环渤海地区是中国北方重要沿海区域，该地区的陆域在清代主要由奉天、直隶、山东(以下简称“奉、直、鲁”)三个省级行政区构成。这一区域不仅是清代政治中心所在，在经济上同样具有重要地位。奉、直、鲁三地社会经济关系紧密，它们之间经济交流的稳定，无论对于保障京师安全，还是对区域自身发展都具有重大意义。近些年学界加强了对清代环渤海地区社会经济的研究，尤其是对开埠以后晚清时段的研究，已取得一批不俗成果。^①在环渤海社会经济研究中，海运是重要议题。^②目前, 相关研究特别是对清代前中期的研究仍有待深入。本研究在前人研究基础上，依据清代档案以及《清实录》、地方志等资料，系统论述灾荒赈济背景下清前中期环渤海海运发展的背景与过程，分析海运的特征及影响。

① 代表性成果如张利民等：《近代环渤海地区经济与社会研究》，天津社会科学院出版社2003年；周俊旗：《论近代环渤海地区社会生活的嬗变》，《历史档案》2000年第5期；樊如森：《从上海与北方关系的演变看环渤海经济崛起》，《史学月刊》2007年第6期；毛立坤：《晚清时期香港与北方环渤海地区的贸易关系》，《安徽史学》2007年第5期等。

② 目前这方面的研究主要有：(日)松浦章：《清代における沿海贸易につぃて》，《明清时代の政治と社会》，京都大学人文科学研究所1983年；谢景芳：《论清代奉天与内地间粮食海运贸易》，《辽宁师范大学学报》(社科版)1989年第3期；邓亦兵：《清代前期沿海运输业的兴盛》，《中国社会经济史研究》1996年第3期；范金民：《清代中期上海成为航运业中心之原因探讨》，《安徽史学》2013年第1期；张民服、李芳：《清代环渤海地区的粮食贸易》，《郑州大学学报》(哲社版)2019年第3期等。

一、顺治康熙年间海运的恢复

顺治三年(1646年)，清政府颁布《私出外境及违禁下海条例》，从法理上已禁止民间海上活动，但由于忙于战事，一时无暇顾及而“虽禁不严”。顺治十二年(1655年)后，清政府开始厉行海禁。在渤海海域，除了供应军需所进行的官方海运活动，民间海运一概禁止。康熙二十三年(1684年)，海禁禁令全线解除。一时间，渤海海域“运盛京粮米于山海关内者，又泛海贩粜于山东者多有之”。^[1](P372)粮食是清代渤海海运的主要目标物资。然而，粮食是关系国计民生的战略资源，清政府严格控制其流通运输，尤其是在海上的运输贸易中。康熙二十五年(1686年)，清政府认为粮食供给关系到社会稳定，“粮米所系，最为紧要”，故以奉天“人口众多，有不足用之虞”为由，禁止奉天粮食外运。从康熙中后期开始，清政府开始建立粮价奏报制度，要求地方官员定期奏报当地粮价，根据粮价波动了解各地粮食供求情况。^[2](P80-86)

康熙三十二年(1693年)，奉天水旱灾害频发，造成严重饥荒，禾稼不登，粮价甚贵。清廷决定从关内调粮平粜。考虑到陆路运粮周期长、效率低，“东北地势旷莽，陆挽维艰，辽左暨朔漠诸郡，尤属险远”，清政府尝试通过海路运输赈灾米粮。康熙三十三年(1694年)正月，清政府首先转运山东米粮赈灾。盛京户部侍郎“由海前往山东，会同山东巡抚将附近地方米石多多发出，由海运至三坌河，赈卖与无之人”。^[3](P94)赈灾米粮先经过金州等处海岸，酌量截流，减价发卖，再运至牛庄三岔河口，供辽阳、岫岩、凤凰城等处籴买。这批从山东跨海运来的粮食，初步缓解了奉天灾情。自此，以赈济灾荒为初衷的清代环渤海海运正式拉开帷幕。

清政府十分重视此次“龙兴之地”发生的灾荒。明代的渤海海运航道为经山东登州至辽东旅顺口。赈恤是清代漕粮的重要功能。^[4](P67)为提高赈灾效率，清政府决定截漕并开辟新的海运路线。^③二月，康熙亲往天津。经多日勘查，清廷认为相较于渤海南岸的山东，从直隶大沽口运粮往奉天更加便捷。遂命内阁学士、户部郎中陶岱，在天津截留经运河而来的山东漕米二万石，尝试经海路运往奉天。清政府看重天津至奉天运粮海道的开辟，《清实录》记载了康熙嘱咐陶岱要信任参与海运的船户，“此路易行，但不可欲速。船户习知水性风势，必须相风势而行，毋坚执己见。其一路水势地形，详悉识之。此路既开，日后倘有运米之事，全无劳苦矣”。^[1](P775)三月，赈粮运至三岔口，再分舟运至辽阳诸处粮仓，于是，“米价顿减，饥困以苏”。乾隆《盛京通志》也记载了此次海运过程，“本朝康熙三十三年，圣祖仁皇帝亲幸天津，访海道，自大沽口达三汊，较便于登州，遂用商船，三昼夜即抵三汊。自后盛京海运，多由直沽”。^[3](P416)

③ 据《嘉庆一统全览图》，“三岔口”即海城县牛庄附近的“三岔必拉”，亦称“三岔河”或“三汊”。

松浦章先生曾细致考察了此次盛京赈灾及海运的情况。基于《清实录》的记载，松浦先生认为，此次海运的开始时间为康熙三十三年(1694年)三月，首批运抵的赈粮为漕米两万石。^{[5](P306-309)}不过，这次灾荒结束后的康熙三十六年(1697年)，清廷曾作《御制创兴盛京海运记》(以下简称《海运记》)以示纪念。《海运记》载：“癸酉冬，盛京谷不登，民艰于食。乃发山东滨海郡县常平仓米二万石，由登州运至三坌河，海运之役自兹始。”^[3](P111)也就是说，盛京饥荒爆发后，最早调来赈灾的粮食，应是盛京户部会同山东巡抚通过海路运来的山东常平仓米，数量同为两万石。这批赈粮的运输时间为该年正月，发出地为山东登州。三月从天津来的二万石漕米，应属第二批赈粮。

这次饥荒前后持续数年。七月，清政府计划继续在天津截漕赈济，却由于天津存米不足而暂时作罢。康熙三十四年(1695年)，清政府再次通过海路从天津向盛京运输赈粮。这次截留的漕米数量，从最初决议的六万石不断增加，最终“截留河南山东漕米共二十万石”。^[3](P112)巨量赈粮的集中运输需要足够运力。由于彼时北方沿海航运尚未足够复苏，可供征调的船只数量不足。清政府首先考虑以官造新船来解决运力问题。清廷谕令“动员正项钱粮，酌量修造船只，俟运完之日，将船分派殷富商人，随其任用，若有用处，仍旧使用”。^[6](P467)陶岱会同天津地方，动用长芦盐课银，前后共修造海船三十只。但仅靠新造的三十只海船并不能满足海运需求。因此，清政府决定动员南方商船北上参与赈粮的运输。康熙三十五年(1696年)二月，清政府遣人往福建，“劝谕走洋商船，使来贸易”。为鼓励商船参与赈粮运输，政府不但支付雇船费用，而且给予税收优惠，“装载货物，但收正税，概免杂费”。^[1](P846)在政策引导下，大量商船北上，渤海“一时商贾靡不踊跃趋事，海舶大集”，^[3](P112)海运能力大幅提高，解决了赈粮运输问题。

康熙年间盛京的这次赈灾，完全由政府主导完成。无论是赈粮来源、数量，还是运输路线、时间、方式等，均由清政府把控。只是在运输环节，由于官方运力不足，清政府才放宽对民间的限制，劝谕并利用南方商船完成赈粮的海运。此次赈灾效率不高，从康熙三十二年(1693年)灾荒爆发，到康熙三十六年(1697年)赈灾结束，前后延宕四年之久。依托海运特别是新开辟的直隶—奉天海道，利用天津、福建等地的海船，清政府先后转运赈粮二十四万石，盛京最终得以度过这次灾荒。赈灾结束后，民间的粮食海运贸易仍被禁止。

二、雍正乾隆年间的米粮海运

康熙年间对奉天的大规模海运，反映了彼时奉天社会经济发展水平不高，尤其体现出该地区农业生产落后的状况。清初奉天农业衰退、经济萧条，与关外人口大量“从龙入关”有直接关系。为改变关外荒芜的状况，顺治年间清政府开始实行“招民开垦”政策，奉天形成了人口不断增长、耕地大幅增加的发展趋势，缺粮局面日益得到扭转。至雍正年间，奉天已由清初的粮食输入地，转变为重要的粮食输出地。^[7](P77-82)与此同时，隔海相邻的山东、直隶两省人地矛盾日益突出，时因灾歉发生饥荒。另外，历经清前期休养生息，沿海地区商业贸易活动不断恢复发展，从事海运贸易的商船规模不断壮大。乾隆年间，尽管存在“禁米出洋”和“东北封禁”的既定政策，但出于赈济灾荒、平抑粮价的需要，清政府逐渐放宽了对环渤海区域民间米粮海运的限制。

(一) 奉天对直隶的米粮海运

开放奉天对直隶的米粮海运经历了一番周折。乾隆二十七年(1762年)之前，奉天与直隶间的米粮海运处于“总体禁止、时有开禁”的状态，往往是在直隶包括京师周边各地遭遇灾歉的时候，方才开禁，允许民间贩运奉天米粮接济。依据《清实录》，清政府分别于雍正三年(1725年)、乾隆二年至乾隆六年(1737—1741年)、乾隆八年至乾隆十年(1743—1745年)、乾隆十三年(1748年)、乾隆二十七年(1762年)，共五次开放奉天往直隶的米粮海运，其余时间均申令禁止米粮下海。

虽然“禁”的时间仍多于“开”的时间，但总体趋势在向“开”的方向发展。乾隆二十七年(1762年)七月，盛京刑部侍郎朝铨上疏奏报了奉天沿海地区经济活动的情况，“盛京所属一带海口，各省商船云集络绎不绝”，并认为海运贸易活动对地方经济社会“实有裨益”。同时，朝铨指出商船管理中存在的“藉端勒索”“挟势留难”等不良现象，“既无益于地方，又扰累于商贾，殊非我皇上恤商裕民之至意”。^[8]为规范海防管理，使奉天、直隶间的海运正规化，清政府著令制定《奉天直隶海船开禁章程》。

直隶往奉天的章程，由直隶总督衙门制定。总督衙门将印票发交天津县，从天津出口的商船，除照例将船只编立字号外，需从天津县请领印票，并在印票内填入船户籍贯姓名。商船至奉后，将印票呈验地方官并报明购粮数目，由奉天将军衙门发给写明载粮数目的回票，回棹时呈验天津县，数目相符便可自行出粜。奉天往直隶的章程，由奉天将军衙门会同奉天府议定。奉天将军衙门根据海口船只数量，预颁印票给沿海州县地方官，地方官需“确查该商贩之粮石数目、姓名、籍贯及所雇之船只字号、船户之姓名籍贯，俱于印票内开载明白”，运回后由直隶地方官府验票稽查。“如有粮数短少，及奸徒乘机多贩、影射透漏等弊，察出严加究治”。^[9]

《海船开禁章程》(以下简称《章程》)的出台，是在康熙开辟直隶—奉天海道的基础上，渤海海运制度的进一步完善，符合民间社会经济发展的要求。《章程》是海运规范化的体现，有利于保障米粮等物资流通的顺畅，进而保障社会稳定和经济发展。《章程》制定后，尽管清政府声明“暂开海禁一年，俟明岁秋收后，再行停止”，^[10](P5156)但此后渤海的海运禁令实际较少执行，奉天米粮能够通过民间商船从海路输出，客观打破了自清朝建立以来长期贯彻的米粮出洋禁令，以及乾隆五年(1740年)颁行的东北封禁令。

(二) 奉天对山东的米粮海运

清代以奉天米粮赈济山东同样开始于雍正时期。雍正八年(1730年)十月，山东遭遇水患，鉴于奉天“与东省一海之隔，顺风扬帆，一日可达”，清政府一方面准许“奉天贩米商船，亦准到东贸易”，同时“将奉天近海州县存贮米粮，运送二十万石至山东海口”。^[11](P322)此后，每当山东地方尤其沿海府州遭遇灾荒粮食歉收时，清政府便考虑贩运奉天米粮，平抑粮价, 赈济灾民。

乾隆十二年(1747年)，山东又被水歉收，御史赵青藜奏请“暂弛奉天米禁，听商转运山东接济”，^[12](P742)不过被盛京地方以“奉属米价增昂，不能通融接济”为由反对。次年，山东仍旧歉收。清政府除截漕接济外，同时开放奉天米粮海运并免征税银，“将奉天米石，听商民籴买，由海运往山东售卖，流通商贩”“此项米石行令免征税银，饬地方官遵照办理”。^[10](P7091)

乾隆十六年(1751年)夏秋，山东各府又被水成灾，清政府再开奉天海运，“著照乾隆十三年之例，暂弛海禁，令招商前往购籴，运东粜卖”。^[13](P240)针对奉天米粮大量外运可能又对当地粮价造成冲击，清政府传谕山东地方“令其酌定赴奉买运米石数目”，^[13](P331)试图通过控制商贩米粮数量来维持两地间的平衡。

可以看到，在雍正、乾隆时期，随着关外粮食生产的提高与稳定，奉天日益成为重要的粮食产地。清初奉、鲁两地间的粮食流动方向逆转，奉天粮食开始成规模地通过海路输入山东各地。随着人地矛盾的突出，山东愈加依赖奉天的粮食输入，甚至形成了山东沿海府县口粮“向赖奉天”的局面。^[14](P478)

(三) 直隶、山东间的米粮海运

作为相邻省份，直隶、山东在灾歉之年也时有互济。乾隆三年(1738年)，直隶因旱而灾，除截留漕粮、海运奉天米粮外，清政府还允许商人从山东经海路贩运米粮“以丰济歉”，并行文地方，给照互查以保障贸易顺利进行。“商贾米船放行之时，该地方官给与印票，仍行文知照直隶总督”，“米船既抵天津，卸米之后，直隶地方官给与回照”。^[15](P186)山东沿海各口，向有征船筏税之例，货物出口按货价每两抽税三分。九月，为鼓励商人参与往直隶的米粮贸易，山东巡抚法敏上奏请求免收赴直商船的出口米税，“今钦奉恩旨，暂弛海禁接济直隶民食，则米船出口自当推广皇仁，免其抽税”。^[16]清廷从其所请。于是，渤海湾内商贾连樯，海运争趋云集，直隶灾歉得到接济。

而当山东沿海地区遭遇荒歉时，清政府同样会截漕赈济，截留的漕粮在直隶天津口岸装船，通过海路运往灾区。例如，乾隆十三年(1748年)，山东持续被灾，清廷拨付赈灾米粟二十万石，“照前例由天津装船，分运至掖县、昌邑、利津三处海口兑交东省”。^[17](P22)

渤海沿岸三地间，当一地发生灾荒之时，清政府往往会调配、运输其他地方的粮食进行赈济。康熙年间，主要是将关内的山东、直隶等地粮食运输至奉天；雍正以后，随着奉天农业的不断发展，转变为以奉天对直隶、山东的输出为主，同处渤海湾畔的直隶、山东也时有跨省互济。并且，这一时期米粮运输具有鲜明的区域性，渤海米粮海运仅局限在奉、直、鲁三地之间，不许运往山东以南地区及外洋。例如，乾隆三年(1738年)商贩山东米粮接济直隶，清政府着令沿途巡海官弁随时查验商贾米船，“毋令私出外洋”；乾隆三十年(1765年)，清廷亦明谕“奉天米石不应远贩江省”，“丰收之年，除直隶、山东商船准其照旧运载外，其江省商贩，概行查禁”。^[18](P666)商船私贩米粮将从重治罪。这些都显示出清政府对粮食的流通仍然保持慎重态度。特别是奉天米粮，不允许通过商运输往南方沿海，这种局面直至晚清开埠后才有所改变。^④

④ 其中相对特殊者为针对豆货的政策。作为重要豆产区，山东、奉天分别早在康熙、乾隆年间被清政府逐步解除豆货海禁，使豆货成为清代沿海贸易中的大宗商品。参见李尹：《清代前中期豆货海禁的解除与沿海贸易的发展繁荣》，《中国社会经济史研究》2024年第2期。

三、嘉道以后海运贸易的常态化与海运成例的形成

时至清中叶，随着社会经济的进一步恢复发展，人口迅速增长。直隶、山东作为地狭人稠、灾害频发的省份，粮食时常处于缺口状态。作为应对举措，在奉天丰收且直隶、山东歉收的年份，清政府允许海船赴奉天贩运米粮。此后逐渐形成了“遇可开海运之年，许天津、山东海船买米例”，渤海的米粮商业贸易日益呈现常态化趋势。尽管奉天官员常以保障本地民食为由，要求暂停米粮外粜，但往往遭到清政府拒绝或部分拒绝，只有在极少数年份才会暂停米粮海运贸易。嘉道年间，逐渐形成了“暂停特定粮项商贩海运”“酌分半数积粮”“赈灾时期运粮免税”等贸易成例。在海运贸易过程中，清政府会通过税收杠杆予以调节和规范。

奉天输往直隶、山东两省的米粮，以高粱、粟米、玉米为大宗。嘉庆九年(1804年)、嘉庆十二年(1807年)，奉天将军富俊两次奏请将本地高粱、粟米，“暂禁海船运卖，以资本地民食”，均被拒绝，清政府认为海运贸易已“不可遏禁，因时制宜尚可”。^{[19](第30册，P270)}

嘉庆十七年(1812年)，奉天、山东、直隶普遍遭灾。正月，奉天地方官员以本省歉收为由，要求暂停高梁的海运贸易，得到清政府的应允，“高梁一项暂停直隶、山东商贩海运，以裕本地食用”。^[20]尽管其他诸如粟米、黄豆、苏子、芝麻、麦子等项米粮仍听任海商照常贩运，但仍引起山东官民不满。仅四个月后，山东巡抚同兴上奏，陈述暂停高粱商贩导致山东粮价异常昂贵，而奉天牛庄、锦州等沿海各处还积存不少高粱，请求允许商贩照常载运。经协调，清政府决定将奉天囤积的高粱分出半数听任海商贩运。清政府下谕“将海口现存高粱三十余万石，酌分一半，令各商户由海船贩运登莱等处售卖。仍留一半以备奉省民食”，并要求奉天地方应在收成好转后“即照常驰禁，俾商贩流通，共资乐利”。^[14](P485)

道光二年(1822年)，奉天民食拮据、粮价增昂，清政府决定暂停当年海运。但面对山东各府州的连年歉收，经山东官员奏请，清政府还是“援照嘉庆十七年之例，将奉天存积粮石分半出运”。^[21](P556)道光十三年(1833年)，直隶粮少价昂，清政府命奉天地方官员查明积粮情况，除留备当地民食外，“余俱照常船运”，谕令“粮栈铺商，遇有邻省商船到口，概准买运。毋得任听奸商稍滋抑勒，庶商贩流通”。^[22](P507)道光十六年(1836年)，奉天商贩米粮出口较多，粮价增昂，当地官员奏请暂停当年高粱、粟米、玉米三项主要口粮的贩运，只准贩运粳稗等杂项米粮，但很快再遭山东地方官员的反对。后经清政府协调，只停运粟米、玉米两项，准许高粱“免于停运”。最终“筹拨高粱十二万石，并各海口米粮，共约计一百万石，准令商人运赴山东接济”。^[23](P318)

以税收杠杆调节米粮运输贸易成为惯常手段。歉收严重的年份，清政府会减免税收来鼓励商船海运米粮。如，道光三年(1823年)，直隶遭灾待赈。九月，清政府同意从事奉天赈粮运输的海船，“每海船装运官米八成，准其带运商米二成，免其纳税”。^[21](P1025)十二月，清政府又“暂免海运奉天米税”。同年，清政府还免除了山东海贩奉天的米税。道光六年(1826年)，山东西北各州县遭受旱灾，清政府下谕“奉天贩载米粮商船，至利津海丰收口者，暂免输税”。^[24](P607)道光十五年(1835年)，山东济南、东昌、武定等府歉收，粮价增昂，清政府同样免除了奉天商贩粮石的税收。

随着米粮流通规模的日益增大，越来越多的海船加入米粮海运行列。不仅商船，不少渔船也参与进来。为了避免课税，海运船只存在大量偷运行为。有商人为方便偷漏，甚至将商船改造成渔船。道光四年(1824年)，御史王世绂上奏，“直隶天津沿海州县，有渔船潜赴奉天私贩，并无照票，以致奸宄无可稽查，粮税全行偷漏”。^[24](P239)为此，清政府于道光六年(1826年)颁行《海口运粮小船章程》，将沿海渔船全数编号，参照商船统一管理，准许直隶、奉天海口渔船请领船票粮照赴奉天贩粮，征税则按照商船之例减半。“所有奉天渔船，准其报明各该旗民地方官查取保结，编号烙印，造册报部，发给船票，饬令照例纳税。其愿领粮照载运粮石者，即与天津渔船，均照商船每只征银二十两之例，减半征银十两”。^[24](P848)直隶、奉天的渔船从事米粮海运也合法化。

清代中叶，渤海海运中各项米粮贸易成例的产生以及《海口运粮小船章程》的实施，一方面，显示出海运贸易已成为清政府赈济灾荒、平抑粮价的主要手段，且米粮海运日趋规范化；另一方面，也反映出随着区域社会经济的发展，米粮海运贸易日益常态化，环渤海三地沿海地区的粮食市场呈现一体化趋势。

四、清代前中期环渤海地区的海运发展特征

清代前中期环渤海地区的海运，因赈灾需求而兴起，并随着社会经济尤其商业贸易发展进一步繁荣。其发展过程有以下几个特征。

(一) 海运方式的变迁过程呈现“官退民进”的特点

约翰·希克斯曾以传统经济、指令性经济和市场经济来归纳传统时代的不同经济类型。^[25]整体来看，在清代环渤海地区米粮海运的发展过程中，政府主导下的指令性手段作用不断降低，市场经济手段的作用则日益增强。清初，粮食作为关系国计民生的战略物资，其海运受到政府严格管控。粮食一般只在荒歉年份方才允许运输，是灾荒时期的通融权宜之计。粮食运输的方式，以政府调运为主，呈现鲜明的指令性经济特征。康熙中叶以后，随着社会经济的恢复，上述方式不能满足赈灾米粮的运输需求，清政府决定采取官买民运的方式。例如，康熙三十五年(1696年)，清政府以税收优惠等政策，赴福建劝谕商船参与渤海海运以赈济灾荒。雍乾时期，为应对灾荒，清政府经常利用民间力量进行米粮海运，仅对米粮贩运的数量、时间等进行管控。乾隆中叶以降，赈灾平粜所需的粮食主要通过民间商业力量贩运流通，市场经济的特征更加突出。例如，为赈济直隶、山东灾荒，清政府曾多次拒绝奉天暂停海运贸易的奏请，并指示“听该商等自行贩运”“准商贩照常载运”。嘉庆六年(1801年)，在赈济直隶灾歉时，清政府的表态深刻表现出对市场手段的重视，“各省粮石丰歉不齐，全赖商贩流通，其价值自不致昂贵。若将商贩停止，则邻境转得居奇，于商民均有未便”。^[26](P214)

(二) 海运方向呈现阶段性变化

顺治、康熙时期，受明末战争、清军入关等因素影响，关外农业发展陷入萧条。奉天旗民的口粮等物资，往往需要内地接济供应。所以，这一时期渤海的米粮海运，多为从山东、直隶往奉天的运输。而随着招垦政策的实行，奉天农业不断发展，粮食供应日益充足。雍正以后，关外地区特别是奉天不仅实现了粮食的自给自足，甚至发展成为北方重要的粮食基地。同时期的直隶、山东两省，则地狭人稠，灾害频现。渤海的米粮海运方向由此开始逆转，形成奉天米粮接济直隶、山东的局面。嘉道以后，随着区域社会经济特别是沿海贸易的发展，^[27](P23-35)奉天米粮通过商业贸易途径供应直隶、山东日益常态化，渤海民间米粮海运日臻活跃。

(三) 清政府能够因应社会经济变化对既定政策作出积极调适

清朝建立以后，出于“杜绝嗜利之徒接济奸匪”等考虑，清政府严格管控粮食的海上运输流通，向有“米谷出洋之禁”，私自偷运粮食出洋者将被治罪。乾隆五年(1740年)以后，清政府基于安置京旗闲散人员、缓解旗人与民人冲突等考量，决定对东北实行封禁政策。不仅严格限制关内民众在东北的活动，也扩大了对民众在东北包括其沿海地区的经济管制。^[28](P93-99)而当社会经济出现变化时，尤其是在赈灾需求的推动下，清政府对其既定政策能够不断作出调整，如，制定《海船开禁章程》，使渤海地区的米粮海运一步步得到开放和规范。为在各地米粮供需间取得平衡，嘉道以后，还逐渐形成了“暂停特定粮项商贩海运”“酌分半数积粮”“赈灾时期运粮免税”等海运成例以及《海口运粮小船章程》。应当看到，环渤海地区作为邻近京师、关系王朝安全的“腹里”海域，清政府对其管控较为积极；与此同时，清前中期清政府大致能够因地、因时制宜，根据粮食供求情况的变化，不断调整其海运政策，在维持政治统治稳定和社会经济发展间寻求平衡。

(四) 赈灾需求与民间海运发展相互促进

清政府的赈灾需求推动了民间海运的兴起与发展，民间海运的发展则为灾荒赈济提供了市场经济手段。清政府运输赈灾米粮的需求，是清代前期环渤海海运恢复发展的直接推动力。康熙中叶，为获得足够船只运输赈粮，清政府大力劝谕福建等地商船北上，不但给予运粮船雇船费用，而且商船回棹时装载其他货物还可减免税课；道光时期，装运官米的海船准带运二成商米且免纳赋税，甚至还可免缴赈灾特定年份的米税，这些均有力推动了沿海海运的发展。随着海运的不断发展，从事海运的船只数量不断增加，则为清政府灾荒赈济提供了足够运力。时至乾隆时期，依靠民间商业运输已成为清政府赈济灾荒、平抑粮价的主要手段，奉、直、鲁三地沿海地区的粮食市场也愈加一体化。