一、问题提出与文献回顾

在全面建设社会主义现代化国家的新征程中, 城乡融合发展始终是关涉国家发展全局的重大命题。城乡融合发展要求实现城乡生产要素自由流动、公共资源合理配置, 也要求城乡在基本公共服务、基础设施和产业协同等方面融合发展, 目标是建立城乡发展共同体、加快推进农业农村现代化、实现城乡高质量发展。^[1]党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”, ^[2]对完善城乡融合发展体制机制作出一系列具体安排; 2024年中央经济工作会议强调, “统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴, 促进城乡融合发展”; ^[3]2025年3月份发布的《政府工作报告》提到“统筹城乡区域协调发展, 优化经济布局”, 要求“区域融合发展取得新进展”; ^[4]2025年7月14日至15日召开的中央城市工作会议要求“促进城乡融合发展”。^[5]一系列政策文件的出台表明中国共产党对社会主义城乡关系发展和城乡社会建设有了更深的规律性认识。这些政策文件不仅是对马克思主义城乡关系发展阶段精准洞察的结果, 而且是对城乡经济社会发展路径高瞻远瞩的部署。

党的十九大报告明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。“城乡融合发展”在此被首次提出。学者们对城乡融合发展体制机制进行了一系列深入研究。其一, 从理论阐释上看, 围绕以人民为中心的发展思想把握中国式现代化进程中的城乡融合发展。冯晓龙、李长健等认为, 城乡融合发展应把人作为主体, 注重人民性和人的全面发展。^[6][7]刘解龙等认为, 城乡融合发展应重视乡村根基、明确乡村使命。^[8][9]魏后凯等认为, 应推动城乡要素融合、生活融合、产业融合和治理融合。^[10]黄胤辚等构建了城乡融合发展的运行模型。^[11][12][13]这些研究构建了不同的理论框架以完善城乡融合发展体制机制研究。此外, 一些学者分析数字经济、基本公共服务、新质生产力等与城乡融合发展的关系。^{[14][15][16][17][18][19][20][21]}其二, 从发展历程上看, 学者普遍认为, 我国城乡融合发展体制机制是以促进城乡要素平等交换、双向流动为中心, 推动产业发展、城乡发展与人的发展三者有机融合的城乡发展体制机制。张克俊提出, 应完善城乡融合发展体制机制“统筹—融合—流动—均衡”的基本思路, 推动城乡规划、建设和治理全面融合, 城乡要素平等交换、双向交流。^[22]高帆认为, 我国的城乡融合发展体制机制本质上是通过经济体制改革构建各个发展阶段的新型城乡关系, 目的在于消除城乡二元结构。^[23]贾钢涛和孙慧认为, 我国城乡融合发展体制机制已基本建立, 当前体制机制的基本特征是要素平等交换和双向流动壁垒逐步破除、农村现代化生活生产条件初步具备、乡村经济多元发展和农民持续增收长效机制加快建立。^[24]Zhan L等针对城乡在空间结构上的发展差异, 提出“点—区”空间特征, 即城乡融合发展是从模型区、试点区扩散到过渡区和关键区的过程, 并进而提出协调推进城镇化的“两中心、三组、六圈”的结构布局。^[25]其三, 从体制机制完善上看, 学者们多聚焦于要素配置、公共服务均等化、产业融合、收入增长长效和区域协调发展等问题, 并提出相应对策。宋洪远等认为, 当前的城乡融合发展体制机制存在城乡发展不平衡、要素双向流动和平等交换机制不健全、公共服务均等化水平有待提升等问题, 并提出推动乡村经济发展、促进城乡要素双向合理流动、聚焦公共服务均等化等一系列措施。^[26][27]王丹和崔露元则把问题归纳为思想认知固化、要素流动失衡、制度设计差异化不足、科技赋能欠缺等“四维”问题, 并提出认知范式转换、空间治理协同、差异发展诱导、数字赋能嵌入等方面的“四维”举措。^[28]Zhu J等认为, 农业转移人口就地城镇化在一定程度上造成空间分散和空间失衡, 必须通过市场化机制规范生产要素流动以实现城乡包容性融合发展。^[29]

综上, 学界对完善城乡融合发展体制机制形成了从理论阐释、发展历程和体制机制完善等三方面论述的研究范式, 为探索理论溯源、总结历程演进和分析实践中的挑战与对策提供重要基础。然而, 仍存在一些不足之处: 一是缺乏从马克思主义视角进行城乡融合发展思想的溯源。多数研究基于西方经济学、社会学和管理学等视角进行阐述, 部分研究将城乡融合发展视为西方传统城镇化理论中的“逆城市化”和“再城市化”现象。二是对城乡融合发展体制机制的演进历程梳理有限。许多研究细致分析现有体制机制存在的问题, 并提出解决措施, 但缺乏对城乡关系、城乡发展的系统性总结。归纳而言, 既有研究缺乏对城乡融合发展理论的马克思主义思想挖掘, 未能很好地阐述当前体制机制障碍的历史由来。在探讨完善城乡融合发展体制机制这一问题时, 必须科学认识城乡融合发展理论和体制机制历程演进。一方面, 通过马克思主义思想视角分析城乡融合发展的理论与实践, 更加符合我国城乡关系发展历程, 也能更好地体现中国式现代化的鲜明特色; 另一方面, 当前存在的许多体制机制障碍可能长期存在, 理解这些问题的由来可以更具针对性地加以解决。鉴于此, 本研究试图分析城乡融合发展理论的马克思主义思想渊源, 梳理我国城乡融合发展体制机制的演进历程, 分析当前存在的现实问题, 并提出相应的改革措施。

二、理论溯源: 城乡融合发展思想的谱系建构

城乡融合发展思想产生于工业革命时代的资本主义社会, 发端于西方古典经济学家和空想社会主义者对城乡关系的探讨。马克思主义对这些思想进行了有益吸收。西方研究者也提出了许多旨在消除城乡对立关系、促进城乡融合发展的学说。系统梳理这些思想理论, 对新时代城乡融合发展建设具有重要意义。

(一) 马克思、恩格斯、列宁和斯大林的城乡融合发展理论

马克思和恩格斯把城乡关系的发展分为三个阶段, 分别是城乡相互依存阶段、城乡对立阶段和城乡融合发展阶段。在前两个阶段中, 随着手工业从农业中分离出来和固定交易场所的出现, 城市从乡村“诞育”且幼小, 城乡相互依存; 在机器大工业生产中, 工人阶级等壮大, 城市的数量增多、面积扩大, 生产资料、人口和物质财富等集中于城市, 城乡利益矛盾愈发凸显, 城乡关系逐渐由依存走向对立。随着生产力水平的提高和社会分工的发展, 资本主义私有制将逐步被消灭, 全体劳动者将共同拥有生产资料, ^[30]共产主义制度将建立起来, 城乡关系由对立走向融合, “城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在”。^[31]在城乡融合发展阶段, 旧有社会分工带来的工商业和农业的差别、城市和乡村的差别将被消除, “从事农业和工业劳动的将是同样的一些人, 而不再是两个不同的阶级”; ^[32]社会中每个人的才能将会得到全面的发展, 每个人都“把不同社会职能当作互相交替的活动方式”, ^[33]即人可以在不同的社会职能中互相交替劳动, 满足不同的劳动需求; 同时, 得益于自然科学技术的发展和人对自然建设规律的正确把握, 工农业之间将实现良性物质循环, 人能够对自然进行科学合理的改造, 人与自然达到和谐共处的境地。马克思和恩格斯还对城乡融合发展的实现路径进行了相关分析。首先, 受益于工业大规模生产方式和最先进科学技术在农业生产中的应用, 工农业差别将消失; 工业将均衡分布于全国各地; 发展乡村公共卫生事业。其次, 在生产资料所有制和经济组织形式上, 需废除私有制并建立公有制, 在此基础上建立无产阶级自发组织的、为劳动者谋福利的、联合生产的合作社。最后, 在政治组织形式和文化发展方面, 要建立以工农联盟为基础的无产阶级政权, 发展工业文明、城市文明。

列宁的城乡融合发展理论体现在新经济政策中。其一, 指出城镇化和工业化对城乡人口融合的作用。他认为, 工业的发展能够“把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤拉出来”, ^[34]大城市周围的郊区和工厂村镇形成的新型工商业中心可以吸引大量城乡人口, 城镇和乡村的人口由此融合。他描述了城镇化和工业化过程, 即城镇化和工业化一方面吸纳了农业剩余劳动力就业, 另一方面使城乡人口的生活观念、生活品质和生活方式发生改变。其二, 主张实现工人和农民的融合, 消除城乡对立。他认为, 工农之间的差别不应存在, “只有农业人口和非农业人口混合和融合起来, 才能使农村居民摆脱孤立无援的地位”, ^[35]工农的融合有利于实现平等。同时, “在生产者联合起来的社会中城乡对立必然消灭”, ^[36]这里的“生产者联合”就是指“无产阶级同广大的城乡贫民群众结成联盟”。^[37]其三, 主张提升农民物质文化条件以实现城乡融合。他指出, “正是农业人口和非农业人口的生活条件接近才创造了消灭城乡对立的条件”, ^[35]即农民生活条件的改善是消灭城乡对立、实现城乡融合的前提。所以, 列宁还从加强铁路、水路等交通基础设施建设, 提升农业科技水平, 加强乡村文化教育等方面出发进行详细阐述。

斯大林的城乡融合发展思想主要体现在“工业化与集体化”政策上。他认识到工业对推动国家现代化进程的作用, 认为苏联需要走“靠本国节约来发展工业的道路, 即社会主义积累的道路”。^[38]也就是说, 工业发展需要农业支持。他指出传统小农经济生产能力弱和生产效率低下, 为避免“城市和乡村之间、工业和农业之间关系破裂的危险”, ^[39]应将分散的个体农户联合起来组成集体农庄。他还提出, 控制大城市规模, 注重增加中小城镇的数量。这在一定程度上规避了“大城市病”。

(二) 马克思主义中国化的城乡融合发展理论

以毛泽东同志为代表的中国共产党人, 把马克思列宁主义基本原理同中国具体实际相结合, 创造性地提出了以城市为中心、以农业为基础、城乡统筹兼顾的发展思想。其一, 以城市为中心。新中国成立后, 中国共产党的工作重心迅速从乡村调整到城市, 并坚持走城市领导乡村的发展道路。毛泽东指出, “从有城市的时候起, 城市就是中心”。^[40]周恩来提到, “我们强调城市领导乡村、工业领导农业”。^[41]其二, 以农业为基础。毛泽东吸取苏联工业化和城市化建设教训, 提出“农业是国民经济的基础”这一重要论断, 强调“全党一定要重视农业”“农业是工业的基础……两只手, 一手抓工业, 一手抓农业”。^[42][43]他认为, 农村人口和城市人口的日常生活紧密相连, 农业为工业提供原料、销售市场和资金积累; 要变革封建土地关系, 实行土地改革, 通过集体合作化的方式将农民组织起来, 走“由贫变富裕的必由之路”; ^[42]要引进先进农业生产技术, 提高农业机械化水平。其三, 确立了“城乡兼顾”的城乡发展关系。毛泽东指出, “城乡必须兼顾, 必须使城市工作和乡村工作, 使工人和农民, 使工业和农业, 紧密地联系起来”。^[44]他要求同等看待城市和乡村的地位, 兼顾城乡发展。在《论十大关系》中, 他提到, 要处理好农业、重工业和轻工业的关系, 适当调整三者比例, 注重农业和轻工业的投资比例, 这是为了重工业长远发展; 要兼顾国家、工业和农民的关系, 借鉴苏联教训和我国建设经验。

改革开放以来, 以邓小平、江泽民、胡锦涛等同志为代表的中国共产党人持续探索, 积累了丰富的城乡融合发展经验。党的十一届三中全会后, 以邓小平同志为核心的党中央提出城乡互动发展思想。这一思想强调重视农业基础地位, “工业越发展, 越要把农业放在第一位”, ^[45]同时也特别重视城乡互动、消除城乡二元结构, 强调将农村改革经验带到城市、以城市工业发展带动农村, 实行家庭联产承包责任制、建立市场经济体制、发展乡镇企业等。这些思想和措施有效促进了城乡融合发展。党的十三届四中全会后, 以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体高度关注“三农”工作, 着眼于缩小城乡发展差别。这一时期, 中国继续实行家庭联产承包责任制, 坚持“科教兴农”战略、大力发展乡镇企业; 同时, 江泽民强调要加快小城镇建设、完善基层群众自治制度。伴随中国特色社会主义市场经济的快速发展, 城乡二元分割的体制机制改革不断深入, 中国特色城镇化建设加快。党的十六大后, 以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了统筹城乡发展的思想理论, 并将统筹城乡发展列为五项统筹工作的首要任务。胡锦涛首先强调解决“三农”问题, 指出要统筹城乡经济社会协调发展、把“三农”工作作为全党工作的重中之重。他还提出“两个趋向”的重要论断, 指出在工业化水平不断提升并达到一定程度后, 应注重工业反哺农业、城市支持农村, 以求实现工农、城乡的统筹兼顾、协调发展; 注重建设社会主义新农村、推进城乡基本公共服务均等化以及实现城乡经济社会发展一体化。这是党领导形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系, 破解城乡二元结构的体现。

党的十八大以来, 中国特色社会主义进入新时代, 以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴、高瞻远瞩, 对城乡融合发展作出许多重要论述。习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述根植于马克思主义城乡关系理论的守正创新, 立足于中国特色社会主义城乡治理的伟大实践, 是对解决一系列城乡发展不平衡、不充分的问题作出的时代思考。这些重要论述的主要内容有以下几点: 其一, 建立城乡融合发展共同体。习近平总书记指出, 在我国“没有提城市化, 而是提城镇化, 目的就是促进城乡融合”, ^[46]强调“城镇和乡村是互促互进、共生共存的”。^[47]因此, 要把城镇和乡村两者进行统筹规划, 顺应城乡融合发展大趋势, 破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒, 打破城乡利益失衡状态, 使发展成果更多地惠及全体人民, 促进城乡互动共赢。其二, 城乡在文化、治理、生态等具体领域, 要建立相应的共同体。在文化共同体建设上, “要推进城乡公共文化服务体系一体建设, 优化城乡文化资源配置……缩小城乡公共文化服务差距”, ^[48]城乡融合发展需要城乡文化对话, 打破两者文化割裂状态。在治理共同体建设上, “建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”, ^[49]坚持党对城乡治理工作的全面领导, 打破“重城轻乡”的城乡二元治理观念, 促进城乡在政策制定、利益协调、资源共享等方面互联互通。在生态共同体建设上, 习近平总书记高度重视生态治理工作, 提出“绿水青山就是金山银山”的重要论断, 把“生态宜居”作为乡村振兴战略的总要求之一, 这就是说要化解城乡生态建设失衡的难题, 使城乡在生产、生活和生态等方面实现有机融合、协同发展, 加强城乡生态环境共同治理。其三, 提出推进城乡融合发展的路径和方法。习近平总书记从体制改革、空间融合、要素畅通、产业协同、文化交融等多个方面进行了说明。他强调, 促进城乡融合发展“要向改革要动力, 加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”, ^[46]抓好“三农”工作以解决中国发展存在的问题; 要统筹城乡发展空间, 加快形成城乡融合发展的空间格局; 要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒; “农业与二、三产业、城市与农村存在着非常紧密的依存关系”, ^[50]打造城乡融合现代化产业体系; “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”, ^[51]加强乡村基层治理……

(三) 西方城乡融合发展理论

最经典的西方城乡融合发展理论便是城乡二元结构理论, 以刘易斯、拉尼斯、费景汉、托达罗等人的观点为主要代表。在“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模型中, 城市工业部门较高的劳动边际生产率是驱动农业剩余劳动力转移到非农业部门的动力, 传统农业生产对经济增长的贡献不足, 城市掠夺乡村生产要素是正义的、理所当然的。^[52][53]在托达罗模型中, 农业剩余劳动力向城市非工业部门的转移受预期收入和失业率的影响, 这一模型合理地解释了20世纪一些发展中国家城市失业人口较多的现象, 并强调发展中国家应重视农业投资。^[54]

另一西方经典城乡融合理论是“核心—边缘理论”, 亦被称为“中心—外围理论”。^[55]这一理论认为城市和新增长中心是中心区, 乡村、资源衰退区及老工业基地等是外围区。外围区依附于中心区而存在, 其发展方向和驱动力取决于中心区; 创新资源和要素起源于中心区并逐渐向外扩散到外围区, 外围区受到引导并不断进行产业结构的升级转型、社会结构更新和制度变革。这一理论聚焦城市对乡村的引领作用, 也强调了两者的相互依存, 但将乡村放在城市的附属地位, 仍未脱离城乡对立的旧有思路。

在面临城乡发展不平衡问题时, 西方研究者也提出了城乡等值化理论。这一理论的核心内容是城乡居民应该拥有同等水平的生活质量、社会福利与社会保障。^[56]城乡等值化理论承认城乡在产业发展、社会习惯、人文风俗、居住环境等方面有所差异, 认为城乡差异客观存在, 但这种差异不应由社会制度、政策和法律造成。这一理论认为城乡融合发展不是简单的乡村城镇化, 而是应加快发展生产力、消除歧视性制度差异使乡村居民的生活质量追赶上城镇居民的生活质量。

(四) 理论总结

思想是行动的先导, 理论是实践的指南。马克思、恩格斯、列宁和斯大林揭示了城乡关系必然由对立走向融合发展的历史趋势, 并在经济建设、人的全面发展、工农业关系与城乡关系、政治建设等方面进行了思考和探索。中国共产党立足中国国情和建设实际, 汲取以往马克思主义者的精华思想, 借鉴西方研究者的有益观点, 在城乡建设实践中加以发扬, 推动城乡融合发展领域的马克思主义中国化时代化, 其城乡关系思想脉络主要为“城乡兼顾—城乡互动—重视‘三农’—城乡统筹—城乡融合”。“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”, ^[57]“三农”问题是城乡融合发展的核心问题。基于此, 借鉴“三农”问题思想并进行合理引申, 从产业发展、城乡发展和人的发展等视角总结中国共产党探索城乡融合发展的历程, 如图 1所示。

三、历程演进: 我国城乡融合发展体制机制的动态嬗变

新中国成立后, 我国建立了户籍性质和基本公共服务相衔接的城乡二元结构体制, 限制了要素双向自由流动和交换, 城乡融合发展程度不高。改革开放后, 我国大力发展商品经济, 建立了社会主义市场经济体制, 阻碍城乡融合发展的体制机制障碍不断被打破, 对城乡二元结构体制的改革也在持续进行, 并自新时代以来迈入城乡融合发展逐步完善阶段。

(一) 城乡二元结构形成和强化阶段(1949年至1978年)

新中国成立后至改革开放前, 中国优先发展重工业, 土地、资金、原材料和劳动力等要素无法自由流动, 农民与城市居民的社会福利差距较大, 城市和乡村被完全分隔开来。新中国成立初期, 百业凋敝, 西方国家的封锁、威胁和孤立政策要求中国快速集中人力、物力和财力发展工业, 而这些资源大多需要从农村获得。为此, 党和政府带领人民进行土地改革, 实现了土地制度由封建土地所有制到农民土地所有制再到集体所有制的转变。土地改革完成后, 农民生产积极性高涨, 党在全国拥有广泛的群众基础。随后开展的农业合作化和集体化运动使国家能够以“统购统销”的方式用低价从农民手中收购农业剩余。这实际上是以单一向度的农业“剪刀差”形式支持工业建设。为保障城市工业化建设和市民正常生活, 户籍性质与物资供应挂钩, “政社合一”的人民公社建立。于是, 一方面, 人口流动被严格限制, 农民被牢牢“固定”在乡村土地上和农业生产中; 另一方面, 城乡居民在教育、医疗、就业、住房、社会保障等多个核心领域的福利待遇差距不断拉大。至此, 城乡二元结构形成并在后来不断强化。城乡融合发展自然无从谈起, 唯有的融合迹象可以追溯到“上山下乡”运动。这一时期, 为缓解城市知识青年就业压力的“上山下乡”运动开展起来, 大量城市青年参与乡村建设, 这在一定程度上提高了乡村医疗卫生、科学技术和教育水平, 并拉近了城乡情感距离, 实现了城乡在人文情怀、日常生活和农业生产上的融合。

由于特定的社会历史条件, 在当时的现实实践中, 党和政府不可能采取西方经济自由主义学派倡导的制度模式, 也不可能优先发展劳动密集型产业和出口导向型产业, 而恰恰是得益于城乡二元结构体制, 中国在短时间内、在“一穷二白”的条件下逐步建立起相对完整的国民经济体系, 使重工业得以优先发展、快速发展, 保障了我国在条件极为艰难的形势下实现社会长治久安和人民生活基本稳定。在具体实践中, 这一体制表现为农业、农村和农民无偿支持城市建设和发展, 形成土地、户籍、社会建设、公共服务等城乡二元分割的配套制度。从本质上说, 这一体制实际上是将大量本应投资于农业、农村和农民发展的生产要素单方面投向城市, 人为地强行提高城市和重工业的资源要素配置效率、强行降低农村和农业的资源要素配置效率。因此, 在一定时间内, 这一体制必然造成农业、农村发展缓慢, 农民的福利待遇受损。这构成了改革开放以来城乡融合发展体制机制改革的逻辑起点。

(二) 城乡二元结构体制逐步改革和城乡融合发展前期探索阶段(1978年至2012年)

1978年到21世纪初是我国城乡二元结构体制被关注、开始解构和改革的时期。此时期, 城乡关系缓和, 在农村表现为家庭联产承包责任制的普及、乡镇企业的兴起, 在城市表现为国有企业改革。同时, 生产要素逐渐开始自由流动, 城乡居民福利待遇差距引起关注。改革开放后, 中国实行土地所有权归集体、经营权归农户的家庭联产承包责任制, 农民生产积极性被调动, 粮食产量大幅提升, 城乡经济出现联动的情况。为向商品经济转变, 国有企业实行政企分开制度, 在利润留成、经营权、产权结构等方面进行改革并逐步向现代企业制度靠拢。^[58]在农村, 因土地制度改革而释放的农业剩余劳动力一方面进城务工, 另一方面也实现就地工业化, 乡镇企业因此蓬勃兴起。1990年至2002年, 私营企业乡村就业人员数量从113万增长到1411万, ^①后者是前者的12倍多, 显示出乡镇企业快速发展的态势。同时, 乡村土地资源的释放使大量农村集体用地转变为城市建设用地, 并持续至新时代之前, ^[59]城市以低价获取乡村土地使用权并进而扩大面积。城乡二元结构的弊端引起关注, 如“半城镇化”问题, 农业转移人口“同工不同酬”“同工不同权”问题, 乡村“空心化”“老龄化”问题, 乡村资金外流问题, 等等。党和政府也对这一体制进行了一定的改革。总体而言, 这一时期城乡二元体制弊端显现、开始松动, 城乡关系还有很大的发展为双向融合互动关系的空间。

① 数据来源于国家统计局网站。

21世纪初到2012年是我国城乡二元体制深化改革与城乡融合发展前期探索时期。这一时期, 中国工业化和城镇化快速推进, 大量要素资源流向城市, 乡村经济社会建设和农民生活品质提升迈上新台阶。伴随着我国市场经济体制的建立与加入WTO, 我国的产业结构发生了明显的改变。虽然我国通过取消农业税、提高补贴力度、保护土地承包权流转、进行土地确权等多种举措关注“三农”问题、支持农业发展, 并实现由“以农补工”向“以工促农”的局面转变, 但在2000年至2011年间, 第一产业增加值的比重呈持续下降态势, 第二产业和第三产业则分别呈现出较为稳定的和快速上升的态势(图 2), 这是中国经济由“农业主导”向“多元协同”转型的必然结果。同时, 中国工业化和城镇化快速进行, 2000年至2011年, 城镇化率由36.22%提升到51.83%, 资金、人才、技术大量流向城市, 特别是超大城市和特大城市。^[60]国家致力于“城乡统筹”, 持续加强乡村社会建设和民生保障, 解决城乡人口的福利待遇差距较大的问题, 通过社会主义新农村建设, 健全乡村医疗、养老和最低生活保障, 普及九年制义务教育等举措, 使城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。

改革开放以后至新时代之前的这一段时期, 是我国城乡融合发展体制机制快速转变的时期。为坚持以经济建设为中心, 党和政府放松了对各类城乡生产要素流动的限制, 对城乡二元结构体制的多项改革使土地、劳动者、资本和技术等生产要素进行重新组合, 并为适应高速进行的工业化和城镇化而不断调整以提高资源配置效率。这一时期, 城乡割裂状态破冰、关系缓和、互动性增强, 为城乡融合发展打下坚实的基础。需要说明的是, 城乡发展失衡是长久以来存在的问题, 难以在短时间内完全解决。国内外工业化和城镇化建设经验表明, 经济社会的快速发展容易造成城乡发展不平衡。一些新问题由此出现, 例如, 城乡居民收入差距明显扩大, 城乡经济社会发展水平差距拉大, 农业转移人口市民化问题突出。

(三) 新时代城乡融合发展体制机制逐步完善阶段(2012年至今)

2012年, 党的十八大召开, 中国特色社会主义进入新时代, 我国城乡关系体制也迈入逐步融合发展的新阶段。2012年以来, 以习近平同志为核心的党中央高度重视城乡关系建设, 为完善城乡融合发展体制机制作出许多突破性贡献, 可以从战略理念、制度创新和具体成就等方面进行详细阐释。

从战略理念上看, 明确提出中国式现代化、新型城镇化和乡村振兴重大发展战略, 构建起新型工农城乡关系。中国式现代化要求实现人口规模巨大的现代化, 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这就是说, 不能仅仅实现城镇单方面的现代化, 而是要实现城乡融合发展的现代化, 让城乡居民都能共享中国式现代化带来的发展机遇和时代红利。想要更好地实现城乡融合发展和高质量发展, 必须以县域为抓手统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴, 加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

从制度创新上看, 明确提出建立健全城乡融合发展体制机制、推进城乡融合发展的实现路径。党的十九大报告指出, “建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化”。习近平总书记也指出, “要把乡村振兴战略这篇大文章做好, 必须走城乡融合发展之路”“推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换, 激活乡村振兴内生活力”。^[61][62]由此, 城乡融合发展体制机制的发展重点在乡村, 发展目标是城乡要素双向自由流动, 实现这一目标的路径是要素合理配置、城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化发展、乡村振兴全面推进、城乡居民收入提升、城乡经济活力迸发, 等等。

从具体成就上看, 城乡结构愈发紧密地向一体化方向发展, 带领人民取得消灭绝对贫困的历史性跨越与胜利。一方面, 中国共产党高度重视“三农”工作, 城乡结构由二元分化走向一体化发展。中国共产党的“三农”工作进入了从以追求“农业现代化”迈向追求“农业农村现代化”发展的新时代, 强调坚持农业农村优先发展, 强化粮食安全生产的重要性, 严格保护耕地, 鼓励走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。另一方面, 中国共产党带领人民打赢了脱贫攻坚战, 全面建成小康社会, 使城乡建设向着融合发展的方向迈进; 城市群、都市圈建设持续推进, 使“以工补农、以城带乡”顺利进行。新时代以来, 中国共产党在领导城镇和乡村快速发展的同时, 把建设的重点放在发展缓慢的农村地区、极为薄弱的贫困地区, 强调现代化生产方式、生活方式和思维观念的引领作用, 在重视“物”的现代化的同时更重视“人”的现代化。

这一阶段, 持续解决城乡发展不平衡不充分问题, 着力提升乡村地区发展能力, 城乡在产业协同、社会治理、文化交融和生态共治等方面整合社会资源, “共建共治共享”的城乡融合发展共同体理念深入人心。以习近平同志为核心的党中央把马克思主义城乡融合发展基本原理同中国城乡经济社会建设具体实践相结合, 坚持党的领导核心地位, 坚持以人民为中心, 坚持守正创新, 发挥了社会主义制度集中力量办大事的优势, 彰显了新时代城乡融合发展体制机制逐步完善过程中的中国特色、中国风格、中国气派, 为世界各国处理城乡关系贡献了中国智慧和中国方案。尽管在现实中仍然存在顶层设计还不够完善、城乡融合发展程度还需要继续提升等问题, 但党和政府始终采取各类有效举措加以解决, 城乡联系更加紧密、城乡依存度不断增强、城乡一体化趋势加快的发展态势已十分明显。

四、实践逻辑: 推进城乡融合发展的问题挑战与改革举措

党的二十届三中全会强调, 必须进一步完善城乡融合发展体制机制, 缩小城乡发展差距, 为推进中国式现代化提供有力保障。当前, 我国在推进城乡融合发展上面临一些问题, 如城乡发展不平衡不充分、城乡要素双向流动和交换的体制机制不完善、地区差异显著, 等等。针对上述问题需要认真加以分析研判, 从城乡两个主体、城乡互动联系和区域协调发展等方面出发, 采取可行的措施对体制机制加以改革。

(一) 当前城乡融合发展体制机制存在的问题挑战

一是城乡发展不平衡不充分问题依然突出。其一, 在收入和消费差距方面, 根据国家统计局公布的数据, 2017年到2023年, 我国基尼系数从0.467下降到0.465, 各年基本稳定。按照国际通用衡量标准, 这意味着我国城乡居民在收入分配上差距仍然较大。2023年, 我国城镇居民人均消费支出为32994元, 农村居民人均消费支出为18175元, 城乡居民消费的绝对差距明显。城乡居民过大的收入差距直接限制了农村居民的消费能力, 限制了国内大市场规模, 影响了双循环新发展格局的构建。其二, 在城乡公共服务资源方面存在配置效率不高的问题。近年来, 城镇和农村地区基础设施闲置的事件广受关注, 且城乡基础设施水平存在明显差距。尽管我国在打赢脱贫攻坚战和实施乡村全面振兴战略的过程中, 对乡村建设投入较多的教育、医疗和社会保障等资源, 但长期存在的城乡二元体制仍使农民难以享受到均等化的公共服务。

二是城乡要素双向流动和交换的体制机制不完善。其一, 推进农业转移人口市民化速度缓慢。从2012年到2023年, 我国常住人口和户籍人口的城镇化率绝对值基本保持在16%—18%之间, 表明我国目前有2.5亿尚未实现市民化的农业转移人口, ^[63]农业转移人口市民化速度较慢且压力较大。在北上广深等一线城市, 这一特征更为明显。与此同时, 乡村尚有大量老年人口和未成年人口, 对乡村产业振兴和人才振兴的支撑作用不显著。其二, 城乡土地、资本、技术等要素流动不畅。由于尚未形成统一、规范、透明的农村土地经营权流转市场, 且存在着制度性障碍, 故农村土地资源利用效率低下且大量闲置, 无法对城市建设用地提供有效支持。城乡资本要素配置不平衡, 普惠金融作用发挥有限。乡村企业在融资和贷款困难的同时, “乡村资本”大量外流到城镇地区, 不利于乡村建设。目前, “数据孤岛”“技术壁垒”等问题仍未有效解决, 技术要素集中于城镇地区, 农业生产科技化水平仍然较低, 乡村治理技术运用程度不高, 城乡之间也尚未建立一体、智能的治理体系和治理平台, 这阻碍了城乡融合发展。

三是城乡融合发展地区差异显著。东部地区在产业协同、城乡治理、文化交流等方面的互动性、互补性更强, 城镇的辐射带动作用更强, 乡村也积极地参与联动发展。在推动产业高质量发展方面, 东部地区的新动能、新产业起步优势明显, 且在资源禀赋、人才管理、政策支持等维度上基础良好。与之形成对比的是, 西部地区产业结构较为单一、科技水平较低、吸引人才能力不强等动力不足问题导致城镇综合实力特别是经济发展水平较低, 难以做到“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”。因此, 我国城乡融合发展水平存在“东高西低”的特征。

(二) 完善城乡融合发展体制机制的改革举措

延续从产业发展、城乡发展和人的发展三个视角分析的思路, 促进城乡融合进一步高质量发展的关键在于打破限制土地、劳动力、资金等要素流动的不合理体制机制约束, 以促进城乡产业和劳动产品双向交换, 完善城乡在各领域的融合发展共同体, 关注农民持续合理增收、生活品质提升和福利待遇等值化。江苏昆山、浙江嘉兴、四川遂宁三地是城乡融合发展水平较高、综合试点效果较好、经验值得借鉴和推广的地区。本研究借鉴上述三地的改革经验, 针对上文所提问题, 提出改革举措(图 3)。

1、健全推进新型城镇化体制机制

其一, 构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。产业发展和人口集聚对提升居民特别是农村居民的收入水平和消费水平起到重要作用, 对平衡城乡发展意义重大。昆山支持世界现代产业集群发展, 形成新一代电子信息、高端装备制造两大千亿级主导产业, 包括新显示、新智造、新医疗、新能源、新材料、新数字等战略性新兴产业; 积极依托苏州大学、昆山杜克大学、国家超级计算昆山中心等科研平台打造全球高水平创新联合体; 同时实施“头雁计划”, 举办清华大学“昆山周”系列活动, 对引进的各类人才给予生活和科研方面的支持措施, 形成高端人才集聚和产业创新集聚的良性循环。借鉴昆山城乡融合发展经验, 未来应坚定不移推进高质量发展, 因地制宜发展新质生产力, 加快进行产业升级, 积极发展新兴产业和未来产业, 加大对重点产业的支持力度, 加强对重大科技创新任务、力量、资源的统筹; 同时优化人才管理体制机制, 加大对人才的福利补贴和人文关怀; 合理划分本地功能区, 注重生活区和工作区的合理布局、融合发展。

其二, 建立城乡公共服务资源普惠共享体制机制。公共服务资源配置效率问题是我国推进城乡融合发展面临的突出问题。嘉兴积极推进城乡居民基本公共服务均等化。在医疗卫生方面, 嘉兴打造由公立医院、基层医卫机构、专业公卫机构等部门形成的医疗卫生服务体系, 形成了“15分钟医疗服务圈”。2024年, 嘉兴的县域就诊率达91.33%, 基层就诊率达70.72%。^[64]在社会保障方面, 嘉兴推行农民和城镇居民同样的市民卡, 凭卡享受与城镇居民相同的社会保障服务。同时, 城乡教育共同体建设先行先试, 实现了教师配置优质均衡; 持续推进农业转移人口市民化, 2024年全市新增农业转移人口落户城镇2.46万人。^[65]因此, 未来可积极推动农业转移人口由常住地登记户口提供基本公共服务的相关政策实施, 在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等领域实现基本公共服务均等化、可携带。在医疗资源方面, 加强城乡医药卫生一体化发展, 促进优质医疗资源和医疗人才下沉基层。在社会保障方面, 加强对农业转移人口等重点人群的社会保障产品供给; 推动城乡居民基本养老保险和基本医疗保险及公共服务一体化配置, 提升城乡社会保障兜底能力建设。在教育资源方面, 均衡配置城乡教育资源, 推动优质教育资源向乡村地区供给、倾斜。

2、完善强农惠农富农支持制度

其一, 推进城乡经济融合发展。城乡经济融合发展是农民强而富的必由之路。当前我国城乡经济融合发展的水平还有相当的提升空间。遂宁积极打造“天府粮仓”样板区, 打造大豆玉米带状复合种植示范区, 借助智能化技术, 实现了规模化生产。同时, 遂宁推进第一、第二、第三产业融合发展, 打造以农产品初级加工为始发端的主题游览路线。依靠毗邻成渝经济圈的地理优势, 遂宁正在打造联通其他城市的特色农业带。因此, 在我国推进城乡融合发展的进程中, 应做到以下三点: 首先, 要找准县域经济发展定位, 发挥禀赋比较优势, 培育壮大县域特色产业、富民产业, 瞄准市场需求发展特色产业和强竞争性产业。其次, 要积极利用数字技术发展现代农业, 提升乡村农业数字化水平, 转变农业生产经营模式; 提升农业生产机械化水平, 释放农业生产规模效应。最后, 要发展乡村特色种养业、养殖业、农产品加工业; 发展乡村特色服务业, 激发乡村消费新业态活力, 营造乡村文旅新场景, 发展乡村旅游、观光、露营、餐饮等特色乡村振兴产业, 满足城市居民田园休闲需求。

其二, 完善农民收入持续增长的体制机制。实现城乡融合发展, 必须保障农民收入水平提升, 必须建立农民增收的长效保障机制。昆山创新性开展乡村振兴“五百行动”, 实现农民收入持续增长。在“百村共兴”上, 昆山持续壮大阳澄湖大闸蟹、柏庐大米、昆山梅山猪三大优势产业。在“百村共美”上, 昆山打造“组团式”美丽庭院、美丽菜园、美丽田园、美丽渔场、美丽村庄等“五美”建设。在“百村共富”上, 昆山开展村集体资金管理项目试点, 推行“龙头企业+集体经济+农业基地+专业农户”的新型农村集体经济合作模式, 积极进行新型职业农民培训试点。因此, 未来我国各地可探索适合本地实际情况的农民工资性收入、经营性收入和财产性收入增长机制, 营造良好的农村劳动力就业环境; 提高农民职业素养和营收能力, 培育新型农业经营主体; 加快农业集体产权制度改革速度, 建设农民专业合作社, 积极探索构建公平分配、透明规范的利益联结体制机制; 健全全社会对农服务体系, 建设区域协作、城乡融合的一体化服务平台。

3、完善城乡要素双向流动和交换的体制机制

推动生产要素合理配置和规范有序流动。要素畅通是推动城乡经济高质量循环发展的应有之义。嘉兴创新居民服务管理机制, 尊重农民在城乡之间流动时的自主选择权, 积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设、发展县域经济, 吸引大量外来流动人口落户本地。遂宁深入改革土地制度, 推进农村宅基地制度改革, 健全依靠土地要素增加农民收入的制度, 推动土地要素的流动。昆山积极打造一流营商环境, 提高投资的吸引力, 为企业投资和运营提效增速, 被评为“国家信用体系建设示范区”。另外, 上述三地都十分重视党建引领作用, 开展形式多样的干部素质提升行动、基层党组织建设行动、党建专题调研行动, 等等。由此, 在城乡融合发展进程中, 应打破阻碍劳动力要素的体制机制障碍, 进一步改革户籍管理制度, 降低落户门槛, 加快提升农业转移人口市民化速度和能力, 促进在城镇定居时间长、落户意愿强的农村劳动力落户; 健全城乡劳动力平等就业制度和劳动报酬合理分配制度, 使劳动力在城乡劳有所得、劳有所获。应畅通城乡土地、资本、技术等要素流动渠道, 用市场手段优化土地要素配置, 创新土地流转形式, 建立健全统一规范的土地要素流转平台, 推进农村集体经营性建设用地入市改革; 优化土地资源管理, 规范城乡建设用地指标配置; 优化、规范、整合各类财税优惠政策, 强化普惠金融和各类合法资本对乡村经营生产和县域经济发展的支持力度。应加强城乡治理融合建设, 强化党建在城乡社会治理中的引领作用, 拓宽城乡居民参与治理的渠道。

4、实施区域协调发展战略、区域重大战略

要促进我国东部、中部、西部区域间相对平衡、协同发展, 缩小区域发展差距。西部地区要吸取东部地区城乡融合发展先进经验, 要加强基础设施建设、社会治理建设、生态文明建设, 提升西部地区经济发展动力和活力, 缩小城乡发展差距。中部地区要做东部地区和西部地区互联互通的桥梁和纽带。一方面积极承接东部地区产业转移, 积极发展先进制造业、新兴产业、高技术农业, 建立健全城乡一体化治理体系; 另一方面要加强与西部地区在社会生活、生态建设、基础设施、科技创新和资源利用等方面的合作, 做中西部地区城乡融合发展的示范者。东部地区要进行城乡融合发展体制机制创新, 持续深化城乡融合发展试点工作, 总结战略统筹、空间联通、功能互补和民生保障等方面的先进经验, 实施好京津冀协同发展战略、长三角一体化发展战略、粤港澳大湾区发展战略。东部、中部、西部三大地区要细分城乡融合发展体制机制改革单元, 共同落实好长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略。

五、结语

推进城乡融合发展是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局, 深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征作出的重大决策部署, 是马克思列宁主义关于城乡融合发展的科学构想在中国的具体实践。完善城乡发展融合体制机制需要梳理马克思主义和西方社会关于城乡融合发展的思想理论、我国城乡融合发展体制机制的演进历程, 注重从历史进程中把握规律、发现趋势; 要仔细研究当前城乡融合发展体制机制存在的城乡发展不平衡、要素双向流动和交换的体制机制不完善、城乡融合发展地区差异显著等现实问题, 从城乡两个主体、城乡互动交流、区域协调发展等方面入手, 采取健全推进新型城镇化体制机制、完善强农惠农富农支持制度、完善城乡要素双向流动和交换的体制机制以及实施区域协调发展战略、区域重大战略等改革举措加以完善。