根据2017年6月21日《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》文件要求，建设项目竣工环保验收工作由环境保护行政主管部门审批验收改为建设单位对配套建设的环境保护设施进行验收，即自主验收。毫无疑问，这是建设项目环境保护管理及“放管服”的一大重要举措，可大大简化审批管理程序和相关手续，节约行政管理成本，压实建设单位环保责任，对生态环境管理工作具有里程碑意义^[1-2]。自主验收实施2年多来，核技术利用建设项目竣工环保验收总体发展较好，但在现场执法检查、日常监督管理及验收工作中发现有较多的问题。通过分析原因，提出建议，有利于监督管理部门、建设单位和验收技术单位做好管理或验收工作。

1 自主验收中的问题与思考 1.1 存在项目未经验收已投入正式运行现象

在现场执法检查中，发现有些核技术利用项目建设单位未进行组织项目竣工环保验收而投入正式运行；还有个别单位，其核技术利用项目于2015年已建成，投入运行5年之久，至今仍未验收。

出现这种情况的原因：一是建设单位的辐射管理负责人，虽主观上并无违法违规意愿，但对相关的环保法律法规了解甚少，注重建设投运，放松管理要求。二是建设单位内部分工不协调，如有的医疗机构，主体部分由基建部门主管，装置由设备部门负责，而日常管理则由医务部门负责，分工不明确，多头管理导致多头不管。三是生态环境部门对新修订的《建设项目环境保护管理条例》宣传不够深入。建设单位仍然认为建设项目竣工环境保护验收由生态环境部门审批。四是下放审批权限和机构改革调整职能后，部分地区出现行政审批与日常管理审管脱节现象。如有的地区环境影响评价文件审批职能在行政审批局，而日常监管则在生态环境局；在有些生态环境局内部，也存在环境影响评价文件审批在行政许可（科）处，而日常监管则在辐射（科）处，一旦衔接不好，就存在审管脱节的隐患。

根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条规定，除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月^[1]；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月^[3]。

1.2 建设单位对验收报告内容的专业要求认识不足

如一大型重工公司，建设有探伤室及加速器应用项目，按规定自行组织项目竣工环保验收工作，在组织验收工作组会议时，却发现验收监测表编制不规范及监测数据无报告、无法律依据的严重问题，只能推倒重来。其次，社会上环保验收调查单位多倾向于水、气、声、固等常规环境的技术工作，在核技术利用项目方面不够专业，建设单位在不知情的情况下委托了此类技术单位编制验收监测报告，其编制的验收监测报告就会出现较多的问题。

验收工作总体涉及3个方面的内容：验收监测（调查）报告、验收意见和其他需要说明的事项。很多建设单位自认为有能力组织实施该项目，网上找个模板编制报告即可，节省费用。实际上，核技术利用项目为特殊的污染类建设项目，涉及实体屏蔽、辐射防护措施和相应的管理制度等多个方面的内容，有相同的类别，却没有相同的项目，专业性要求较高。

1.3 关于验收监测是否需要资质的问题

验收监测资质涉及2个认证：一是市场监管部门主管的CMA认证，属法定的认证；二是市场监管与生态环境部门联合组织的“生态环境检测”认证，属取得CMA认证的检测机构从事生态环境检测的行业管理认证。2018年，国家市场监管总局、生态环境部联合下发《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》。2019年，山东省制定下发了《关于进一步加强生态环境监测（检测）机构监督管理的通知》，明确指出从2020年1月1日起，未获得生态环境监测机构资质认定的，在省内不得从事生态环境监测工作^[4]。

在相关政策方面，目前没有明确的要求规定由取得相关认证的检测机构实施验收监测，但在《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》中规定：建设单位不具备编制验收监测（调查）报告能力的，可以委托有能力的技术机构编制；建设单位开展验收监测活动，可根据自身条件和能力，利用自有人员、场所和设备自行监测，也可以委托其他有能力的监测机构开展监测。一方面建设单位应有条件和能力开展验收监测工作；另一方面验收监测报告须向生态环境部门备案，监测数据需取得CMA认证和生态环境检测认证。如山东某市生态环境局以函的形式发文，明确从事验收监测的检测机构必须取得CMA认证；同样，其他省、市、自治区有关环境检测机构若没有取得当地市场监管和生态环境部门的联合认证，不得在山东省内从事于生态环境检测工作，亦不得从事于核技术利用项目竣工环保验收监测工作。如山东某公司建设有一个X射线探伤室，委托第三方编制核技术利用项目竣工环保验收监测表，第三方又委托西部某自治区一个检测机构组织辐射环境检测，该检测机构没有取得其当地市场监管和生态环境部门的“生态环境检测”认证，其出具的检测报告不予认可，给验收工作带来诸多不便。

1.4 检测机构的技术能力和水平参差不齐

近几年涌现出大批小微民营环境检测机构，且又是最积极最活跃的检测力量。其中有相当一部分机构存在技术能力不足的问题。一是人员的基础知识比较欠缺，没有进行核技术利用专业培训，数据检测报告各类问题层出不穷。二是检测布点不规范。如X射线探伤室周围辐射水平的监测，涉及X射线机的机位及主束方向等^[5]，有的在验收监测中只有一个检测机位。再如，对于周向X射线机，必须在室顶布点监测，DSA装置必须在上层场所布点监测，很多监测报告没有对其进行布点。更有甚者，在核医学模拟有源监测中，使用带有屏蔽套的含同位素注射器进行源项监测。三是检测仪器不适用。核技术利用项目验收监测中，使用最广泛的应属X-γ剂量率仪，实践中发现，有相当一部分检测机构使用的是“防护级”剂量率仪，而不是环境监测必须的“环境级”检测仪。从探测器、能响及分辨率等相关参数来讲，两类仪器是有区别的^[6-7]。但在CMA认证时，基层检定部门不了解，真正涉及核技术的专业人员也较少。四是仪器使用及监测方法应用不当。很多检测人员忽略了ECT工作场所验收监测中探头与被测表面的距离、使用中子剂量当量率仪必须提前预热和稳定5 min以上、X-γ剂量率仪监测宜使用三角架且离开人体50 cm以上等要求。这些问题，集中暴露出检测机构的检测能力有所欠缺^[8]。

之所以出现这些问题，一是检测机构更注意经济效益，忽视员工的学习与培训；二是生态环境部门还未形成一个有效的检测人员培训机制，只注重检测机构是否通过认证；三是市场监管部门在CMA认证及飞行检查时把关不严，更注重管理体系和形式，不重视检测机构的能力和水平，而且检查人员或专家对核技术利用的检测仪器及具体监测方法等可能没有充分的了解。

1.5 是否邀请专家参与验收工作存在乱象

按照有关验收指南，可以邀请专业技术专家组成验收工作组，当然也就存在“可以不”的另一面。从实际情况来看，完全自行组织验收的不在少数，但遗留的问题较多。一般来说，建设单位不具备完全组织验收的能力，因为验收工作涉及面比较广，实践也表明，建设单位完全自行组织的验收弊大于利，不宜提倡。另外，邀请的专家应该是“专业技术专家”，要具备行业和能力的要求。曾经有一个探伤室的竣工环保验收，建设单位邀请了两位常规环境专业专家，对核技术利用项目不太了解，在验收工作组会议期间，包括现场查验，均无话可说，验收合格。后经核查，该项目存在设计变动、监测布点、档案管理、职业人员个人剂量监测等很多问题，需要进行整改。这就说明，邀请专业技术专家是非常必要的。

问题的原因主要涉及3个方面：一是建设单位，认为规定可以邀请，也可以不邀请，那就不邀请，走一下过场即可；二是编制验收报告的技术单位，考虑到邀请专业技术专家，特别是资深的技术专家，易提出有深度的问题，后续要调整改进，宜请不熟悉的专家，而且不请专家还可以节省专家劳务费；三是有些专家没有严格“有所为有所不为”的职业操守，这也是当前专家队伍中存在的一大问题。

1.6 环保设施调试证明材料不易获取

核技术利用项目竣工环保验收，实为其环境保护设施竣工验收，即项目的环境保护设施、辐射安全与防护设施或措施、辐射安全管理的验收，并关注有害气体通风系统流量、含放射性废气通风处理系统的有效过滤，以及含放射性废水处理系统的防渗等措施^[9]。实践表明，此类重要的环保设施，在验收工作中，除个别数据难以获取外，其他均未有调试材料，难以证明此类设施是否工作正常、满足环评及审批要求、达到设计指标等。如有一大型探伤室，设有一个很小口径的排风系统，明显达不到环评及审批3～4次/h的排风次数，但是没有调试证明材料；再如某医院核医学工作场所，使用¹³¹I放射性同位素，装有活性炭过滤系统，只能解决有和无的问题，不能证明其已达到设计要求。含放射性废水处理系统同样存在同类问题，如某医院核医学工作场所，在高活区设有下水口，但长时间放水试验，其衰变池中仍是干的，说明其设施是不合格的，但没有证明材料。

环保设施调试证明材料是目前验收工作中比较突出的问题，形成原因主要有2个方面：一是生态环境主管部门，特别是核与辐射分管部门，长期以来主要强调辐射防护与安全，对环保设施调试管理则较为弱化；二是建设单位，没有要求施工安装单位给出调试证明材料。

除上述几个方面的问题外，还存在验收意见的问题，分不清验收工作组意见和单位的验收意见；项目变动的问题，难以分清一般变动与重大变动^[10]；分期验收的问题，理不清楚如何分期，要不要分期等。

2 今后一个时期的应对策略

针对当前存在的一系列问题，应采取多种形式的应对策略，加强监管、沟通与协调，增加主体责任，不断提高能力与水平，将核技术利用项目竣工环境验收工作做的更好。

2.1 明确职能、加强沟通，逐步构建信息互通机制

多年来，核技术利用项目竣工环保验收只涉及生态环境系统的核与辐射管理部门，包括环评审批、许可及验收等。随着建设项目行政审批制度改革的不断深化，相应的职能调整比较大，大多核与辐射管理部门只是负责日常监管，而行政审批则归至系统内的行政审批部门或系统外的行政审批局；检测机构的主管部门亦由质检部门归至市场监管部门。在这种大变革的时代，如果各个部门职能不清晰，则会带来很多的问题。如国家出台的验收指南等文件由环评管理部门发布，而在地方，则没有清晰的职能分工。根据核技术利用的特点，如涉及辐射安全许可，将验收工作归至行政许可部门管理可能更简洁。在明确职能的同时，还应加强部门间的协调与沟通，如行政审批部门应将环评审批及辐射安全许可等文件及时转至核与辐射管理部门，核与辐射管理部门承接后，及时跟进，对发现的问题应及时反馈至行政审批部门。同样，在环评审批及辐射安全许可的过程中，邀请核与辐射管理部门的人员一并参与。生态环境部门在监管中发现的验收监测单位的有关问题，应及时通报予市场监管部门，市场监测部门应注重检测机构检测能力的检查和验证，必要时应邀请生态环境核与辐射专业的专家一并组织飞行检查，并将认证或检查情况及时通报予生态环境部门。在现有职能范围内，针对放射卫生监督现状^[11]，生态环境与卫生健康部门组织联合执法检查，更简洁更全面。在法律法规和职能分工框架内，通过加强部门间的协调与沟通，逐步建立起核技术利用项目竣工环保验收的信息互通机制。

2.2 强化责任，尽职尽责，做好事前事中事后的监督与服务

虽然“谁审批谁监管”在生态环境系统已经成为一种习惯或传统，但在这个变革的时代，作为日常监管的核与辐射管理部门，对建设项目的全程跟踪管理应是责无旁贷。因而需要明确站位，提高认识，增加责任意识及担当，按照做好建设项目事前事中事后管理的相关要求，及时跟进，全程参与管理。事前，即核技术利用项目环评审批后，监管部门应及时跟进，了解项目建设进展情况，是否涉及变动，什么时间建成，督促调试组织验收等。事中，参与验收现场查验、材料的查阅，在保持廉洁的前提下，作为监督管理方参加验收工作组会议，提出相应的意见或建议。通过与验收工作组成员的沟通与交流，进一步了解此类核技术利用项目的实体屏蔽、辐射安全与防护及辐射环境管理等方面具体情况，积累工作经验。事后，依据有关规定和要求，指导建设单位做好材料的整理、公示、电子和纸质报备工作。这样一个全程跟进，既是一个监督的过程也是一个服务的过程，尽可能减少项目建设、具体验收操作及公示报备中出现不必要的问题与过失。

2.3 提高认识，强化监督，压实建设单位的主体责任

自主验收以后，建设单位是核技术利用项目竣工环保验收的责任主体。做好验收工作是建设单位应尽的法定义务，是核技术利用建设项目履行环保手续的关键一环，也是对生态环境及其保护工作应承担的社会责任。监督管理部门应充分利用法规宣贯、人员培训等多种形式，进一步提高建设单位及其项目负责人对验收工作重要意义的认识，积极主动做好验收工作。同时，针对新形势，加大检查及执法力度，对发现的问题该处罚的必须予以处罚，该通报的一定要通报，形成强大的执法压力，推动建设单位做好验收工作；并结合事前事中事后的监督服务，切实解决项目建设、设施变动，以及辐射安全许可中的具体问题，做好核技术利用项目竣工环保验收引导和服务工作，压实建设单位的主体责任。

2.4 结合实际，生态环境部门牵头，联合有关部门有针对性组织一次专项检查

作为主管部门，生态环境部门应该联合行政审批及市场监管部门组织一次专项检查。首先，改革已有的监督管理模式，下放管理权限，简化行政审批程序，由监督管理逐步过渡到自主管理，这是建设项目环境管理的大趋势。作为一个新生事物，在有关的规定和要求不够完善的条件下，具体实施过程中不出问题是不可能的，无论是建设单位还是技术或监测单位，很多没有组织或开展过验收工作。因而，针对两年多来积累的验收项目，进行有针对性的联合专项检查是非常必要的。通过检查，对发现的问题分门别类加以梳理，由生态环境、行政审批和市场监管部门分别加以处理和通报，并按照核安全文化的原则，组织经验反馈，在广泛讨论和筛选的基础上，制定相应的管理规定和要求，使核技术利用项目竣工环保验收工作更上一个新台阶。