自2003年以来，国家一系列核与辐射安全法律、法规的颁布实施，对于加强我国核与辐射安全监管，防治辐射污染，促进核能、核技术的开发与利用, 起到了非常重要的作用。而机场航空货运放射性仓贮(以下简称为“机场仓贮”)的安全管理，因涉及到民航、公安、安监、环保、海关等多个部门和环节，各部门和环节均有各自的行业标准和管理要求，而法定授权对全国放射性污染防治工作实施统一监管的环保部门，缺乏明确的管理划分，使各级环保监管部门，在处理我国机场仓贮辐射安全管理方面的问题时，无技术规范可依。

为了规范管理，确保辐射安全，有必要对我国机场仓贮安全管理现状进行调查研究，以理顺环保部门对机场仓贮的监管机制、明确辐射安全监管责任。

1 国外机场仓贮辐射安全管理现状

美国：联邦运输部是运输的最高机构，运输部下设联邦航空局，承担危险品(放射性是九类危险品中的第七类)航空运输管理, 参与空运危险品法规的发布、更新和解释, 负责执行空运危险品运输法律、法规。针对危险品运输，美国制定了《国家危险品运输法》、《联邦法典第49号》等相关法律、法规, 其中后者是美国所有涉及危险品运输的参与人应该遵守的统一且唯一的国家法律，这种权利及责任明确的管理方式确保了危险品运输的统一管理，从而保障危险品的航空运输安全^[1]。

荷兰：针对危险品航空运输，以国际公约作为国内立法基础，建立了一套完整的法律、法规体系。其中《荷兰危险物品法》规定了危险品航空运输的一般要求。在监察方面，荷兰的监督和检查被授予隶属于国家运输部的交通监察局(RVI)。就机场而言，RVI设立了机场处，其任务是保障进出机场和在机场内的危险品的运输安全性^[2]。

德国：由交通部对危险品运输实施统一协调，德国民航局(LBA)负责航空危险品的运输管理。LBA下属的危险物品管理处负责具体的监督检查工作。德国危险品的运输也具有相应的法律、法规体系：《德国危险物品运输法》、《国际民用航空公约》的附件18以及《危险品航空安全运输技术指令》、《危险物品规则》等^[3]。

总之，目前所调研的国家在危险品航空运输管理上，已具备完整、严格的法律、法规体系，并且设置有专门的监察机构来确保各项法律、法规的实施以确保危险品航空运输安全。

2 国内大型机场仓贮辐射安全管理现状

据调查，全国共有的200~300个机场仓贮中真正有危险品库的仓贮有十几个，其中唯有位于北京的中国国际货运航空有限公司(以下简称“国货航”)和北京空港航空地面服务有限公司(以下简称“BGS”)取得了辐射安全许可证。仅有北京、上海2个机场仓贮，为了方便操作、严格管理危险品，把危险品库建成9间独立的实体库房分别用来存放9类危险品，属于7类危险品的放射性贮存库就是其中的一间，其他省的危险品库都是露天存放或者搭建了简易大棚，但所有机场仓贮大都位于机场控制区之内，是一个固定独立的区域、特殊货物进行分类存放，不同类的货物能够满足隔离，设有明显的货物存放区分标志，有安防设施及专人看管，均接受不同部门的监督管理。

2.1 接受行业监管

作为航空运输及其管理的主要部门，中国民用航空局(以下简称“民航局”)制定了一系列相关法律法规。目前，针对放射性物质在内的九类危险品航空运输的管理主要是以《中华人民共和国民用航空法》^[4]、《民用航空危险品运输管理规定》^[5](以下简称为《规定》)以及直接采用国际民航组织的《危险物品安全航空运输技术细则》^[6] (以下简称《技术细则》)作为指导。另外，还制定有《地面服务代理人危险品航空运输备案管理办法》、《公共航空运输经营人危险品航空运输许可管理程序》、《货物航空运输条件鉴定机构管理办法》以及《民用航空运输机场航空安全保卫规则》等一系行业列管理办法。

依据上述法律、法规，民航部门对航空运输过程中可能接触到危险品的经营人、托运人以及地面服务代理人(即机场仓贮)的许可资质、责任和义务、人员培训、辐射应急等均提出了明确的规定。经营人从事危险品航空运输，需取得危险品航空运输许可证并根据许可内容实施航空运输。危险品航空运输许可的有效期最长不超过两年，必要时要进行变更和延续。

托运人和机场仓贮均需要在民航地区管理局备案后才能开展相应的工作。托运人需按照《规定》和《技术细则》的要求，对危险品进行正确地分类、包装、标记、标签、提供真实准确的危险品运输相关文件。各民航地区管理局通过地面服务代理人备案制度和事后监督检查来确保其地面保障能力^[7]。

为确保各项法律、法规的实施，民航局和民航地区管理局分别对对全国和辖区内的危险品航空运输活动实施监督管理^[5]；各地区管理局、监管局按照要求、结合日常的监督检查，对辖区内航空公司、机场公司和机场仓贮进行安全检查，确保危险品航空运输安全。

国内，民航部门已具备了一套与国际接轨、完备的危险品航空运输法律、法规体系，并设立了一套完整的政府管理构架^[1]。

2.2 接受安监部门监管

2015年之前，安监部门对机场仓贮中的危险化学品实行监督管理。天津港2015年“8.12”事件突显出了多部门对机场仓贮的多头管理，以及管理有交叉又有缺失的问题。随后，民航部门与安监部门就机场安全管理问题进行过深入的沟通与探讨，并达成共识：对于机场控制区以里的涉及危险品的存贮安全由以民航的法规管理为依据，安监部门的那套安评、许可都不再适用；机场控制区以外的区域归安监部门管理，具体内容是以民航发[2015]112号文内容为准。

2.3 接受公安、检验检疫和海关监管

机场仓贮消防安全需接受公安部门的监管，具有进出口业务的机场仓贮还需接受检验检疫和海关监管。海关依照《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海关监管场所管理办法》、《中华人民共和国海关监管场所设置标准》等有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、物品，征收关税和其他税、费，查缉走私^[8]，并要求进出口货物收、发货人、报关企业必须依法经海关注册登记的才能办理清关、报关业务。海关对其监管场所明确提出了设置标准及安全保卫要求^[9]。

2.4 接受环保部门监管

目前全国机场仓贮安全管理，只有北京的国货航和BGS因取得了辐射安全许可证。按照《中华人民共和国放射性污染防治法》及相关的配套法规、文件，华北核与辐射安全监督站、北京市城市放射性废物管理中心、顺义区环保局分别按照各自的职责和监督检查频次对国货航和BGS开展各种例行与非例行辐射安全检查；并依法要求单位定期对辐射工作人员开展个人剂量监测和接受环保部门认可的辐射安全防护培训并取得相应的培训合格证书等。另外，北京市城市放射性废物管理中心还对国货航和BGS的所有一类源的运输实行启运前监督检查，对二、三类源的运输实行启运前的抽查。

3 对改善机场仓贮辐射安全管理的建议

结合国内外机场仓贮辐射安全管理现状的调研，通过归纳、分析，缕清目前我国机场仓贮管理中存在的不足，为确保机场辐射安全、规范机场仓贮的辐射安全管理，提出如下建议。

3.1 完善法律、法规，理顺环保监管机制

针对目前机场仓贮，存在多头管理，管理时所依据的法律、法规有交叉又有空白的现象，对全国放射性污染防治实施统一监管的环保部门应该会商相关管理部门，就其进行深入讨论，理顺各监管部门的职责和管理要求，可以借鉴美国经验，即形成所有涉及危险品运输的参与人应该遵守的统一的且唯一的国家法律；参照安监部门对机场仓贮的管理，环保部门与民航部门应就机场控制区以内及以外的日常安全管理进行洽谈，明确控制区以内的安全管理归民航部门，控制区以外的管理归环保部门的责任划分。

3.2 不颁发辐射安全许可资质

机场仓贮贮存放射性货包只是运输过程中的短暂储存，其存放的是满足航空接收规则的、合格的货包、包装件，表面剂量很低，并且临时存放的时间很短(正常情况下3~4天)，其安全风险相较于一般的使用或贮存放射性物品的单位更低。严格地说不属于许可法中规定的许可内容，是属于运输管理的范畴。为此，对机场仓贮，建议环保部门不再颁发辐射安全许可证。作为放射性物品航空运输的一个环节，强调运输过程的安全管理。

3.3 机场辐射应急响应有待加强

尽管按照民航行业部门的法律、法规要求，机场应当具备相应机场仓贮的辐射应急能力。但目前机场仓贮辐射防护专业队伍相对欠缺、应急力量比较薄弱。机场应当统筹检验检疫、海关、仓贮单位的辐射应急力量，制定切实有效的应急处置预案。必要时，应当与社会第三方有能力单位建立协作机制，确保及时有效地处置各类辐射应急事件(故)。涉及到机场辐射应急技术支持时，机场当局应当与属地政府部门建立应急接口。

3.4 规范开展辐射防护培训和个人剂量监测

目前，所有机场的所有工作人员中，仅有国货航和BGS的放射性货包收运检查人员和放射性暂存库管理人员进行个人剂量监测并接受环保部门认可的辐射安全培训。机场仓贮应该对接触放射性货包的所有工作人员认真开展调查，对所受个人剂量明显、接触放射性货包频繁的工作人员参照GB18871—2002的标准划定辐射工作人员的范围，开展个人剂量监测。对于工作中接触、但没有划入职业人员的，可以开展剂量关注。对接触放射性货包的工作人员，除按照民航部门要求开展相应的培训外，还应当增加辐射防护知识的培训。特别是辐射工作人员可以参照环保部门的培训大纲，开展辐射防护专业培训，或者直接参加环保部门组织的培训，提高核安全文化意识。

3.5 进一步优化短半衰期放射性货包的出入库流程

环保部门应商民航部门，在保证安全和满足相关法律、法规的情况下，优化、简化短半衰期放射性同位素货包的出入库流程。对航空运输短半衰期货包，目前唯独北京采取了特殊管理模式：(1)办理应急通关证，(2)根据到货名称、到货数量及预计到货时间办理允许提货的备案表，以解决非正常工作时间无法提货的问题。对于提货单位固定或频次固定或核素固定的短半衰期的放射性货包，可以参照北京机场实施的“特殊清关模式”、“特殊备案模式”，以最大限度保障放射性药品用户的利益，促进核技术利用的健康发展。

3.6 提升危险品待检区的安防措施

机场仓贮针对出港入库待检货物按照行业标准设置有危险品待检区，而机场仓贮对处于待检区的、没有接收入库的危险品安全不负责任，待检区存在乱入现象，具有一定的安全隐患。为了确保辐射安全、保护公众，机场应对待检区配备符合要求的安保监控设施，以机场为主体，制定相应的辐射应急预案，储备铅罐、铅皮等应急物资。出现紧急情况时应立即启动应急预案、报告有关部门，并在力所能及的范围内提供应急响应。

3.7 明确对放射性货包弃货的处置

机场仓贮偶尔会遇到放射性物质弃货现象，机场海关、检验检疫等部门应建立无主放射性物质判断和处置机制。对有可能成为弃货的放射性物品，应及时退回出口国；对于无法退回的，机场相关部门应明确弃货存放地点、最长暂存时间(半年或一年)、后续的处置出路，特别是确定安全保管的责任。并将托运人、收货人、或代理人的相关信息，定期通报环保部门。

省级以上环保部门应当与机场建立协作机制，根据机场部门的申请，指导整备、包装，及时进行收贮。

4 小结

本文通过对国内外机场仓贮辐射安全管理现状的调研，借鉴国外经验，结合国内实际情况，通过研究、分析，进一步明确了机场仓贮的安全管理属于运输管理范畴，针对目前管理中存在的不足提出了改善机场仓贮辐射安全管理的建议，此建议的实施，有助于理顺环保部门对机场仓贮的监管机制，对确保机场仓贮的辐射安全，具有重要的意义。