在核能及相关技术广泛应用的背景下, 核安全也日益成为国际社会关注焦点。2014年3月第三届核安全峰会紧紧围绕"核安全", 世界多国元首就如何加强应对核安全作了深入的探讨交流, 体现出对核安全的高度重视。核和辐射应急医学救援是核安全的重要保障之一, 完善我国核和辐射应急医学救援体制对保障我国核事业安全持续发展具有重要意义。

1 我国核和辐射应急医学救援体系 1.1 我国核和辐射应急体系

我国核和辐射应急体系的建设, 以"一案三制"为核心内容, 以统一领导、分级负责、综合协调、分类管理、条块结合、属地管理为原则的应急管理机制。

法律法规上, 我国的核应急法律体系是以《中华人民共和国突发事件应对法》和《放射性污染防治法》为等两部法律为指导, 《民用核设施安全监督管理条例》(1986年)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)、《核应急预案》(2006年)等三个行政法规为基础, 以及一批大量部门规章、地方性法规和规章、国家标准为辅助的法律制度体系^[1-2]。

应急管理体制上, 我国实行国家、省、核电厂的三级管理制度。见图 1^[3]。在这一套法律规章体系和管理体制下, 形成了比较完备的核应急预案制度、核应急演习制度、核应急信息公开制度、资金和物资保障制度。

1.2 我国核和辐射应急医学救援体系

医学救援体系是我国核和辐射应急体系中的重要组成部分, 由国家、省级、核电单位等三级组成。针对核和辐射应急事件, 施行分级应急响应。

1.2.1 国家层面

卫计委作为我国核事故应急协调委员会成员之一, 担负着全国核事故应急医学救援的组织协调任务, 它的主要职能是监督国家核应急医学救援组织体系的组建, 指导核和放射应急医学救援学习及资源筹备工作。

在规章制度上, 根据在国家核和辐射应急工作中的职责分工, 卫计委制定了《卫生部核事故和辐射事故卫生应急预案》等应急预案、《辐射损伤医学处理规范》等技术规范和《核事故场外医学应急计划与准备》等技术标准, 参编《国家防范核辐射恐怖事件技术研究中长期规划》^[4]。

在组织架构上, 卫计委设国家卫生应急办公室, 组织协调全国核应急与放射应急医学救援。卫计委核应急中心下设两个临床部、一个监测评价部和一个技术后援部, 为核应急医学救援提供专业和准确的行动指南。此外, 设立国家核应急救援小分队及救治基地。我国设立的国家级救治基地主要包括第一临床部、第二临床部及核工业总医院^[5-6]。

在救援装备上, 总体来讲, 我国各省已初步配置了基本的医学应急仪器设备^[7]。

在信息联络上, 建立了医学应急通信联络系统。依托国家公共卫生应急中心的国家医学信息平台, 建立核应急医学救援的信息平台, 以提供救治和医疗信息^[8]。同时已联通国家核应急办、中国疾控中心、以及有关各省、自治区、直辖市医学应急组织的通信联络, 建立了通信联络制度, 建成了核事故医学应急技术支持系统硬件平台, 实现了多方位多地区实时网络连接^[9]。

1.2.2 地方层面

《卫生部核事故和辐射事故卫生应急预案》明确规定:卫生行政部门指定的医疗机构, 承担辖区内的放射事故医疗救治任务, 负责事故伤病员的救治、转运和现场医学处理等任务; 卫生行政部门指定的放射卫生机构, 承担辖区内的放射事故卫生应急放射防护和放射剂量估算任务

此外, 按照国家发展改革委员会和卫生部规划, 我国设立了全国核和辐射损伤救治基地, 包括国家级和省级救治基地。比如, 江苏省于2011年建立了首支国家级防核应急队, 队伍由放射医学、辐射防护、临床医学、卫生应急管理等方面专业人员组成。

2 我国核和辐射应急医学救援面临的问题 2.1 忧患意识不强

部分地区误认为无核地区与核和辐射危机事件无关, 相关部门存在对核和辐射事件的危机意识淡薄, 对机构设置、队伍建设、经费投入等方面重视不够^[10]。部分地区的各级医院对核和辐射医学应急救治方面缺乏认识和重视^[11]。

2.2 组织不健全、职责不明确

地方组织机构建设存在问题体现在:相关卫生行政部门、医疗机构、放射卫生机构缺少专门的或常设的应急办公室等组织体系不健全^{[10, 12-13]}; 各级卫生行政部门对核和辐射应急职责不清楚, 信息不通, 缺乏交流, 难以宏观掌控本省的应急医学资源, 加之缺少甚至没有专项经费, 无法在核和辐射突发事件中起到组织作用^[14]。

此外, 未建立良好的跨省核应急应对组织机制^[15]。

2.3 专项经费保障不力

从天津^[16]、南京^[17]、河北^[18]、广西^{[10, 19]}、海南^[20]、云南^[21]、甘肃^[4]、青海^[22]等地的核和辐射医学应急资源调查结果看, 必要的核和辐射医学应急储备金制度尚未建立。从经济发达地区到经济欠发达地区、从省级到市级、到县级, 从卫生行政部门到放射卫生机构到医院, 经费储备不同程度的缺乏, 专项保障经费没有或少有。

2.4 装备药品老化或缺乏

没有建立较完备的药品储备制度, 核和辐射应急相关药品、放射检测仪器、现场监测设备和生化实验室分析仪器、个人防护等装备药品存在着品种单一、数量不足、陈旧等主要问题。且相对省级相关救治机构, 基层的装备药品储备薄弱^{[14, 22]}。有的地区只能勉强满足日常工作的需要, 不能满足大范围核和辐射突发事件医学应急救治的工作需要^[23-25]。

以江苏2012年调查结果为例:医疗机构37.5%的调查点有核应急相关救治药品, 而放射卫生机构只有3.7%的调查点有核应急相关救治药品; 且有核应急相关药品储备的机构中, 尚存在着品种单一、数量不足的问题。放射损伤早期防治药、阻吸收药种类单一, 促排药物缺乏^[26]。

2.5 应急预案不完善

核和辐射应急预案的编写未被足够重视, 多地卫生行政部门、医疗卫生机构等相关单位没有制定核和辐射应急医学预案。已有预案存在内容不够详尽、针对性不够强、操作性差等问题^{[23, 26, 27]}, 没有进行及时的更新完善。

2.6 培训和演练不足

核和辐射卫生应急培训或演练和放射损伤诊断与治疗培训较少。江苏调查的40家医疗机构中, 仅有三分之一的机构参加过核和辐射卫生应急培训, 五分之一的机构参与过应急演练, 演练内容大都为核和辐射医学救援的单项演练; 27家放射卫生机构中, 有一半的机构参加过核和辐射卫生应急培训, 十分之一的机构参与过卫生应急实战演练。在近年来各单位参与的各类卫生应急演练中, 核和辐射卫生应急演练的次数不到1%^[26]。

2.7 专业技术人员缺乏

放射卫生机构、地方各级医疗机构的放射防护专业人员缺乏。现有人员存在放射损伤诊治经验较少、专业技术人员匮乏、专业技术能力相对落后等问题^{[10, 19, 23]}。人员结构不合理, 尤其缺乏放射卫生高级复合型人才^[22]。专业人员缺乏问题在省级以下医院尤其突出。

2.8 公众宣传教育缺乏

卫生行政部门没有或少有组织对公众进行核和辐射医学应急救治的宣传^[11]。公众对核或辐射事故后的自我防护缺乏足够的认识、相关知识和基本技能欠缺。

3 加强我国核和辐射应急医学救援能力建设的对策 3.1 高度重视、预防第一

历史上, 核和辐射事故留下惨痛的教训, 警醒后人。随着我国核事业快速发展, 核和辐射安全将逐步成为社会焦点。核技术日益成熟, 但并不代表绝对安全。包括卫生行政部门、医疗机构、放射卫生机构在内全社会应该胸含忧患意识, 高度重视核和辐射应急准备, 加强预防。

3.2 健全组织指挥体系

① 借鉴国外经验, 加快医疗救援指挥系统的信息化、网络化建设; ②探索设置跨省协调委员会, 实现人员、技术、信息等资源的协调机制^[15]; ③探索建立核和辐射应急医学救援军地协调机制; ④卫生行政部门要组织建立健全相关制度。总之, 健全的组织指挥体系, 实现高效协调和统一指挥, 使得核事故医学应急救援更加高效、快捷和有序。

3.3 持续完善应急预案

依据上级部门应急预案规定, 结合本地区的需要, 参考《放射事故医学应急预案编制规范》(WS/T 328-2011)编制预案, 并在培训演练中不断细化和更新应急预案。力求应急预案更具操作性、部门衔接性、完整性^[28]。

3.4 加强专业技术人员补充与培训

卫生行政部门要统筹安排本地区放射专业技术人员。①引入新的专业技术人员, 解决人员老化问题; ②组织各级医疗机构有计划、有针对性地对相关人员进行专业知识培训, 包括放射生物效应、放射防护、应急处理、心理社会学等相关知识和现场处置等技能^[29]。

3.5 加强专用装备药品配备

① 依据应急预案, 明确放射性监测类设备、救援诊疗设备、个人防护设备、实验室检测设备、核应急需配备的应急药品等储备; ②按计划定期更新储备; ③整合有限资源, 建立快速调配机制, 解决医学应急救援资源分布不均衡的问题, 充分利用现有各有关专业技术机构的人员、设备、设施等医学资源, 实现事故应急准备与日常工作相互兼容^[21]; ④追踪国外进展, 加快新装备和新药研发, 实现设备不断向数字化、多功能、便携式与车载式等方向发展。

3.6 实现专项经费保障

为保障核和辐射医学应急基础设施的建设、日常运转经费和医学应急经费:首先, 探索建立稳定的筹资机制。一方面, 争取国家和地方政府专项资金投入, 将核应急经费应纳入公共财政预算^{[1, 23]}; 一方面, 广泛面向社会筹集资金, 探索设立核灾害基金或发行核灾害债券和核灾害彩票, 探索构建核事件保险与核事件责任保险制度^[1]。

其次, 应建立资金筹集、资金使用和监督协调机制, 完善核应急专项资金使用的规章制度, 并严格监督资金用途^[4]。

3.7 强化应急演练

通过核和辐射卫生应急演练加强卫生应急管理人员、专业技术人员的培养; 通过演练检验应急预案操作性、管理机构和权力分配的合理性, 应急能力的强弱, 核应急体系协调性, 并不断改进完善^[1]。其中应急演习不能停留在纸面上, 要制度化的定期进行, 要建立评估机制, 要结合本地威胁分类具有针对性演练。培训方式要多样化, 比如进行案例教学。

3.8 加强公众宣传教育

"与公众保持有效联系, 是建立信任、保持信心和对决策过程做出有意义贡献的重要因素"^[30]。核应急工作兼具专业性、社会性的特点, 重视公众宣传教育, 提升国民核和辐射自我防护素质^[1]。通过设计宣传小册子、基础知识和核应急预案的科普宣教工作, 普及放射防护知识^[31]。

3.9 深入开展国际交流

核技术应用日趋广泛是世界性的趋势, 美俄日等国家具有丰富的救援经验, 有条件的地区应该"走出去"和"引进来"相结合, 参加国际会议等相关活动, 了解核或辐射应急医学救援最新进展。

4 小结

在我国核技术应用日益广泛的背景下, 核和辐射应急医学救援能力的建设是多方位的、动态的, 必须提高警惕, 常备不懈。从制度建设、组织指挥、资源准备、能力培养等方面不断改进完善, 为我国核事业的安全健康发展提供强劲的卫生医疗保障。