一、引言

作为《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)确立的最具强制性的监察调查措施，留置措施通过法定程序取代“两规”措施，彰显了监察调查的法治化特征。^[1]然而，由于外部监督机制缺位，其适用在实践中仍存在突破比例原则、被调查人权利保障不足等制度风险，亟待建立规范化运行机制。^[2]监察留置制度自确立以来持续引发理论与实务界的高度关注。历经多年实践，留置措施的适用已经积累了较为丰富的经验。2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国监察法〉的决定》，将对被调查人人身自由限制措施的调整与增设作为修改重点关注的问题，不仅对留置的适用规范进行明确，还增设与其存在密切关联的强制到案、责令候查和管护等措施，对监察调查领域被调查人人身自由限制措施的理论构建、立法完善和实践适用产生了重大影响。以此为契机，本研究将通过梳理留置适用完善的现实动因，系统解析留置措施相关规范调整的时代价值与制度内涵，进而提出其在实践应用层面上的优化路径，以推动监察体制改革的深化发展。

二、既往经验：留置适用完善的现实动因

既往对留置措施适用静态规范的分析，基本存在于教义注释层面，高度依赖理论推演。为准确理解《监察法》修改中涉及留置措施相关条文调整的立法初衷，有必要对多年来留置措施适用的实践经验进行总结，通过对动态实践反馈与静态规范分析之间的互动关系进行讨论，实现对修法内容的精准解读。然而，由于监察调查高度强调保密性，实证研究面临重重挑战。受研究资源限制，为保证研究的可行性，本研究以裁判文书所记载的办案信息为数据来源，对当前司法实践中留置措施适用的基本样态进行总结。在样本选择上，研究选取F省自2018年《监察法》制定以来，各级人民法院上传至中国裁判文书网的职务犯罪案件裁判文书为研究对象。在分析方法上，以裁判文书中对案件办理流程的记载信息为数据来源，对留置措施的实际适用进行反推。需要承认的是，由于中国裁判文书网本身数据的不全面，加之留置措施适用范围不仅限于犯罪，决定了这一研究路径的结论存在数据来源不全面的先天缺陷。对此，主要通过个别访谈与类似文献印证的方式予以校验。

(一) 留置适用的基本样态

以“刑事案件”“监察”“留置”“F省”为关键词，在中国裁判文书网进行检索，共获取裁判文书270份，经过样本清洗，去除一审二审重复等无效数据，共获得有效裁判文书199份。其中，一审裁判文书146份，二审裁判文书52份，再审裁判文书1份，涉及被调查人243人(图 1)。虽然就案件绝对数量而言，样本数据有限，但选取数据完整涵盖了该省自2018年以来在中国裁判文书网上公布的所有相关文书，其代表性较为充分。对于关键性数据，经过与中国裁判文书网所公布的全国相关裁判文书数据相校验，其客观性得到证明，可以作为对留置措施适用现状进行实证研究的素材。

1、留置措施的适用率

留置措施自创设以来，就面临被滥用的风险，因而留置适用研究首要关注的对象就是其适用率。以中国裁判文书网所公布的裁判文书为信息来源，首先以“刑事案由”“监察”“调查”为关键词进行检索，去除“拒不支付劳动报酬案”等干扰数据，得到自2018年以来公布裁判文书所记载案件中留置总体适用率为50.8%，各年留置适用率如下：2018年为31.6%，2019年为53.9%，2020年为58.7%，2021年为58.7%，2022年为56.7%，2023年为58%，2024年为64.6%。根据对样本数据的统计，样本地区的总体留置适用率为41.1%。其中，2018年为35.8%，2019年为38.8%，2020年为47.7%，2021年为47.8%，2022年为100%(图 2)。自2022年以来，中国裁判文书网公布文书数量下降，受制于这一客观因素，为保证研究数据不因数据来源变化而失真，将研究时段限定为2018年至2021年。通过对比全国的留置适用率和样本地区的留置适用率，不难发现，虽然在总体适用率上，样本数据较全国数据低10%左右，但是就适用率发展趋势而言，二者呈现共同的特征。自2018年以来，留置措施在监察调查实践中的总体适用率呈上升态势，这一点也在调研访谈中得到一定程度的印证。一方面，之所以呈现这一趋势是由于在监察体制改革之初，各地对留置适用持极为审慎的态度，适用留置措施需要经过极为严格的审批流程，导致留置适用率较低，而伴随着实践经验积累和细则规范的完善，留置措施的适用日趋常态化，其适用率有所升高。另一方面，这一发展趋势也在一定程度上反映出监察调查对留置措施的依赖日趋增强，需要警惕留置被过度适用。

2、留置措施的适用期限

留置作为一种人身自由限制措施，其适用效果有适用比例和适用期限两个衡量维度。前者反映影响的广度，后者则体现影响的深度。2018年版《监察法》第43条规定：“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。”由此可见，对于留置的适用期限，立法采取了最长期限限定模式，规定留置的最长期限为6个月。根据样本数据，在被采取过留置措施的243名被调查人的留置期限中，最长留置期限为174日，最短留置期限为4日，均未超过法定最长留置期限；平均留置期限为47.73日。2018年平均留置期限为38.86日，2019年平均留置期限为47.63日，2020年平均留置期限为58.47日，2021年平均留置期限为43.14日，总体呈现上升趋势(图 3)。针对适用期限的分析结论与前文所述适用率升高的态势相结合，可以得出留置适用的比例升高、强度增强的结论。

关于留置适用期限的影响因素，由于个案案情差异悬殊，且裁判文书中所记载信息有限，只能选取涉嫌罪名和被判处的刑罚两项指标进行分析，探究留置适用期限与二者间存在的关联性。统计结果显示，虽然留置适用期限与罪名之间并无直接关联，这一点在相关研究中也得到印证，^[3]但留置适用期限与被调查人所涉嫌职务犯罪行为的严重程度之间存在正相关关系。样本数据显示，在被采取留置措施的243名被调查人中，被判处刑罚的情况为：判处无罪0人，判处缓刑51人，判处拘役2人，判处有期徒刑190人。对判处缓刑、1年以下有期徒刑、1年以上3年以下有期徒刑、3年以上5年以下有期徒刑、5年以上有期徒刑的样本案件进行分析，其平均留置期限呈现递增态势，由此可以得出留置期限长度与职务犯罪的严重程度之间呈正相关关系的结论(图 4)。

3、留置措施与刑事强制措施衔接

职务犯罪案件调查终结后，刑事责任的确定需要在转入刑事诉讼程序后完成，被调查人到犯罪嫌疑人的身份转换并不改变限制其人身自由的必要性，因而存在留置措施与刑事强制措施的衔接问题。以2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修改生效为节点，修改前，由于缺乏直接规定，检察机关需要在审查起诉阶段根据案情确定相对应的强制措施；修改后，根据《刑事诉讼法》第170条新增的衔接留置型先行拘留制度，检察机关应当径行先予拘留，并在法定期间内确定对其适用的强制措施。先行拘留作为一种强制性拘留措施，同刑事强制措施的预防性特征存在一定冲突，自创设以来一直面临争议。根据对样本数据的分析，先行拘留的平均期限为6.93日，最长期限为34日(表 1)。整体而言，在样本案例中，对先行拘留的适用并未突破《刑事诉讼法》规定的最长期限，检察机关能够在较短时间内确定被调查人向犯罪嫌疑人转换后的强制措施适用问题。

虽然2018年版《监察法》规定的留置适用条件与《刑事诉讼法》规定的逮捕适用条件之间存在一定差异，但是二者在适用内容和适用效果上具有高度类似性，决定了大部分符合留置条件的被调查人，在转入刑事诉讼程序之后，可以适用逮捕的刑事强制措施。以样本案件为例，在被采取留置措施的243名被调查人中，有215人被决定逮捕，占比高达90.5%。但在样本案例中，也有13人在先行拘留后被决定取保候审，占比5.3%。一方面, 这是由于2018年版《监察法》与《刑事诉讼法》对剥夺人身自由标准的不同规定、监察机关与检察机关对人身危险性判断的不同基准、被调查人限制人身自由必要性客观变化等因素；另一方面，这也在一定程度上反映了监察机关因可适用的人身自由限制措施不足而不得不依赖留置措施。

(二) 既往留置措施适用的问题反馈 1、背离预设，调查措施属性不彰

2018年版《监察法》将留置规定为调查措施，与搜查、扣押、冻结等措施平行，直接作用于案件事实查明和证据收集固定。然而，这一属性界定不仅导致留置适用的静态规范解释面临障碍，还与办案实践中的动态适用相矛盾。一方面，在监察实践中，实施留置措施并不能直接实现证据收集固定，在留置期间，需要通过讯问方能获取证据，即留置通过对被调查人的人身自由加以限制，实现保障其他调查措施有效适用的目的。另一方面，按照调查措施属性设定的适用条件在实践中并未得到应有的贯彻，其中最为典型的就是“继续调查必要”这一条件。根据对样本的分析，留置措施一旦适用，移送审查起诉前变更解除的概率约等于0。这意味着，所有案件在调查终结时仍存在继续调查的必要，这显然与调查终结时案件事实清楚、证据确实充分的法定标准之间存在不可调和的矛盾。动态适用现状与静态规范条件相互矛盾的状态显示，2018年版《监察法》对于留置措施作为调查措施的属性界定并未得到实践的认可与遵循。无论是理论推演还是实践反馈都证明调查措施的属性界定并不合理。留置的适用目标与措施内容都指向剥夺被调查人的人身自由，保障调查的顺利进行。因此，留置实际上是一种调查保障措施。

2、梯级措施配置不足，解除机制虚置

在2018年版《监察法》所确定的调查措施体系中，以被调查对象人身自由限制和剥夺为目的的调查措施共有留置和限制出境两种。由于限制出境对被调查人在我国境内的活动无任何约束力，意味着监察机关只能通过留置措施对被调查人在我国境内的活动施加限制。在办案过程中，监察机关只能在彻底剥夺被调查人人身自由和完全放任之间作出非黑即白的选择，相较于刑事侦查中由拘传、拘留、取保候审、监视居住和逮捕所构成的梯级人身自由限制措施体系，在监察调查中缺乏过渡性人身自由限制措施。由此导致的直接后果就是监察机关对留置措施高度依赖，在实践中表现为留置措施在适用时轻重失衡。一方面，在部分轻微案件中，监察机关依然对被调查人采取长时间留置措施，有违比例原则。在样本案例中，采取留置措施后最终被判处缓刑的被调查人多达51人，其中有被调查人的留置期限长达73日。^①对留置措施的依赖，还导致监察机关不得不对被调查人“一留到底”，即使被调查人的人身危险性在留置过程中发生变化，只要尚未达到完全无人身自由限制必要性的程度，都继续适用留置措施。在样本案件中，留置的解除率约等于0，与刑事侦查形成鲜明的反差。另一方面，若监察机关选择在调查阶段不对被调查人采取留置措施，被调查人在进入刑事诉讼程序之后才被采取取保候审等非羁押强制措施，还可能因未被留置的被调查人实施危及调查顺利进行的行为造成巨大风险。例如，在样本案件中，有12起案件涉及的32名被调查人在监察调查期间未被留置，但案件移送审查起诉后，检察机关决定对其取保候审或监视居住。这在某种程度上证明这部分被调查人实质上具有一定的人身自由限制必要性。然而，监察机关在现有的人身自由限制措施体系下陷入无能为力的困境，甚至不得不与公安机关联合办案，借用公安机关的指定居所对被调查人采取监视居住等强制措施。

① 参见魏志武开设赌场案, 福建省宁德市中级人民法院(2020)闽09刑终73号刑事裁定书。

在理论上，被留置人人身危险性变更的可能性要高于普通刑事案件，因为大部分被调查人有较为稳定的社会关系，在主要证据收集固定且串供、毁灭隐匿证据风险消除后，不需要以完全剥夺人身自由的措施进行限制。因此，留置的适用理应伴随调查进程的推进得到相应的变更调整。然而，正如前文所述，在样本案件中，留置措施适用后在调查阶段解除的案件仅有1起，所占比例极低。这意味着对于被调查人而言，一旦被采取留置措施，其被限制人身自由的必要性通常只有进入刑事诉讼环节方能得到重新审查与认定。例如，在样本案例中，有23起案件在移送审查起诉后被调查人被限制人身自由的状态才发生了变更。其中，直接取保候审11人，直接监视居住2人，留置后未被拘留和逮捕并直接转为取保候审8人，被拘留后未被逮捕并转为取保候审2人。

之所以出现这一问题，一方面是因为在监察调查中缺乏其他人身自由限制措施，监察机关对被调查人的人身自由限制缺乏替代性措施，为避免留置措施解除后放任自流所带来的风险，选择“一留到底”。例如，在黄某某贪污案中，^②黄某某于2019年5月30日被解除留置措施之后，直至2019年7月19日才被检察机关取保候审，在此期间，监察机关难以对其人身自由进行必要的限制。另一方面是由于留置适用必要性审查机制的缺失。2018年版《监察法》仅规定了留置的适用期限，对于期限内是否需要进行必要性审查并无规定。被调查人无权申请、监察机关无职权也无动力主动进行留置必要性审查。留置变更机制的缺失不仅会带来长期限制人身自由的侵权风险，产生高昂的办案成本，还会给后续刑事诉讼带来负担。法院在判决时为折抵已经产生的留置期限，可能作出“实报实销”的判决结果。

② 参见厦门市思明区人民法院(2019)闽0203刑初738号刑事判决书。

3、衔接失序，监察刑事程序跳跃

《刑事诉讼法》确立的先行拘留机制为留置与刑事强制措施之间的衔接提供了程序接口与期限空间，但由于先行拘留机制与刑事强制措施的法理基础存在一定冲突，并且这一机制仅仅解决了留置向刑事强制措施的单向顺序衔接问题，对于监察调查与刑事侦查并行案件的横向转移衔接无能为力。因此，同一主体同时涉嫌职务犯罪与非职务犯罪时的人身自由限制措施衔接失序，事实调查阶段的留置适用与刑事强制措施适用在不同程序间随意跳跃，甚至成为办案机关规避人身自由限制措施适用规范和期限限制的“捷径”。例如，在杜某某受贿、非国家工作人员受贿、串通投标案中，^③监察机关于2018年12月14日对杜某某采取留置措施，并于2019年1月10日解除留置措施，公安机关同日以涉嫌串通投标罪对杜某某予以刑事拘留。而在陈某某行贿、开设赌场、妨害作证案中，^④陈某某于2018年6月5日被古田县公安局刑事拘留，同年7月13日被逮捕，于2019年5月16日转为取保候审，同日，古田县监察委员会对其采取留置措施，此后陈某某又于2019年7月26日被采取逮捕措施。在方某某行贿、非法采矿案中，^⑤方某某于2018年3月1日被宁化县监察委员会采取留置措施，因涉嫌非法采矿罪于同年4月8日被清流县公安局刑事拘留，4月28日被执行逮捕。通过上述案例可以发现，对于同时涉嫌职务犯罪与非职务犯罪的案件，并无明确规范约束被调查人人身自由限制措施的实施，监察机关与其他机关可以自行协商决定相应措施的种类、顺序以及期限。如此，不仅存在措施衔接失序的风险，还可能带来长时间限制人身自由的隐患，如在上述陈某某行贿、开设赌场、妨害作证案中，被调查人由被逮捕转为取保候审的当日又被采取留置措施，一日之间先后经历三种强制措施，且在侦查调查阶段，其被限制人身自由的时间长达14个月。

③ 参见厦门市集美区人民法院(2019)闽0211刑初493号刑事判决书。

④ 参见古田县人民法院(2019)闽0922刑初78号刑事判决书。

⑤ 参见福建省三明市中级人民法院(2018)闽04刑终335号刑事判决书。

此外，现行先行拘留机制的存在可能导致监察机关为便于与检察机关工作衔接而采取留置措施的情况。例如，在谢某某受贿案中，^⑥监察机关留置4日后就将案件移送审查起诉，此外还有多起案件的留置期限都短于10日，如此短的留置期限显然与调查措施的属性界定并不匹配，很大可能是为了便于与检察机关实现对接，在一定程度上造成了留置的滥用。

⑥ 参见福建省莆田市中级人民法院(2020)闽03刑终365号刑事裁定书。

三、新规解读：修改后留置措施及关联条文规范解读

在本轮《监察法》修改中，受关注度最高的修改无疑是留置适用期限的修改。除此之外，修改后的《监察法》还对留置措施适用的保障机制、被留置对象的权利保障制度以及留置与关联调查措施之间的衔接关系等进行了调整或增设。对于留置相关条款的修改，与此前监察调查实践中留置适用所面临的现实挑战之间存在内在关联，既是对实践需求的立法回应，也是对实践乱象的规范矫正。针对实践中暴露出的适用乱象，《监察法》的修改内容中涉及留置的条款具有鲜明的回应性特征，不仅对留置措施本身的适用期限、保障机制以及权利保障制度进行了完善，还通过增设责令候查、管护、强制到案等与留置密切关联的措施，实现了留置适用在制度场域的整体优化。因此，对修改后的《监察法》中留置措施相关条款的解读，应当以留置措施所直接针对的被调查人人身自由限制为基点，采取整体视角，对留置条款和关联条款进行系统解读，为实践适用中的协调奠定基础。

(一) 调整留置适用期限

留置措施完全剥夺被留置人的人身自由，既是监察调查的有效保障，也不可避免地会对被留置人的人身自由权产生限制。因此，为平衡保障调查顺利进行和被留置人权利保障之间的关系，修改后的《监察法》对留置的适用期限进行了严格的限制。相较于2018年版《监察法》所规定的“3+3”最长期限限制，修改后的《监察法》在此基础上进行了延长，其第48条规定：“对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，监察机关依照前款规定延长期限届满，仍不能调查终结的，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长二个月。省级以上监察机关在调查期间，发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或者决定，自发现之日起依照本条第一款的规定重新计算留置时间。留置时间重新计算以一次为限。”据此，留置的最长期限限定由此前的“3+3”模式转变为“3+3+2+3+3”模式，最长可达14个月。留置期限的延长受到理论与实务界的广泛关注，这一修改符合此前监察调查中平均留置期限日渐增长的实践趋势，具有明确的现实指向，是对监察调查实践需求的有效回应。但与此同时，对于这一期限的延长，也存在会因此导致对被留置人长时间控制，过度限制其人身自由权的担忧。对此，应当分别从《监察法》修改前后的纵向比较和留置与类似措施之间的横向对比两个维度对这一修改的合理性进行辨析。

就纵向维度而言，虽然相较于2018年版《监察法》，修改后的《监察法》中留置措施的适用期限有了显著的延长，但是需要明确的是，修改后的《监察法》通过一系列关联条款对留置适用期限进行了必要的限定，以期最大限度避免期限延长可能导致的侵权风险。首先，该条文为留置期限的延长设定了严格的适用条件，规定不仅要符合“可能判处十年有期徒刑以上刑罚”的实体条件，还要符合“经国家监察委员会批准或者决定”的程序条件，方能在既有6个月期限的基础上再延长2个月。其次，该条文对留置期限的重新计算加以限定，不仅规定了严格的实体条件和程序条件，还规定重新计算的期限仅限一次，避免监察机关利用这一途径进行多次重新计算，使留置适用具有明确的终结节点。再次，通过增设被调查人人身自由限制措施和强化被留置人变更救济权的方式，降低了留置措施长期适用的实践可能性。最后，管护、责令候查、强制到案等措施的增设，拓展了监察机关在调查过程中可采取的人身自由限制措施的选择范围，监察机关摆脱对留置措施的高度依赖后自然可以有效降低留置长时间适用的可能性。与此同时，修改后的《监察法》还赋予被留置人及其近亲属对留置适用的申请变更权，以权利制约权力的方式避免留置措施的过度适用。

就横向维度而言，作为与留置措施在实践功能上最为接近的措施，逮捕期限与留置期限具有极强的可比性。根据《刑事诉讼法》第156条、第158条和第159条的规定，侦查阶段逮捕的羁押期限限定模式为“2+1+2+2”模式，最长可达7个月。从表面上看这一期限短于留置期限，但需要注意的是，根据《刑事诉讼法》第160条的规定，逮捕期限不仅可以多次重新计算，而且配合有无期限限制的不计入期限机制，这导致侦查阶段的逮捕期限在理论上可以无限延长，不存在终结节点。两相对比，留置期限虽然在修改后的《监察法》中被延长，但其终结节点的明确性使得留置相较逮捕更为透明可控，可预期性更强。

综上所述，应当理性对待修法后留置期限的延长，既要预防期限延长可能带来的侵权风险，又要尊重这一修改背后的实践需求，在充分发挥制约保障机制作用的基础上，实现留置适用中保障调查顺利进行和被留置人权利保障之间的动态平衡。

(二) 留置措施与其他人身自由限制措施的密切衔接

在监察调查过程中，为避免被调查人逃避调查或干扰调查顺利进行，对其人身自由进行一定程度的限制是监察调查的应有之义。然而，由于2018年版《监察法》仅确定了留置和限制出境两种人身自由限制措施，未能形成梯级措施配置，导致在实践中对留置措施高度依赖，进而导致留置措施适用率高、留置适用后解除难、普遍“一留到底”、留置期限过长等问题。此外，在监察调查中留置适用过度且与多样化的刑事诉讼强制措施衔接困难，加之先行拘留机制的适用过于机械，使得监察调查与审查起诉衔接中人身自由限制措施对接面临挑战。针对前述实践挑战，修改后的《监察法》通过增设监察调查人身自由限制措施，与留置形成衔接，对上述问题进行了有效回应。

修改后的《监察法》通过增设替代性人身自由限制措施，激活了留置的解除机制。针对实践中留置解除机制虚置的困境，替代性措施的增设使监察机关在解除留置后仍可在一定程度上有效限制被调查人的人身自由，消除了被调查对象脱管失控的隐忧。伴随客观条件变化及时解除留置，能够在确保调查顺利进行的基础上实现对被调查人合法权益的保障。具体而言，修改后的《监察法》第23条增设了责令候查措施，其适用对象包括：尚未达到留置适用条件的被调查人；符合留置条件，但患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人；案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的；符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的等。相应地，修改后的《监察法》第48条第1款规定：“监察机关发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的，应当及时解除或者变更为责令候查措施。”由此完整构建了留置措施与责令候查措施之间的适用衔接关系，在留置措施解除后，监察机关可以对被调查人采取责令候查措施，既避免留置对人身自由完全剥夺所导致的权利限制过度问题，又能够有效限制被调查人的人身自由，保障调查顺利进行。留置措施与责令候查措施之间的衔接转换，对于激活留置解除机制具有重要的积极意义。替代性人身自由限制措施的增设为留置适用变更提供了制度保障，监察机关可以及时根据调查进度和被调查人人身危险性的变更，合理确定对应的人身自由限制措施。

修改后的《监察法》规定了多种替代性人身自由限制措施，实现监察调查人身自由限制措施比例配置。留置措施与新增设的管护、责令候查、禁闭等措施的作用对象均指向被调查人的人身自由。修改后的《监察法》根据前述措施不同的人身自由限制强度和时间长度，分别设定了对应的适用条件。然而，相对于静态的适用条件，案件调查是一个动态过程，伴随着调查进度的推进，被调查人的人身自由限制必要性会相应地发生变化，此时就需要在不同人身自由限制措施之间进行转换。作为人身自由限制强度最强、时长最长的措施，留置对于其他人身自由限制措施来说，既是后盾保障，也是后序程序。一方面，对于适用强制到案、责令候查、管护和禁闭等措施的被调查人，一旦在适用过程中发现其符合留置适用条件的，监察机关应当及时对其采取留置措施。根据修改后的《监察法》，留置措施对其他人身自由限制措施具有评价标准、效力保障和承接适用等价值。就评价标准而言，是否需要采取留置措施成为判断其他人身自由限制措施期限的依据。例如，修改后的《监察法》第46条规定：“强制到案持续的时间不得超过十二小时；需要采取管护或者留置措施的，强制到案持续的时间不得超过二十四小时。”就效力保障而言，因为留置措施对人身自由限制的严厉程度较高，其可以作为其他人身自由限制措施适用对象遵守法定行为规范的威慑机制。例如，根据修改后的《监察法》第23条的规定，被责令候查人员违反规定，情节严重的，可以依法予以留置。就承接适用而言，留置措施可以作为其他人身自由限制措施适用结束后的后序程序。例如，根据修改后的《监察法》第64条规定：“监察机关经调查发现被禁闭人员符合管护或者留置条件的，可以对其采取管护或者留置措施。”通过留置措施与其他人身自由限制措施之间的衔接，不仅可以有效解决此前留置适用实践中存在的适用率高、适用期限长等难题，还可以为新增设人身自由限制措施的有效适用提供保障。

修改后的《监察法》理顺了监察调查人身自由限制措施与刑事强制措施的对应关系，实现了先行拘留机制的合理适用。此前监察调查对留置措施过度依赖，导致监察调查与审查起诉衔接过程中机械适用先行拘留带来侵权问题，人身自由限制措施的增设使这一问题得到解决，留置作为严厉程度最高的人身自由限制措施能够回归非必要不适用的定位，有效降低留置的适用率，进而有效减少先行拘留的适用。通过强制到案、责令候查和管护措施的增设，监察调查人身自由限制措施与刑事强制措施体系之间基本实现了有效对应，这也为规范监察调查与刑事诉讼人身自由限制措施的衔接转换提供了适格的制度基础，避免了先前留置措施与刑事强制措施适用转换中的混乱与冲突。

(三) 强化留置适用中被留置人的权利保障

作为监察机关采取留置措施的对象，被留置人的权利保障自留置措施创设以来就受到高度关注。在既有权利保障措施的基础上，修改后的《监察法》进一步提高权利保障水平，既平衡留置期限延长带来的权利限制风险，又对此前留置适用率高、适用期限长等问题作出有效回应。具体而言，修改后的《监察法》对被留置人权利保障的强化主要体现为完善知情权、增设异议权和充实救济权。

首先，根据修改后的《监察法》第50条第1款的规定，监察机关不仅须在采取留置措施24小时内通知被留置人所在单位和家属，在解除留置措施后，也要履行通知义务。通过这一修改，被留置人家属的知情权得到充分保障，相较于《刑事诉讼法》对于逮捕适用中家属知情权的规定更为完整周延，有效提升了留置适用的法治化水平。

其次，由于留置的适用会长时间剥夺被留置人的人身自由，与其严重的权利限制效果相匹配，被留置人的权利保障也应得到强化。修改后的《监察法》在延长留置期限的同时，增设了被留置人及其近亲属的申请变更权。修改后的《监察法》第50条第2款规定：“被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。”这一规定不仅赋予被留置人及其近亲属留置变更申请权，更进一步为监察机关设置了及时回复职责。通过授权和赋责双向发力，使被留置人及其近亲属的申请变更权得到实质性保障，可以有效避免留置错误适用带来的侵权风险。

最后，对于监察机关不予变更留置措施的，赋予被留置人及其近亲属以申诉权。根据修改后的《监察法》第69条的规定，在原有的法定期限届满不予解除留置之外，将不予变更纳入被留置人及其近亲属有权申诉的事项范围。这一规定同修改后的《监察法》第48条的规定互相协调，形成留置适用中被留置人及其近亲属申诉权的法律保障。

(四) 加强留置适用的保障措施

被留置人的人身危险性和干扰调查顺利进行的可能性较高，存在较高的安全风险。对此，需要适用保障措施避免被留置人在留置期间实施逃跑、自伤自残等危险行为。为实现留置适用期间的安全保障和秩序维护，修改后的《监察法》第49条第2款规定，省级以下监察机关留置场所的看护勤务由公安机关负责，国家监察委员会留置场所的看护勤务由国家另行规定。留置看护队伍的管理依照国家有关规定执行。作为公安机关对监察机关协助配合的贯彻机制，明确公安机关对留置场所的看护勤务，可以有效发挥公安机关在人员配置和专业设备等方面的特有优势，应对监察机关适用留置时在看护勤务方面资源配置不足的困境。此外，公安机关的规范化参与也可以有效打破留置场所的封闭性特征，以其相对中立性，提高留置适用的公信力。看护勤务职责的明确，将有效提升留置场所的规范化运行水平，提高留置适用的合法性与安全性，贯彻《监察法》所确立的监察机关与公安机关互相配合、互相制约原则。

四、适用展望：《监察法》修改后留置适用的实践优化路径

“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用，那么任何暴政都要甘拜下风。”^[4](P109)赋予监察机关采取人身自由限制措施的权力是监察调查有效进行的必备要件，留置措施在监察调查领域扮演着不可或缺的重要角色。修改后的《监察法》对此前调查实践中留置措施适用面临的挑战与困境进行有效回应，调整留置的适用期限以及权利保障的具体规范。与此同时，修改后的《监察法》还增设强制到案、责令候查、管护等人身自由限制措施，与已有的留置、限制出境等措施共同构成监察调查人身自由限制措施体系。根据实践经验和修法内容，对修法后留置措施的实践适用分析应当建立在监察调查措施体系的整体制度背景之下。伴随着人身自由限制措施种类的拓展，监察调查措施体系在扩容的同时，面临内部分化的现实需求。具体来说，根据不同调查措施所设定目标指向的不同，监察措施可以被划分为证据收集固定措施和人身自由限制措施。前者直接作用于调查取证，后者则是为了保证调查的顺利进行。目标指向的不同会给监察调查措施的具体适用带来重大影响。因此，为推进修改后留置措施的规范适用，应当对其在监察调查措施体系中的类型定位和属性界定进行辨析，在此基础上确立其适用的基本原则。

(一) 留置措施属性辨析

首先，承继渊源决定了留置措施的属性为调查保障措施而非调查取证措施。虽然在此前的改革布局中，留置作为“两规”措施的法治升级被特别强调，但是根据对监察调查案件范围和留置适用对象的梳理，留置措施取代对象应当涵盖纪检办案“两规”措施、行政监察“两指”措施，^[5]以及职务犯罪侦查逮捕措施等三项职务违法和犯罪办案措施。这三项措施虽然在适用对象、案件范围和适用规范等方面存在差异，但是基本功能设定相同，即在正式审判和责任确定前，对尚处于事实查证阶段的被调查对象和犯罪嫌疑人进行预防性人身自由限制，以保证案件办理的顺利进行。留置措施作为职务违法犯罪查办“两规”“两指”和逮捕措施整合升级的产物，在功能定位上与过往制度紧密联系。留置的适用存在于调查阶段，在这一阶段，无论是职务违法行为还是职务犯罪行为，都需要后续的处置和刑事追诉才能确定责任结果。在尚未判定被调查人是否需要承担责任的情况下，被调查人应当享有人身自由权，要通过留置措施剥夺其人身自由，不能简单以需要进一步调查为理由。留置适用的正当性只能建立在保障调查顺利进行、避免发生新的社会危险性的基础上。

其次，适用效果的预防性倾向决定了留置措施是调查保障措施而非调查取证措施。根据“未经人民法院依法判决不得确定有罪”的基本原则，留置措施在适用效果层面不能指向通过剥夺人身自由获取证据，而是应当回归保障调查顺利进行和预防新的社会危险性产生之定位。修改后的《监察法》对于留置措施适用的危险性条件指向逃跑、自杀等重大安全风险行为，以及串供、伪造、隐匿、毁灭证据等妨碍调查的行为，决定了其适用目的是预防此类行为的发生。此外，修改后的《监察法》第36条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”一旦将留置措施作为一种强制性取证措施，则可能在实践中异化出以留置为筹码、迫使被调查人作出供述的现象，不仅会导致留置滥用侵权，还会因违背“不得强迫任何人证实自己有罪”的原则影响调查阶段所获取证据在刑事诉讼中的证据资格。因此，留置措施作为一种审前人身自由限制措施，应当恪守预防性的基本功能，以预防尚未发生的、危及调查顺利进行的行为作为适用条件，认定具体的危险性。

最后，类似措施的同质性决定了留置措施是调查保障措施而非调查取证措施。就适用条件、适用效果和时间期限而言，留置措施与逮捕措施有相同之处。关于逮捕措施与留置措施的关系，主流观点普遍认为，留置与逮捕在性质和内容上具有高度的相似性，^[6]二者都是对人身自由的剥夺，不同于非羁押性的措施。^[7]留置措施具有同逮捕措施高度一致的强制性、临时性、保障性、法定性和专属性特征，由此可见，二者性质属性间必然存在极为密切的关联。虽然权力基础以及具体规范存在差异，但是二者同为案件事实查证领域内保障办案活动顺利进行的人身自由剥夺措施，留置措施在监察调查语境下扮演的角色基本等同于刑事侦查语境下的逮捕措施，因而，应当将留置界定为限制被调查人人身自由的调查保障措施。^[8]

(二) 基于调查保障措施属性的留置措施适用基本原则

调查保障措施的属性决定了留置措施适用的目标应当限定为保障监察调查的顺利进行，而非收集固定证据。这意味着对于是否需要适用这一措施，核心的考量指标应当锚定是否存在危及调查顺利进行的危险性，遵循正当程序理念。根据“未经人民法院依法判决不得确定有罪”原则，监察调查阶段的被留置人并非有罪之人，对其人身自由的剥夺具有先天的“非正当性”。为最大限度避免措施滥用导致的侵权风险，留置措施的适用应当坚持谦抑理念。被留置人的人身自由长时间处于被剥夺的状态，对此应当遵循保障调查与权利保障平衡理念。基于上述理念要求，修改后留置措施具体规范的适用解释应当遵循正当程序原则、比例原则和权利保障原则，以基本原则的引导功能贯通立法规范与实践适用。

1、权利保障原则

修改后的《监察法》在第5条中增设了“尊重和保障人权”的规定，这不仅是宪法尊重和保障人权原则在《监察法》中的重述与强调，更奠定了《监察法》修改完善的价值导向。相较于具体权利类型和数量增加所产生的“量变”，尊重和保障人权规定的增设，对于监察领域权利保障带来的是整体性“质变”重塑，将全面推进《监察法》理念原则、规范解释和实践适用的法治升级。权利保障是制约监察调查权力最紧迫的因素，^[9]留置措施作为监察调查领域权利限制程度最高的调查保障措施，其权利保障水平的提高对于监察调查过程中人权保障机能的实现具有标志性意义。因此，遵循权利保障原则就成为留置措施适用的重要基本原则。需要特别注意的是，重视被留置人权益保护不是为其开脱罪责，也不是否定监察体制改革的成果，^[10]而是以权利保障规范权力运行，实现留置适用的法治化。修改后的《监察法》对于留置领域权利保障的强化，不仅表现为权利范围的拓展，还表现为权利实现方式的丰富。

首先，就权利范围拓展而言，修改后的《监察法》对被留置人的权利配置调整主要包含补强增设和平衡增设两方面内容。其中，前者是指对此前权利保障空白的填补，例如，对被留置人知情权的保障使得被留置人及其近亲属的知情权完整覆盖留置全程，同时要求监察机关依照法定形式履行通知职责。后者则是指为平衡留置适用期限延长所可能产生的权利限制后果而增设的补偿性权利，例如在延长留置期限的同时，修改后的《监察法》规定监察机关发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的情况时，应当及时解除留置措施或者变更为责令候查措施，并且规定被留置人及其近亲属可以申请变更留置措施，在监察机关不予变更时有权进行申诉。通过变更申请权和申诉权的设置，可以在一定程度上抵消留置期限延长可能带来的侵权风险，从而在总体上维持保障调查和权利保障的动态平衡。对此，监察机关在留置适用实践中，应当自觉确立权利保障观念，在合理利用留置期限延长对办案质效的保障作用的同时，也须谨慎防范其可能产生的负面效应，在出现不需要继续留置的情形时，及时变更或者解除留置措施，以最低的权利限制成本保障调查的顺利进行。

其次，就权利实现方式而言，2018年版《监察法》依赖以权力规范的路径实现权利保障效果，虽然在监察领域具有合理性与科学性，但完全依赖权力自觉实现对人权尊重和保障并非万全之策，有效的权利保障应当建立在权力自觉与权利自主双轨并行的基础之上。修改后的《监察法》在进一步强化对监察权行使规范力度的同时，增加了权利自主行使的规定，改变了完全依赖权力自觉的权力中心主义的被调查人权利保障模式。具体到留置领域，修改后的《监察法》第50条赋予被调查人及其近亲属对管护、留置措施的变更申请权，并要求监察机关对这一申请予以有效回应，极大强化了监察对象及相关人员申请权对监察权的约束，实现了权利自主对监察权的有效制约。据此，监察机关在留置适用实践中应当重视被留置人及其近亲属的变更申请权，在留置适用时告知其有权申请变更，对于其提出的变更申请，应当在实质性审查的基础上作出回应，不能简单敷衍塞责。

2、程序法定原则

程序独立地位的确立被视为现代法治的重要标志。应当通过确立程序法定原则，提升监察权行使程序的正当性，以此规范约束监察权的使用。任何权力只要构成对个人基本权利的实际限制，就应当接受法律程序的规制。^[11]程序本身所具有的限缩性对于规范监察权力行使具有不可替代的重要价值，对于我国这样一个长期具有“重实体，轻程序”传统的国家而言尤为关键。具体到留置领域，一方面，程序法定原则要求监察机关必须严格依法适用留置措施，履行监察职责。程序所具有的可预期性和可操作性使被留置人及其近亲属可以预判权利受限和被剥夺的范围，从而确定权利主张方案。另一方面，更重要的是，程序法定原则所蕴含的正当程序理念，将给留置的适用带来实质性型塑作用。程序法定原则在要求留置措施的程序规范得到严格执行的基础上，还要求留置措施程序规范本身符合正当程序理念。具体而言，根据程序法定原则，监察机关不仅应当严格按照法定程序履行职责，还要按照正当程序理念把握留置适用条件。

首先，监察机关要严格遵循留置措施适用的程序规范。为避免留置滥用所导致的侵权风险，在严格限定期限延长的实体条件的同时，修改后的《监察法》还对留置期限延长设定了严格的程序规范。根据修改后的《监察法》第48条第2款和第3款的规定，要在原有的6个月最长留置期限的基础上再次延长留置期限，需要经国家监察委员会批准或者决定，对留置期限的重新计算也需要经国家监察委员会批准或者决定。通过将国家监察委员会作为留置期限再次延长和重新计算的审批决定主体，不仅可以通过主体级别的提高，增强对延长和重新计算必要性的审查力度，还可以保证期限延长和重新计算在全国范围内的标准统一。对此，为保障留置适用期限再次延长和重新计算审批决定的规范有序，需要制定具体的程序细则，为地方监察机关的申请提交和国家监察委员会的审批决定提供明确的流程指引。

其次，监察机关及其工作人员要按照正当程序理念准确把握留置适用规范。虽然修改后的《监察法》对留置适用的实体要件和程序规范都进行了较为全面的规定，但要连接立法规范与具体个案，还需要监察机关及其工作人员的适用解释。为弥合立法原则性与实践灵活性之间的冲突，监察机关及其工作人员在适用留置措施时要确立正当的履职理念。一方面，监察机关及其工作人员要正确理解留置期限设置乃是对最长持续时间的限定，而非任一案件、任一被留置人都需要留置达到最长期限。监察机关及其工作人员应当严格按照留置适用条件判断个案中特定被调查人是否需要适用留置，以及留置的持续期间，按照谦抑理念，非必要不适用长时间留置，尽可能缩短留置的持续期限。另一方面，监察机关及其工作人员应当认真对待被留置人及其近亲属提出的留置变更、解除申请，并且应当积极能动地行使留置变更解除权，当出现不需要继续留置的情形时，主动予以解除或者变更。

3、比例原则

每一种强制措施，都表现为人身自由度与强制力二要素的结合，在强制措施体系内部，实际上存在一种以人身自由度和强制力为双重检验标准的逻辑性。^[12]留置作为一种调查保障措施，可以剥夺被调查人的人身自由，强制力程度最高，对调查顺利进行的保障力度自然也最强。与此同时，这一措施对被调查人的权利限制程度也最高。因此，基于比例原则，在理想状态下，对被调查人人身自由的限制程度应当与其实施干扰调查顺利进行危险性之间呈正相关。根据“未经人民法院依法判决不得确定有罪”的原则，对被调查人采取调查保障措施应当坚持人身自由限制程度低的措施优先适用原则，对于无干扰调查顺利进行危险性的被调查人，不采取调查保障措施；对于同时满足不限制人身自由的措施和限制人身自由的调查保障措施适用条件的被调查人，应当适用不限制人身自由的调查保障措施，以此最大限度避免侵权风险，杜绝留置等限制人身自由的调查保障措施的滥用。具体而言，根据比例原则的具体内涵，监察机关在适用留置措施时应当满足适当性原则、必要性原则和相称性原则这三个比例原则子原则的要求。

首先，留置措施的适用应当满足适当性原则，将留置措施的适用目的限定为保障调查顺利进行，不能将留置异化为强制取证的捷径。留置的适用完全剥夺被留置人的人身自由，隔绝其与外界的联系，无疑会给被留置人带来巨大的身心压力。然而，这对监察机关获取被调查人供述和辩解是极为有利的。为避免监察机关及其工作人员滥用留置措施，应当坚守其调查保障措施的属性基础，严格遵循留置适用的实体要件和程序规范，只有存在涉及案情重大复杂、可能逃跑自杀、可能串供或伪造隐匿毁灭证据，以及其他可能妨碍调查行为情形的，方能适用留置措施，不能以被调查人是否供述和辩解作为留置适用的评价依据。

其次，留置措施的适用应当满足必要性原则，为保障调查的顺利进行，应当在调查保障措施中选择对被调查人权利限制程度最低的措施予以适用。这一原则是留置措施与责令候查、强制到案等措施之间适用顺序的基本指导原则。相较于留置措施，强制到案、责令候查等措施对权利限制的程度更为轻缓。因此，在监察调查实践中，监察机关及其工作人员在确定对被调查人适用何种人身自由限制措施时，应当优先选用权利限制力度弱、限制期限短的调查保障措施。只有当采用其他调查保障措施无法实现保障调查顺利进行目标时，方能适用留置措施。此外，在留置适用过程中，一旦出现符合适用其他调查保障措施的情形时，应当及时将留置措施变更为责令候查等措施。

最后，留置措施的适用应当满足相称性原则，即留置措施所造成的权利限制影响与其所达到的目的之间必须相称(或合比例)。留置措施的适用需要以被留置人的人身自由长时间被剥夺为代价，由于在修改后的《监察法》中留置的最长适用期限长达14个月，而就职务违法犯罪责任追究结果而言，很多被留置人最终被判处的刑期也不满14个月。对此，监察机关及其工作人员在具体个案中适用留置措施时，应当综合考量案件情况，合理确定留置的适用期限，避免前续留置期间成为最终判决时的“包袱”，法院不得不以“实报实销”的方式予以消化。

五、结语

修改后的《监察法》对留置措施适用规范进行调整，从保障调查和权利保障两个向度提升了留置措施的有效性和法治性，对此前实践适用中存在的弊端和不足进行了回应。尤其是留置措施调整与强制到案、责令候查、管护措施等调查保障措施的增设，优化了监察调查人身自由限制措施体系，奠定了调查取证措施与调查保障措施二元分立的调查措施体系基本架构，为后续监察调查措施的基础理论阐释和实践适用提供了坚实的立法基础。但需要注意的是，由于修改后的《监察法》对留置等监察调查保障措施的修改和增设仅立足于监察领域，对于此类措施与刑事司法的衔接并未进行规范，这就需要后续《监察法》实施细则的制定和《刑事诉讼法》的修改重点予以关注。