 美国的南极政策始终处于其全球战略的边缘位置, 其战略利益的重要程度相对于其他地区而言较为靠后。因此, 在美国1994年发布的《美国关于北极和南极地区的政策的总统决定指令》中, 有关南极的相关原则与方针被统合在“极地政策”中, 且南极的篇幅远少于北极。但此后三十余年, 气候变化的加速与全球地缘政治的变动共同重塑了美国对南极的战略认知。与1994年的政策声明不同, 现如今, 美国新南极政策以专门的政策文献形式发布, 表明南极地区战略地位的显著提高。此外, 以“国家安全备忘录”的形式强调南极地区和平的重要性, 坚定地明确了南极洲对其国家利益的重要性。在内容方面, 新南极政策确定了美国领导和参与南极地区内或与南极地区有关活动的主要目标和机制, 且不再仅仅就科考议题作出行动规划。在2024年新南极政策文本中, 美国指出, “南极地区在全球气候系统中扮演着关键角色, 维持着独特的生物和生态系统, 并为环境和宇宙学研究提供了无与伦比的平台”, 着重强调了南极的独特性和重要性。[5]新南极政策涵盖了环境保护、科学研究、国际合作和资源管理四大方面, 基本继承了1994年提出的四大基本目标: 第一, 在环境保护上, 保护南极地区及其相关生态系统的原始环境; 第二, 在科学研究上, 维护和寻求南极地区独特的科学研究机会, 理解南极地区与全球环境变化的关系; 第三, 在国际合作上, 继续将南极地区作为国际合作的领域, 专门用于和平目的; 第四, 在资源管理上, 确保南极地区生物资源和生态系统的保护和养护。
但不同于旧政策的是, 在实现四大基本目标的路径上, 美国新南极政策明确提出了六项具体政策。第一, 美国继续支持将“南极条约体系”作为法律框架, 并在谈判和实施有关南极地区的相关协议中发挥领导作用。新政策将支持“南极条约体系”并在其中发挥领导作用视为实现美国南极政策目标的首要途径, 并重点关注《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极条约环境保护议定书》和《南极海洋生物资源养护公约》的作用。第二, 明确公开地重申了美国长期以来对其在南极洲潜在主权的立场(这一点在1994年的声明中没有提及), 即美国不认可任何对南极地区的主权声索, 并同时根据《南极条约》保留其在南极地区所有权利的坚定立场。在主权问题上, 美国南极政策依然保留了相当大的弹性空间。第三, 美国通过国家科学基金会和开展世界级的科学研究保持其在“南极条约体系”中活跃和有影响力的存在, 协助实现其他政策目标。新南极政策明显提升了南极地区在美国全球政策中的地位, 强调通过多部门协作共同推进南极科学研究。第四, 多举措维护“南极条约体系”的有效性和持久性。美国在新南极政策中更加强调规范输出, 且愈发重视从领导者的立场对南极治理施加影响。新政策强调要加强对透明度、合规性、合作、最佳实践经验交流的推广, 并敦促所有“南极条约体系”参与者遵守相关规范, 表现出明显的领导者姿态。第五, 更加关注气候变化等全球议题与南极治理的联系, 多举措支持南极地区的科学研究。新南极政策在强调科学研究重要性的同时, 更加注重通过国际合作来实现美国的政策目标, 以彰显美国在南极事务中的主导地位和长期利益。第六, 多举措保护和养护南极生态系统和海洋生物资源。虽然1994年的旧政策同样强调了环境保护和科学研究的重要性, 但在国际合作和资源管理方面的措施相对简单。相比之下, 新政策在这些目标的基础上, 进一步强化了国际合作和资源管理的具体措施, 以应对全球地缘政治变化和南极治理的复杂性。新政策尤其强调将海洋保护区作为保护南极海洋生物资源工具的重要作用。
“南极条约体系”的制度性安排建构了独特的极地治理范式。南极洲是全世界唯一禁止任何军事部署和安全冲突的大陆, 被称为“最后的净土”。《南极条约环境保护议定书》的签订将国家在南极地区的活动限定在以科学研究为主的和平行动之内。在此框架下, 国家在南极事务中的话语权与影响力在很大程度上取决于其科研经费的投入以及科考设施的规模。[6] “科学资本”的投入越大, 关于南极的科学信息获取越多, 该国在南极条约协商会议、南极科学研究委员会等重要平台上递交有效提案的能力就越强, 所受到的关注度越高。这种科技投入与制度话语权的耦合关系不仅为国家在南极治理中争取主导权提供了基础, 也成为其在国际南极事务中塑造议程设置能力、推动规则制定的重要工具。因此, 各国竞相通过派遣科考队、建立南极科考站以及部署大型科研装置等物质性投入, 争夺在南极治理议题上的话语权。过去数十年, 美国凭借其强大的极地科研能力、基础设施建设及后勤保障能力, 实现了对南极事务的“领导”。[7]此后, 美国南极政策始终强调维护自身的领导地位不被他国动摇, 新南极政策在基本目标没有重大变动的情况下, 对实现目标的具体路径进行了详细的规划。利用对“南极条约体系”的坚定支持和对科学研究的关注, 美国得以高举南极治理“政治正确”的旗帜来实现自身利益。美国依然强调要继续通过国家科学基金会和多部门协作加大对南极的科学投入, 保持在南极地区的硬实力, “使美国能够有说服力地领导有效保护和养护南极生态系统和海洋生物资源的行动”。[5]在此基础之上, 美国进一步将硬实力转化为外交软实力。新南极政策强调了美国国际合作和外交的关键作用。通过巩固其科学领导地位, 美国期望继续在“南极条约体系”的治理框架中占据主导性地位, 塑造价值规范, 并继续高举“保护南极环境”和“促进国际合作”的“政治正确”大旗, 将自身的政治目标嵌入南极治理的多边机制中, 实现自身政治利益。
二、美国新南极政策的特点美国新南极政策不仅体现了其在环境保护和科学研究方面的长期承诺, 也反映了其在全球地缘政治和战略利益方面的考量。总体而言, 美国新南极政策通篇以维护美国领导为战略导向, 通过规范引领与议程监督护持自身主导建立的南极治理机制, 以巩固其在南极的科技优势为实现政策目标的主要依托, 并灵活运用话语工具, 实现自身私利与南极公义的隐蔽融合。
(一) 战略导向: 霸权思维与国际领导新南极政策的制定和实施深刻体现了其霸权思维及对国际领导地位的追求。美国在其政策文本中, 多次使用“领导作用”“领导合作”等词汇, 凸显美国维护和护持南极事务主导权的霸权思维。美国直言不讳地表示, 将继续在谈判和执行有关南极地区的相关协议方面发挥领导作用。长期以来, 美国将所谓的“自由国际秩序”引入南极治理中, 这一秩序主张西方自由主义理念在秩序中的主导作用以及西方自由主义理念的“唯一正当性”。[8]为此, 美国积极追求南极治理的领导权力, 主导“南极条约体系”的发展方向, 进而维护美国在全球事务中的领导地位。因此, 美国在全球治理中的核心目标是寻求自身利益的最大化, 优先考虑的是保证本国的全球优势。美国长期以来的南极行动充分体现了这种领导意图, 包括其对南极科学的投资和在南极外交机构中的积极作用, 但直到现在, 发挥并维持这种领导作用才成为美国南极政策文件的核心议题。[9]
在南极治理的历史上, 最早签署《南极条约》的十二个原始缔约国通过其先发优势, 实现了对早期南极事务的主导, 而其中的七个南极领土声索国(英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、阿根廷、智利) 与美国对南极资源持“封存”立场。[10]1991年, 《关于环境保护的南极条约议定书》的订立“冻结”了南极的领土主权问题, 搁置了南极资源的开发与利用问题, 确定了南极作为全球公域的定位, 巩固了南极作为全球生态公域的价值。将持“封存”立场的国家在美国的带领下最终主导了南极治理议题, 建立起“南极垄断集团”。[11]南极公域虽然在法理上并不属于任何国家, 但公域的保护与治理机制的运行需要来自国家的投资。各国能够通过科考站等基础设施的建设增强自身在该地区的实际存在。美国强调继续支持“南极条约体系”作为法律框架, 并明确表示不承认任何国家对南极地区的主权声索, 同时保留其所有权利。这一策略不仅在法律层面上强化了美国“南极垄断集团”的领导地位, 还确保了其在实际操作中的控制权。通过国家科学基金会保持自身在南极的活跃存在以及多部门协调参与南极科研事业, 美国在南极事务中展示了其强大的影响力, 并尝试以此监测南极地区的科研数据和他国行动。[12]近年来, 除了2020年的休会期, 在每一届南极条约协商会议上, 美国都会提交相关数据监测的提案, 其倡议内容从强化美国自身监测能力, 发展到对包括中国在内的其他南极条约协商会议成员提出分享数据的要求。①正如美国空军参谋长小查尔斯· 布朗所宣扬的“美国有责任确认每个国家南极行动的动机”, 其霸权意图显露无遗。[13]
① 美国提交的相关提案包括: 2023年《南极近岸和陆地观测系统》《南极高致病性禽流感预防和检测的监测和协调》《当前南极环境污染结构化样本和数据收集的举措》; 2022年《更新当前针对南极环境污染进行更结构化样本和数据收集的举措》《实现南极旅游业的适应性和可持续管理: 监测作为决策的关键工具》; 2021年《更新国家考察信息交换的要求》《南极追踪数据(RAATD) 回顾性分析: 南极海洋环境中具有生态意义的区域》; 2019年《南极洲参考高程模型: 支持南极洲研究和运营的新工具》; 2018年《协调整个南极条约体系(ATS)的海洋保护举措》2017年《实地项目审查: 履行环境影响评估(EIA)监测义务》。数据来自于南极条约官网 https://www.ats.aq/index_e.html。
(二) 制度护持: 规范引领与议程监督美国自诩为南极治理的“领导国”, 是“南极条约体系”坚定的支持者, 并尝试引领南极治理规范的制定, 借助南极议程监督他国行动。“南极条约体系”作为整个南极治理的理念指导纲领, 确立了“和平” “科学”“环境保护”等被各协商国认同的主导价值, 但由于条约规定只涉及宽泛的纲领与抽象化的理念, 实现目标价值的具体实践政策路径依然需要在有关具体问题的会议上由各国讨论决定。同时, 条约对相关概念的解释较为模糊, 存在弹性空间, 使得各国因不同利益诉求产生治理意见和治理方案的分歧。[14]涉及南极海洋保护区、气候变化等新兴领域的规则制定权, 已然成为近年来美西方国家与中国等后发国家之间南极治理主导权竞争的核心。[15]美国在新南极政策中通过规范引领和议程监督, 推动国际社会在环境保护、科学研究、资源管理等方面遵循其制定的规则, 并督促其他国家在南极地区的活动符合其设定的规范和标准。
通过对南极治理规范的熟练运用, 美国得以将南极治理相关规章制度打造成维护南极事务主导权的工具。美国经常利用“南极条约体系”所规定的条文等, 干涉他国南极行动。美国新南极政策指出, 美国国务院、国家科学基金会和国家海洋与大气管理局是美国在南极洲判定政策与采取行动的相关政府主体, 且并未提到国防部。这与美国过去几十年来淡化南极洲作为冲突战场、要求其他国家仅对南极活动基础设施建设支持的做法一致。该政策还指出军备控制的重要性, 强调对南极非军事化的禁令和对遵守工具(特别是视察制度)的运用。[16] 《南极条约》第七条对视察制度进行了详细的规定, 该工具允许在《南极条约》缔约国进行不事先通知的检查, 检查人员可以完全自由地进入南极洲的所有地区, 包括任何站点、设施、船舶、飞机或设备。[17]因此, 视察也逐渐成为“垄断集团”强化南极治理和限制竞争对手的手段。目前, 俄罗斯是接受视察的主要对象, 近年来中国接受视察的频次也显著增加。[10]美国是南极视察机制最积极的推进国家, 其开展视察的次数最多、范围最广、类型最全, 对推动南极条约协商会议出台南极视察清单、完善视察机制等发挥重要影响。截至2020年, 美国共实施南极视察17次。此外, 澳大利亚、英国、新西兰等美国在南极地区的重要合作伙伴也开展独立或联合视察共23次。[18]新南极政策试图强化美国对南极规范与议程的利用能力, 维护美国在南极事务中的领导地位和利益。同时, 这也限制了其他国家在南极事务中的自主权和行动空间。
(三) 能力依托: 科技垄断与创新引领在南极洲, 科学等于知识, 存在等于影响力。[19]几十年来, 美国一直是南极和南大洋研究领域的全球领导者。通过国家科学基金会和其他相关机构, 美国在南极地区开展了广泛的科学研究, 获取并分享有关南极地区的数据、信息和知识。[20]美国在支持南极科学方面的投资比任何其他国家都多, 派遣的科学家数量也是所有国家中最多的。过去六十多年来, 南极地区许多大型的研究项目都是由美国科学界牵头和资助的。[21](P9) 这种科学研究的领先地位不仅使美国在全球气候变化等环境问题上占据了技术优势, 也为其对南极事务的干预和引导提供了知识支撑。而近年来, 各国在南极地区的角力日益突出地表现在新技术、新装备的研发和应用上。各国在探寻新科学成果与技术的过程中, 也在竭力融入基于本国既有实践的具体规则和相应标准, 从而在新兴规制议题上抢占先机, 以维持其在南极治理中设置议程的领导权和规则制定权。[22]
面对各国在新兴科学上的竞逐与追赶, 美国明确意识到自身在南极科学和技术优势的削弱。2023年10月, 美国国家科学院发布报告, 呼吁迅速更新老化的南极研究基础设施, 敦促美国国家科学基金会优先资助建造新的破冰研究船, 否则, 美国可能会在对国家安全至关重要的研究方面落后于其他国家。[23](P6) 发布该报告的联合主席、俄勒冈州立大学地球科学教授艾伦· 米克斯在一份新闻稿中表示: “美国在更新该地区的科学基础设施方面已经落后于计划。”[24]为此, 美国新南极政策指出, 美国将合作开展世界级的研究, 通过美国国务院的领导和其他行政部门及机构的参与, 在“南极条约体系”中保持活跃和有影响力的存在。目前, 美国在南极设有麦克默多站(McMurdo)、阿蒙森—斯科特站(AmundsenScott)、帕默站(Palmer)三个常年站, 其规模和设施远超其他国家。[7]2022年9月, 美国将“星链”卫星互联网服务应用于南极麦克默多站, 通过使用太空激光器实现遥远卫星之间的高速连接, 得以在南极地区实现高速信息互通。[25]2023年8月, 美国宣布未来将持续推进南极基础设施建设, 以扩大麦克默多站使用的“星链”技术在其他空间的使用, 这将进一步夯实美国在南极事务中的主导地位。[26]美国国家科学基金会主任塞图拉曼· 潘查纳坦强调, 美国致力于确保在南极洲进行的科学研究有助于美国保持技术和创新优势, 因此必须继续提供和维护所需的基础设施, 以继续推进在南极地区进行的所有科学领域的关键研究。[27]随着南极治理政治化趋势愈发明显, 各国纷纷引发了新一轮海洋保护区划分与陆地监察系统的热潮。美国作为南极实际资产最多、影响力最大的国家, 近年来陆续推动了多个超大规模海洋保护区以及各类监测设备部署。该类活动实质上承载了南极治理与政治控制双重目的, 既部署了美国实现环境保护、获取南极第一手数据的科学设备, 也是美国实现对中国等竞争对手进行行动限制、空间挤压的工具。
(四) 话语塑造: 议题融合与道德压制美国新南极政策将南极治理与全球气候问题、海洋环境问题等全球性议题挂钩, 企图在道德上占据制高点。这与2022年美国《国家安全战略》涉南极部分一脉相承。《国家安全战略》指出, 世界上海洋、土地、水道及其他生态系统相互关联, 美国支持环境保护, 反对破坏性远洋捕鱼行为, 固化南极洲成为“为和平和科学保留的大陆”。[28]维护南极地区较为原始的自然生态环境, 避免使之受到各类资源开发和其他人类活动的破坏, 是美国积极推动南极国际治理的重要考量因素。而借环境保护之名, 大肆圈划南极保护区, 扩张在南极的话语权与“软存在”, 则是美国更深层次的地缘政治动因。[29]
美国通过倡导环境保护原则, 巧妙地将其国际治理议程与地缘政治利益相结合, 以环境治理的名义对其他国家行为的干预和行使南极事务的主导权。20世纪90年代, 《关于环境保护的南极条约议定书》的签署标志着美国开始重视南极环境保护, 主张封存南极资源。这不仅使美国与澳大利亚、新西兰、法国等南极合作伙伴的政策协调更为紧密, 打破了“封存”与“利用”之间的力量平衡, 而且使“环境保护”取代“利用管理”成为南极事务的主导议题和“政治正确”。[10]美国也因此长期把持南极治理议程, 占据南极政治决策的主要资源, 大力鼓吹环境保护, 并从中获利。环境保护议题如今被美国等西方国家形塑为南极海洋保护区的设置。在《南极条约》所确立的领土主张冻结原则下, 在具有战略意义的南极区域建立特别保护区无疑是各国“划分势力范围”的最佳选择。[30]由于垄断集团在南极事务中拥有显著影响力, 这导致环境保护区议题成为21世纪以来唯一能出台“措施”的议题。[31]南极海洋保护区的设置在很大程度上被利用, 成为美国等国家以环境保护为名, 行“圈地攫利”之事的最佳选择。美国南极政策所倡导的这种议题融合, 能够巩固其在南极事务中的合法性地位。美国运用一种模糊界定的、具有政治正确性的“环境保护”话语, 将同美国意见相左的他国政策统一归类为违背“南极条约体系”的行为, 巧妙地为自身在南极政策领域内的批判性话语建构提供了合法的话语空间。[32]在2023年南极条约协商会议上, 美国、新西兰、澳大利亚、意大利、韩国联合南极研究科学委员会共同提交了《南极近岸和陆地观测系统》提案, 以气候保护与生态监测为名主张建立综合的跨大陆和跨区域环境监测系统, 以识别和跟踪与生物相关的环境变化。提案声称“我们迫切需要长期的观察来巩固我们理解气候变化的能力, 南极环境和生态系统可能对气候变化作出反应, 目标是建立一个横跨南极洲和亚南极岛屿的代表性地点网络, 与其他南部大陆相连”。[33]美国新南极政策通过国家安全文件的形式, 将南极地区与全球生态联系起来, 通过占据环境保护等道德高地, 巧妙地将环境保护议题与地缘政治利益相结合, 以道义权威的形式, 对其他国家在南极地区的活动进行政策性限制与引导。
三、美国新版南极政策的出台动因美国的新南极政策不仅彰显了其在生态保护和科学探索领域的持续性承诺, 而且深刻映射了其在全球地缘政治格局下有关政策利益的复杂考量。随着全球环境议题逐渐上升为国际议程的核心, 南极治理产生了新的技术性和专业性需求。同时, 美国等国家在南极治理体系中的既有优势, 正面临来自中国等后发国家的挑战, 促使美国寻求重塑其在南极事务中的主导地位。这些因素相互作用, 共同催生了美国新南极政策的形成与实施。
(一) 时代发展与议题拓展对南极治理提出了新的要求随着科学技术与时代的发展, 南极地区的治理议题日益多样化和复杂化。从主权、科研、环境保护等传统议题扩展到旅游管理、生物多样性保护、应对气候变化等陆海交叉性议题。同时, 议题之间的联动性增强, 南极地区与全球的交互影响更为明显, 从而促使美国对1994年的南极政策进行更新。
首先, 随着全球环境问题的日益突出, 南极地区的环境保护和资源管理议题日益受到国际社会的关注。南极地区的气候变化作为全球气候变化的敏感指标, 其对全球气候体系的影响日益显著。气候变暖、海平面上升、海洋酸化、平流层臭氧消耗、生物多样性威胁等重大环境问题在南极地区的表现更加突出。在1994年美国南极政策出台后, 世界各国就南极环境治理议题签署了多份重要文件, 包括1998年《南极条约环境保护议定书》, 因而美国必须关注新出现的现实性问题和既有问题的进展。[19]在新南极政策中, 美国加入了支持《南极条约环境保护议定书》的条文, 显著扩展了对环境议题的探讨范畴, 并在其关于新南极政策的情况说明书中鼓励各国根据《巴黎协定》设定2035年国家自主贡献目标, 以实现将全球温度上升幅度控制在1.5℃以内的长期目标。[16]
其次, 随着南极事务的不断扩展, 美国旧南极政策中出现新空白。这要求美国政府对这些新兴议题作出规划, 以确保政策的全面性和适应性。作为国际公地和地球上最极端、最偏远的环境之一, 南极地区在20世纪就已经成为越来越受欢迎的旅游目的地。[34]冷战结束后, 南极旅游业经历了迅猛发展, 其活动形式也日益多样化。[35]2022—2023年旅游季有超过10.4万名游客前往南极洲, 与2019—2020年旅游季相比, 增长了40%以上。[36]惊人的游客流量增长引发了对南极地区基础设施建设是否能够承载此种增长的质疑, 亦对现有的自然生态系统保护监管框架的适应性和有效性构成了挑战。[37]同时, 议题的联动性日益强化, 南极旅游等新兴商业活动对南大洋中浮游生物群落产生了一定的消极作用, 同时造成了环境污染。这种人类活动对环境的累积效应, 不仅对南极生态系统的脆弱平衡构成了实质性威胁, 同时也给南极的环境承载力形成了巨大压力。[38]新南极政策指出, 美国将根据其保护和养护目标, 积极主动地推进对南极地区人类活动的管理, 旅游业等的兴起迫使美国重新审视并更新其南极政策, 以应对策略上的空白。
最后, 美国明确地意识到旧有南极政策对新形势的不适应。2024年4月, 美国国家科学基金会宣布, 由于新冠肺炎疫情的后续影响, 南极科研新项目和资助项目的物流能力继续受到严重限制, 为了减少项目积压并为后续工作的开展争取更大的弹性空间, 美国南极计划支持的实地工作将暂停。[39]三十年的变化使得1994年南极政策所立足的区域认知已落后于当今时代, 美国政府在推进其极地战略能力现代化的过程中明显滞后。这主要受到其在重建基本极地能力方面的策略性无序、资源浪费和制度性功能失调的影响。[40]南极不再是附属于北极的次要区域, 其不断提升的科学、商业与政治价值促使美国出台专门的南极政策。
(二) 全球地缘政治局势对南极治理产生了冲击《南极条约》出台于1959年的冷战白热化阶段。尽管当时美苏在全球各大领域竞争激烈, 但是双方在南极地区却摒弃了意识形态纠葛和对抗思维, 始终保持克制与合作的姿态, 积极磋商签署《南极条约》。
然而, 全球地缘政治局势的逐渐恶化也破坏了南极治理所需的和平合作环境, 所谓将南极地区视为国际合作与和平利用的典范的“南极例外论”正逐渐被地缘政治的复杂性侵蚀。[41]美国也随即将地缘政治博弈引入南极地区, 以期以南极治理议题成为美国“竞赢”他国的策略工具。[42]
一方面, 美国将南极视为中美全面竞争的新疆域。放眼世界, 百年未有之大变局正加速演进, 中国实力与影响力的增强与美国政治的极化现象, 导致美国对华政策由“接触”逐渐转为“战略竞争”。2022年10月, 美国发布《国家安全战略》, 将中国视为唯一既有意图重塑国际秩序, 又越来越多地拥有推进这一目标的经济、外交、军事和技术力量的全方位竞争者。美国政府前所未有地将中国描述为“最严峻的地缘政治挑战”, 并提出“竞赢”中国的战略目标。[28]美国认为中国有别于西方的全球治理路径方案冲击了由其主导的国际秩序和原有的全球治理模式, 为此与中国展开了激烈的全球话语权竞争。包括南极在内的全球公域, 是美国维护全球霸权的重要场域。在美国的战略认知中, 南极地区日益成为大国竞争的舞台, 是中美在全球治理领域角逐领导权的新场域, 美国需要制定明确的政策来应对来自中国的挑战, 通过各种手段压缩中国南极活动空间, 打压和限制中国南极事务话语权和影响力。美国国家科学基金会极地办公室负责人凯利· 福克纳曾表示, 美国更担心的是, 中国可能会超过他, 成为极地研究的全球领导者。[43]美国在南极对中国的质疑与排挤, 实质上是全球层面的中美全面竞争在南极地区的投射。
另一方面, 美国等国家将俄乌冲突等原不属于南极治理的议题引入南极条约协商会议的讨论范围, 渲染南极地区的不安全氛围。2022年和2023年分别在柏林和赫尔辛基召开的南极条约协商会议, 都受到了俄乌冲突的严重影响。这两次会议都以美国及其盟友发表支持乌克兰和批评俄罗斯侵略行为的声明为开始。[44]在2022年柏林南极条约协商会议上, 乌克兰提交了信息文件《在俄罗斯联邦混合战争和公开军事侵略的情况下执行乌克兰国家南极计划: 挑战和经验教训》。[45]乌克兰开启了南极条约协商会议介入世界地缘政治问题的先例, 第一次在其报告中直面地缘政治争议问题。有相当一部分南极条约协商国以实际行动对乌克兰表示支持。但不同于前两次在欧洲城市举行的会议, 2024年在印度举行的第46届南极条约协商会议并未过多地关注战争, 且在此次会议上, 中国公开批评南极条约协商会议被用来讨论非极地问题。[46]
在俄乌冲突影响不断溢出与全球治理领域逐渐政治化的背景下, 美国等西方国家有意地将地缘政治问题引入南极治理, 刻意模糊科学、环境保护等问题与军事安全、政治问题的界限, 以此抑制中俄等国在南极治理上的影响力。“南极例外论”可能走向瓦解, 联盟政治与大国竞争或将成为南极治理常态。而正如研究人员大卫· 菲什曼总结的那样: “要在这个冰冻的竞技场上竞争, 美国需要一个南极游戏计划。”[47]这种强烈的地缘政治竞争心态使得美国需要制定一个更加进取的南极政策, 旨在通过增强在南极的地缘政治存在和领导力来确保其全球利益和竞争优势。
(三) 美国尝试重建对南极事务的主导地位自《南极条约》签订以来, 美国依靠其雄厚的经济与科技实力以及首屈一指的国际影响力确立了自身在南极的领导权, 并积极寻求南极霸权。进一步地, 把美国将自身霸权意图与南极治理公义相结合, 借治理议题主导南极事务, 维系其霸权地位。科学和环保等议题在此呈现出显著的政治性, 成为实现美国在南极地区的国家利益和国家目标的工具。[32]美国及其盟友将南极议程管控权视为其国家核心利益, 美国力求保证南极治理进程与发展走向掌握在自己手中。这使得美国必然会对其他南极条约协商国的南极政策取向和南极活动保持高度敏感和警惕, 甚至抵触和防范。
20世纪70年代以来, 南极地区的治理架构呈现出权力分散态势, 南极治理权力主体从传统的协商国扩展至包括政府间组织、非政府组织以及私营部门在内的多元行为体。[48]而近年来, 后发国家在南极事务中日益活跃, 尤其是中国的参与, 使美国在南极治理体系中的优势受到显著削弱。中国等南极治理的后发国家参与治理的宗旨、目标与美国有所区别, 所提出的治理方案也存在差异, 促使美国关注南极治理权力的转移态势并为之警惕和担忧。[49]美国追求南极治理的领导性权力, 主导“南极条约体系”的发展方向, 进而维护美国在全球事务中的领导地位。因而美国在全球治理中的核心目标是寻求自身的利益最大化, 优先考虑的是保证本国的全球优势。[50]美国在其新南极政策中, 多次提及“领导作用”等话语, 从侧面暗示了美国在维持其南极地缘政治主导地位方面所遭遇的挑战与竞争。为此, 美国展开的一系列活动旨在重新确立并巩固其在南极事务中的引领作用。以美国为首的南极垄断集团国家, 通过提交大量工作文件、在闭会期间牵头组织会间联络组、设立“工作组”等方式审议工作文件和制定南极治理规则, 试图重建对南极权力的垄断地位。[14]2022年10月, 在南极海洋生物资源保护委员会第41次会议上, 美国负责海洋和国际环境与科学事务的助理国务卿莫妮卡· 梅迪纳在讲话中宣称, “优先考虑其个人需求的国家削弱了我们实现本机构赖以成立的共同保护目标的能力”, 批评建立海洋保护区体系等问题被搁置, 声称“渔业管理问题现在已成为志同道合国家之间分歧的根源”, 并强调为了实现《生物多样性公约》缔约方会议的目标, 必须以海洋保护区的形式保护南大洋。[51]其言语中充斥着“大家长式”的霸权作风, 暗含着对中俄不配合美国南极海洋保护区方案的指责与不满, 故意夸大美国与中俄在南极事务分歧的严重性, 尝试将中俄塑造成反对南极事业的不合作形象。在美国看来, 后发国家的影响力上升是对美国南极领导地位的威胁, 是对垄断国家集团把持的传统“南极条约体系”的颠覆与重塑, 为此美国必须制定政策予以应对。
四、美国新南极政策对中国南极行动的影响南极是维护和拓展中国海外安全和发展利益的全球新疆域。美国新南极政策对美国的南极行动作出了全面细致的规划, 其主导南极事务的政策意图、监督他国的霸权作风、敌视中国的政策观念, 将对中国的南极事业进程、话语空间、国际形象造成严重的消极影响。
(一) 重塑南极安全认知, 强化对华竞争观念美国发布的有关新南极政策的情况说明书提及“保持警惕”的必要性, 以防止“可能通过在南极地区制造国际不和而威胁美国国家利益的国家行为”。[16]这一表述背后所影射的是美国对中国在南极治理中崛起的警惕, 揭示了美国的南极地区认知逐渐向“安全”方向倾斜的倾向。南极问题在美国的战略构思中已经不再仅仅是一个治理议题, 更日益成为一个安全议题。前美国北方司令部司令和北美防空司令部司令小查尔斯· 雅各比认为, “极地例外论”已经不符合实际情况, 美国与中俄的极地竞争不可避免。[52]美国将中美在全球层面的战略竞争投射到南极地区, 对中国在该地区开展的各类行动采取了恶意的有罪推定, 并与“地缘政治竞争”挂钩, 将中国意图解读为加强在南极的存在以获取“战略优势”, 进而构建出对中国参与南极事务的负面认知。南极问题在美国对华安全关切议题中的重要程度大幅上升。自2023年以后, 美国国防部在每年年底发布的《中国军事与安全发展报告》(以下简称《中国军力报告》)中单独开辟了南极版块讨论中国在南极的行动。也是自2023年开始, 美国在报告中毫无根据地草率认定中国正在南极地区建设研究站, 并认为中国所研发的技术和部署的设施能够转化为军事用途, 甚至认为中国“已经破坏了基于共识的《南极条约》, 准备在2048年重新谈判该条约的核心内容”。[53]曾任美国国防部战略和部队发展办公室副助理部长的丽贝卡· 平卡斯强调, 无论是环境变化、经济利益、主权考量演变还是外交信号, 代表极地地区的国际协议和组织, 包括北极理事会和“南极条约体系”, 正日益面临破坏全球规则秩序的压力, 美国在极地的领导力和影响力正受到威胁。她表示, 现今美国在极地的领导地位将比以往任何时候都更加重要, 必须做好准备迎接时机并实现战略重点。[54]即使是在南极大陆之外的中国行动, 也可能被美国高层认定为存在恶意企图。2024年3月, 时任美国南方司令部总司令的劳拉· 理查森在美国参议院军事委员会大会上宣称, 中国正试图在阿根廷获得建设双重用途海上设施的权利, 这些设施将支持中国在麦哲伦海峡、德雷克海峡和南极洲附近的影响力维持和力量投射。劳拉· 理查森认为这将极大地提高中国进入南极地区并开展渔业活动的能力, 影响美国对和平与科学保留区的战略机动性。[55]美国对中国南极行动的曲解明显偏离了中国在南极地区的实际意图, 更选择性忽视中国在南极的行动更多的是基于和平科研和国际合作的原则。中国始终在“南极条约体系”框架内积极参与合作, 致力于推动南极科研领域的多边协作。然而, 近年来, 美国开始坚持将中国在南极的形象与“军事化”以及“战略竞争”相联系, 进而形成了对中国在南极行动的误读和负面构建。近期, 美军内部甚至有观点提出, 美国应加快在南极地区的军事建设步伐, 以应对未来大国战略博弈的“需求”。[56]美国把对华全面竞争的触角延伸到南极地区, 其渲染南极地缘政治零和博弈的姿态显露无遗。在南极事务逐渐陷入中美全面竞争的背景下, 中国南极科考、后勤保障、环境保护、远洋磷虾捕捞、制度性参与等活动, 未来可能愈加遭到美国及其盟友的竞争性抵制。这种行动倾轧将会对中国南极安全利益的实现和维护带来较大不确定性。
(二) 尝试主导南极议题规则, 限制中国南极话语空间作为《南极条约》初始签署国之一, 美国通过历史、科技、经济等手段形成了南极治理的传统优势, 不仅早早就占据了南极最具优势的空间资源, 而且引导构建了南极地区议事程序与机制, 主导着南极国际治理的进程。敦促他国遵守议程规范、强化南极活动管理更是被纳入美国实现新南极政策目标的六大基本手段之一。通过对南极治理规范的熟练运用, 美国得以将南极治理相关规章制度打造成对华南极竞争的工具。
首先, 在实践中, 美国利用视察制度、全体一致同意原则等南极治理机制规则频繁干扰和限制中国。近年来, 视察愈来愈成为美国等垄断集团国家强化南极治理和限制竞争对手的手段。西方国家在视察对象上的选择方面表现出明显的倾向性。2020年, 在视察国澳大利亚选择的六个区域中, 共有两个中国科考站、一个俄罗斯科考站和一个白俄罗斯科考站。同年, 美国和澳大利亚同时对中国罗斯海新站展开了视察。[18]通过有倾向的视察对象选择、后续的视察报告撰写以及新闻媒体的跟进, 美国及其盟友利用视察制度频繁干扰中国南极科考工作, 并无端揣测中国科考站的建立带有科学和军事双重目的, 以此削弱中国南极行动的合法性与可信任度。
其次, 美国及其盟友频繁对中国在南极条约协商国会议和南极海洋生物资源养护委员会会议上的提案持否定态度, 利用全体一致同意原则阻碍中国提案获得通过, 耗费中国议题资源, 增加中国参与成本。2009年中国在南极冰穹A地区建立昆仑站后, 于2013年至2017年连续五年在南极条约协商国会议上就设立冰穹A特别管理区提出提案, 遭到美西方国家的持续反对和否决。冰穹A区域是南极冰盖的最高点, 由于其高海拔和出色的能见度, 被认为可能是地球上太空观测的最佳位置。中国是在冰穹A区域唯一拥有基地的国家。根据“南极条约体系”相关规则, 南极特别管理区的作用是协助某个特定区域内活动的规划和协调, 避免可能的冲突。一旦南极大陆某区域被设定为特别管理区, 提议国家将对该管理区拥有实际上的管理权。截至2023年9月, 美国、澳大利亚、新西兰等西方国家单独和联合提议设立了七个特别管理区。美西方屡次否定中国在冰穹A区域设立特别管理区的提案, 是赤裸裸地对中国采取“双重标准”的重要例证。美国在否决中国提案之际, 在美军的“深冻行动”计划支持下, 快速在该区域设立了一个临时基地, 以此阻挠中国的南极特别管理区计划。[57]
再次, 部署各类南极监测系统也是美国强化南极管控、监视中国南极行动的重要工具。美国空军技术应用中心在包括南极的全球范围内部署了3600多个传感器, 构建起了庞大的情报监测网络。[58]更重要的是, 美国以环境保护与生物动态监测为由大力推动自身在南极地区的监测设施部署, 但同时反对中国等“竞争对手”采取相关提案, 试图实现信息垄断。利用定期审查等制度, 借助议程推动、科技投入等手段, 美国能够以多种形式监控并介入中国在南极地区的各种活动。破解情报信息困局、反制美国监控手段, 是未来中国南极相关政策需要着重解决的问题。
最后, 在旅游活动管理、海洋保护区建设、应对气候变化、特殊物种保护、污染物监测等亟待“建章立制”的新兴议题上, 美国依靠强大的南极科研实力争取规则制定的先机, 大力宣传所谓的“预防性保护”, 推广西方严苛的环境保护规则, 全面打压中国对南极空间资源和生物资源的合理利用。
(三) 持续传播中国南极威胁论, 矮化中国南极治理国际形象南极垄断集团国家利用制度性话语权维护自身的既得利益, 抵制后来者“分享利益”。[59]作为当今国际上传媒实力、传播能力最强的国家, 美国历来非常重视舆论的作用。在南极治理领域针对中国的话语攻势中, 美国政府基于战略层面主观建构的舆论政治环境为智库媒体提供方向指引。智库媒体打着“科学”“学术讨论”的旗号为国家舆论提供合法性与学术支撑, 政府与媒体也积极宣传“中国南极威胁论”, 由此形成从民间到政府的对华舆论攻势。
美国官方以国会研究服务局报告和《中国军力报告》相关研究报告的形式开始质疑和污蔑中国南极政策, 制造舆论压力。美国国会研究服务局于2021年发布《南极: 地缘政治和环境问题综述报告》, 该报告宣称“中国与俄罗斯的扩张行动是近年来南极地缘政治变动的主要动因”, 指责“中国在没有完成必要的环境影响评估的情况下在南极建立最新的研究基地; 中国和俄罗斯合作推迟实施保护渔业的新保护区; 中国提议建立一个约20000平方千米的特别管理区, 外国人将受到限制”。[60]美国国防部每年都会发布年度的《中国军力报告》。《中国军力报告》泛化安全威胁, 愈发凸显政治工具和舆论筹码的作用, 无端指责“中国通过科学项目、商业投资、基础设施和能力投资来增加其在南极的存在, 这可能是为了加强其在未来主张自然资源和海洋准入方面的地位。中国南极洲战略包括使用两用技术、设施和科学研究, 这可能至少部分是为了提高解放军的能力”。[61]
美国智库是媒体的排头兵。在美国政府有意识的引导下, 有关中国参与南极治理行动的客观言论已基本上消失, 美国学界与新闻界完全沉浸在对中国的偏见中, 甚至不惜罔顾事实、肆意捏造, 各大智库有关中国南极行动的消极报告层出不穷。2023年2月与4月, 美国战略与国际研究中心接连发布《大国开始竞争南极》《冰冻的边疆———中国在极地地区的大国野心》两份报告, [62][63]报告指出中国在北极和南极的扩张是中国追求全球大国地位的一部分, 中国对极地科学的贡献使中国在极地事务中有了发言权和存在, 同时为推进军事和战略目标打开了大门, 敦促美国尽早采取措施, 遏制中国在南极的影响力。2023年5月, 威尔逊中心发布名为《南极海洋保护区: 中国的手段被揭晓了吗?》的报告, 报告指责中国出于获取渔业资源的考量, 屡次反对海洋保护区的建立, 给中国扣上了违反《南极海洋生物资源保护公约》的帽子。[64]现今美国各主流智库大多以“中国怀有政治和军事目的”出发, 展开有罪推定, 认定中国的科学考察是谋求南极丰厚的自然资源, 中国的投资建设是为实现极地事务中的话语权扩张, 中国的设施部署是寻求军事力量投送的渠道。
美国越来越倾向于从地缘政治的视角看待中国等后发国家的南极参与, 将中国扭曲成传统“南极条约体系”的“挑战者”和“颠覆者”, 以及南极治理秩序的潜在破坏者, 以此矮化中国的南极形象, 逼迫中国陷入无法解释的道义困境, 从而形成美国的话语权威, 维护自身霸权形象。[65]美国从各个角度否定中国的南极政策与活动, 着力塑造中国“南极海洋生物资源破坏者”的不合作形象, 增加中国在南极事务中的“声誉和形象成本”。在美国及其盟友的话语攻势下, 有关中国对南极造成“威胁”的论调开始倾向于“符号化”。这对中国参与南极活动产生越来越大的消极影响。
五、结语为适应科学技术的发展与时代的变化、全球地缘政治局势和重建对南极事务的主导地位, 美国新南极政策以维护美国领导为战略导向, 通过规范引领与议程监督护持自身主导建立的南极治理机制, 以巩固其在南极的科技优势为实现政策目标的主要手段, 并灵活运用话语工具占据道义高地。虽然美国新南极政策没有明确把中国视为竞争对手, 但结合该文件的基本目标和特点, 以及在南极治理进程中的美国的具体实践, 新南极政策的发布将对中国的南极事业进程、话语空间、国际形象造成严重的影响。美国已经把对华全面战略竞争的触角延伸到南极地区, 其对华在南极治理领域展开竞争的姿态显露无遗。而在特朗普二次当选美国总统之后, 美国在南极的政策行动将向更极端的方向迈进, 更加关注极地地区的资源与安全等现实利益。早在第一任期内, 特朗普就曾拒绝为南极环境保护提供过多支持, 削减科研经费, 转而制定和执行极地安全破冰舰队采购计划, 建设破冰舰队和基地, 以实现美国在北极和南极的利益, 与中俄更激进地展开极地竞争。[66]现如今, 二次入主白宫的特朗普再次退出《巴黎协定》, 并对国家科学基金会实行资金削减和裁员, 延续了其第一任期的措施。[67]美国前外交官威廉· 蒙特安认为, 特朗普政府将会继续其第一任期内开始的努力, 即重建美国破冰船队以便在两极地区开展行动, 并更频繁利用《南极条约》授权的突击检查, 确保中国和俄罗斯等战略竞争对手不会威胁美国在南极洲或来自南极洲的利益。[68]
在南极事务逐渐陷入中美战略博弈框架下, 中国南极科考、后勤保障、远洋磷虾捕捞、制度性参与等活动和利益关切, 会遭到美国的竞争性抵制。为此, 中国需要结合四十年的南极事务历程、新的南极地缘政治环境和治理态势, 加强顶层设计, 提前战略谋划, 在坚持维护南极条约体系合法性的前提下, 综合运用外交、科学、法律和宣传工具, 拓展中国南极活动空间, 维护中国南极安全与发展利益。一是外交工具。在美国对华参与南极治理战略制衡态势下, 中国应该积极开展与巴西、南非、智利、乌拉圭、秘鲁等对华友好国家的南极务实合作, 构建与己有利的南极“朋友圈”。[69]鉴于南极洲和南大洋联盟等国际非政府组织在南极治理中不可忽视的作用, 中国应该增强与此类组织的协调与互动, 强化自身在其组织内的影响力, 借其之口向国际社会宣传中国南极政策的理念与目标。此外, 中国应对非政府组织持开放立场, 鼓励、支持更多对南极治理有建设性帮助的非政府组织加入南极条约体系。[1]二是科学工具。强化南极科学考察与研究水平, 增强中国在南极地区的实质性存在, 为南大洋保护区、南极旅游等新兴议题提供数据和专业知识支撑, 做到在南极条约体系议事决策过程中“用数据说话、凭专业做事”。三是法律工具。“南极条约体系”本质是由一系列法律文件组成的国际法律体系。中国需要强化对该法律体系的研究、消化和运用能力, 熟悉并运用既有南极治理规则以维护中国南极利益, 积极运用体系规则和程序增强自身南极治理的制度参与进程, 争取在新型议题上的规则制定权。[70]四是宣传工具。中国需以“人类命运共同体”理念为指导, 强化中国南极话语的建构与传播对冲美国及其智库在南极事务中的“话语霸凌”。中国应鼓励相关智库、社科学界学者、科学家群体、企业等主体积极开展南极公共外交, 发挥多主体的联动作用, 引导国际社会对中国南极政策的客观理解和认知。
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