中国公共卫生  2019, Vol. 35 Issue (10): 1373-1378   PDF    
中国一线城市卫生应急管理评估体系比较分析
王佳1, 袁蓓蓓2, 李正懋3, 王志锋1    
1. 北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系,北京 100191;
2. 北京大学中国卫生发展研究中心;
3. 中华人民共和国国家卫生健康委员会
摘要目的 比较分析中国一线城市卫生应急管理评估体系。方法 全面检索中国知网(CNKI)、万方数据知识服务平台(WANFANG DATA)和维普数据库(VIP)),限定从建库的1988年1月 — 2019年3月,制定纳入、排除标准,采用框架整合法,从卫生应急管理主体分类角度出发,对中国一线城市的卫生应急管理评估体系进行整合。结果 纳入6篇研究,以政府和卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构、卫生监督机构为卫生应急管理主体,共性指标分别为8、10、4和5项。个性指标更为细致化。结论 共性指标统一性和引领性仍需加强,个性指标兼容性和关联性有待完善,应用性和推广性还需提高。另外,中国卫生应急管理评估体系多为“结果”式评估,“过程”式的评估体系和作用机制的探索还有极大的研究空间。
关键词一线城市     卫生应急管理     评估体系    
Indicator systems for public health emergency management assessment in first-tier cities in China: a comparative analysis
WANG Jia, YUAN Bei-bei, LI Zheng-mao, et al     
Department of Health Policy and Management, School of Public Health, Peking University, Beijing 100191, China
Abstract: Objective To compare indicator systems for public health emergency management assessment applied in first-tier cities in China. Methods From China National Knowledge Infrastructure (CNKI), Wanfang Data Knowledge Service Platform (WANFANG DATA) and VIP database, we comprehensively and systematically searched literatures on indicator system for public health emergency management assessment in 4 first-tier cities (Beijing, Shanghai, Guangzhou and Shenzhen) published from January 1988 through March 2019. The retrieved literatures were screened based on inclusion and exclusion criteria with NoteExpress and the literatures were processed with NVivo 12.0 and framework integration method. The extracted information from the literatures were analyzed qualitatively in line with the four types of administrative agencies in public health emergency management. Results The study finally included 6 literatures. In the indicator systems applied in the four cities, there were 8 common indicators for the government and administrative agencies, 10 for disease prevention and control institutions, 4 for medical institutions, and 5 for public health inspection institutes, respectively. There were more specific indicators for the assessment systems applied in the four cities. Conclusion For the public health emergency management assessment indicator systems, the unification and guiding characteristics of the common indicators should be reinforced; the compatibility and associativity of specific indicators need to be improved; and the applicability of the indicator system should be promoted.
Key words: first-tier city     public health emergency management     assessment system    

进入21世纪后,严重急性呼吸道综合征(severe acute respiratory syndromes,SARS)等突发急性传染病疫情、汶川地震等自然灾害类事件的发生,使中国日益重视卫生应急能力的建设[1]。2016年12月25日,《国家卫生计生委关于印发加强卫生应急工作规范化建设指导意见的通知》(国卫应急发[2016]68号)(以下简称“《意见》”)指出“鼓励探索创新和先行先试,带动各地协同发展”。中国一线城市北京、上海、广州、深圳在全国政治、经济、卫生、文化等社会活动中处于重要地位,主导作用较强,辐射带动能力较大。本研究全面检索中国知网(China National Knowledge Infrastructure, CNKI)、万方数据知识服务平台(WANFANG DATA)和维普数据库(VIP),限定从建库的1988年1月 — 2019年3月,共纳入6篇文献。比较分析中国一线城市北京、上海、广州、深圳的卫生应急管理评估体系,为其他地区更好开展卫生应急管理评估工作提供参考借鉴。

1 对象与方法 1.1 对象

选取中国一线城市北京、上海、广州、深圳的卫生应急管理评估体系相关文献作为研究对象。

1.2 方法

制定纳入、排除标准和文献检索策略,采用框架整合法对纳入文献进行整合。

1.2.1 纳入标准

(1)研究对象:中国一线城市卫生应急评估研究;(2)研究内容:明确提及卫生应急评估指标体系;(3)评价内容:从卫生应急管理主体分类角度出发,对中国一线城市的卫生应急管理评估体系维度构成、应用情况、共性指标、个性指标进行归纳评价;(4)研究类型:定性或定量研究。

1.2.2 排除标准

(1)重复发表;(2)年鉴、专利、会议摘要、评论、信件、报纸、工作计划和总结;(3)理论性研究;无具体评估指标内容;流行病学特征分析及监测报告;(4)非中文及无法下载全文文献;(5)使用Ekman(2004)质量评价工具[2]为低质量(1个*:0~16分)研究文献;(6)中国非一线城市卫生应急评估研究。

1.2.3 文献检索策略

全面检索中国知网(CNKI)、万方数据知识服务平台(WANFANG DATA)和维普(VIP),限定从建库的1988年1月 — 2019年3月。根据卫生应急管理的类型、范畴及研究目的,制定两部分检索策略,第一部分为卫生应急、突发公共卫生事件、卫生防疫;第二部分为评估、评价、监测、绩效。每部分内检索词用逻辑符号“或”连接,两部分之间用逻辑符号“并”连接,获得检索结果。

1.2.4 文献筛选

第一阶段,将查到所有检索文献以题录形式导出至数据库中,进行文献查重。查重后按题目和摘要进行筛选。第二阶段阅读全文,以确定最终是否纳入。由2位评价员独立筛选文献,如遇分歧咨询专家协助判断。文献筛选过程使用NoteExpress进行。

1.2.5 资料提取及整合

采用自制资料提取表和框架整合法,从卫生应急管理主体分类角度出发,对中国一线城市卫生应急管理评估体系进行整合。资料提取过程使用NVivo 12.0进行。

1.2.6 质量评价标准

由2位评价员进行质量评价,采用Ekman(2004)质量评价工具[2],内容为研究分析问题、合理性、方法学、数据、目标实现、结果、讨论和结论,此质量评价标准中,每个问题分4个水平,0代表文章完全未执行此标准;1代表文章部分地执行了此标准;2代表文章完全执行此标准;只有使用了统计回归分析的文章,才能在方法学第3个问题上得3分。总体得分22~25分记3个*,即高质量研究;总体得分17~21分记2个*,即中等质量研究;总体得分0~16分记1个*,即低质量研究。如遇分歧咨询专家协助判断。

1.3 统计分析

采用定性分析方法进行分析。

2 结 果 2.1 文献筛选(图1
图 1 文献筛选流程

共获得9657篇文献,包括CNKI 2201篇、WANFANG Data 6218篇、VIP 1238篇。根据纳入、排除标准,排除不相关文献,最终纳入6篇研究,见图1

2.2 质量评价(表1
表 1 Ekman质量评价(分)

最终纳入6篇研究,分别是北京地区张慧(2006)[3]、上海地区陈蓉(2018)[4]和孙海燕(2017)[5]、广东省(广州市、深圳市)宋铁(2014)[6]、戴冉(2010)[7]和代吉亚(2006)[8]的研究,质量评价结果见表1

2.3 中国一线城市卫生应急管理评估体系的特征

从评估体系维度、共性指标和个性指标方面,对中国一线城市的卫生应急管理评估体系进行归类、比较,寻找异同。

2.3.1 评估体系维度构成(表23
表 3 中国一线城市卫生应急管理评估体系卫生应急管理主体归类(按一级指标数量,单位:个)

表 2 中国一线城市卫生应急管理评估体系维度构成及应用

以政府和卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构、卫生监督机构为卫生应急管理评估主体,归纳中国一线城市各个卫生应急管理评估体系维度构成及应用情况,见表2。总体来看,中国一线城市中,政府和卫生行政部门卫生应急管理评估代表性研究分布在上海市和广东省,上海市孙海燕(2017)[5]的研究一级指标为9个,广东省戴冉(2010)[7]的研究一级指标为12个;疾病预防控制机构卫生应急管理评估代表性研究分布在上海市和广东省,上海市孙海燕(2017)[5]的研究一级指标为9个,上海市陈蓉(2018)[4]的研究一级指标为7个,广东省戴冉(2010)[7]的研究一级指标为10个,广东省宋铁(2014)[6]的研究一级指标为8个,广东省代吉亚(2014)[8]的研究一级指标为8个;医疗卫生机构卫生应急管理评估代表性研究分布在北京市、上海市、广东省,北京市张慧(2006)[3]的研究一级指标为13个,上海市孙海燕(2017)[5]的研究一级指标为9个,广东省戴冉(2010)[7]的研究一级指标为8个;卫生监督机构卫生应急管理评估代表性研究分布在上海市、广东省,上海市孙海燕(2017)[5]的研究一级指标为9个,广东省戴冉(2010)[7]的研究一级指标为8个。广东省的3篇研究开展了广州市和深圳市特定机构的卫生应急能力评价,见表3

2.3.2 共性指标分析(表4
表 4 中国一线城市卫生应急管理评估体系共性指标

以卫生应急管理主体,即政府和卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构和卫生监督机构为归类基准,归纳共性指标。

2.3.3 个性指标分析

以政府和卫生行政部门为卫生应急管理主体,孙海燕(2017)[5]综合考虑了突发公共卫生事件应对工作涉及多个部门多个方面,基本单位为区(县)级,构建了统一的上海市区(县)级卫生应急核心能力评估指标体系,包含实验室能力指标,虽然实验室能力更体现专业机构的专业能力,但该体系是从组织层次上按照职能进行统一构建的,后按不同类型机构分别开展了评估;戴冉(2010)[7]从不同的组织类别角度出发构建了广东省区级(包括广州市越秀区、荔湾区和深圳市罗湖区)卫生行政部门突发公共卫生事件应对能力评估指标体系,该体系中包含信息报告和发布、科技交流与合作、恢复重建、应对评估几个不同于孙海燕(2017)[5]研究的指标,特别是信息报告和发布、应对评估具有较高的权重,其他地区政府和卫生行政部门卫生应急管理工作中也应借鉴和重视相关工作。

以疾病预防控制机构为卫生应急管理主体,陈蓉(2018)[4]研究中包含部门协作指标,强调了疾病预防控制机构与其他部门互相协作配合;孙海燕(2017)[5]研究强调疾病预防控制中心应重视组织指挥作用;戴冉(2010)[7]研究强调疾病预防控制中心的组织指挥和信息报告发布能力。

以医疗卫生机构为卫生应急管理主体,孙海燕(2017)[5]全方面强调卫生应急人员学习、业务、实践的重要性;张慧(2006)[3]研究指标比较细致,将卫生应急保障细化为应急床位、应急药品储备、个人防护设施储备、其他应急物资储备,将医疗卫生机构的卫生应急处置细化为实验室管理及诊断、医疗救治措施、消毒净化,同时还强调应急预案、信息报告交流、应急人员、工作人员教育培训的重要性;戴冉(2010)[7]研究从不同组织类别角度强调医疗卫生机构信息报告与发布、现场处置、培训演练、科技交流与合作的能力。以卫生监督机构为卫生应急管理主体,孙海燕(2017)[5]强调卫生监督机构应急队伍、监测预警、宣传教育、实验室检测能力;戴冉(2010)[7]强调卫生监督机构信息报告与发布能力。

3 讨 论

按照卫生应急管理主体归类,存在共性指标,具有一定的导向作用,但共性程度还需提高,例如,以医疗卫生机构归类共性指标较少,共性指标引领性作用未完全发挥。就突发应急领域而言,我国政府高度重视新发和旧发传染病的防控与监测,针对此问题设置明确战略目标与机构,从而明确各部门的职责与分工,对引导和规范公共卫生组织体系运行与发展的作用不可替代[9]。在卫生应急体系的这个“木桶”中,卫生行政机构是其中一块不可或缺的“木板”,更是其他“木板”之间的黏合剂,具有联系和带动其他机构更好地应对突发公共卫生事件的纽带作用[10]。公立医院在我国医疗卫生服务体系中占据主体地位,人才、技术、设备等医疗卫生资源占绝对优势[11]。卫生应急部门与环保、林业等其他部门的信息交流,对于卫生应急管理也极为重要。因此应积极探索中国卫生应急各部门管理评估体系指标的整合性研究。

个性指标设置较细致。例如,张慧(2006)[3]研究中卫生应急保障、卫生应急处置指标更为细化,能更加深入了解经过细致划分以后的个人防护设施和应急药品储备、应急床位等卫生应急保障能力,也能了解实验室管理及诊断、医疗救治措施、消毒净化等卫生应急处置能力。个性指标兼容性和关联性还有待完善。例如,孙海燕(2017)[5]研究包含了实验室检测能力指标,比较切合卫生应急专业机构管理指标,因此个性指标和共性指标之间还可以进一步融合,使兼容性提高,增强彼此的关联性。

中国一线城市卫生应急管理评估体系还仅限于构建于本地区并且应用于本地区评估,多为“结果”式的评估,如何发挥一线城市引领作用,构建普适性和具有推广性,特别是“过程”式评估的卫生应急管理评估体系,对于提高实际应用度来说比较关键。在设计指标时,要根据总体设计原则,考虑卫生应急管理目标的核心地位,可以结合国家现行卫生应急管理政策和规章制度,例如《意见》等,以及适当融合国际卫生应急管理体系指标,例如《国际卫生条例(2005)联合外部评估工具IHR(2005)》,进一步完善中国卫生应急管理评估体系构建。卫生应急作为一项管理性和技术性都要求很高的工作,需要由专门的部门统一考虑和协调,这也是中国自2003年SARS疫情之后重点加强的方面[12]

中国一线城市卫生应急管理评估体系共性指标统一性和引领性仍需加强,个性指标兼容性和关联性有待完善,应用性和推广性还需提高。中国一线城市卫生应急管理“过程”式评估体系和作用机制还有极大探索空间。卫生应急管理是长远发展的战略性工作,具有宏观性和指挥性,中国一线城市的引领作用强,开展中国一线城市卫生应急管理评估体系研究,对中国卫生应急管理评估体系的完善具有重要意义。

参考文献
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