近年来, 国际社会对辐射安全越来越重视。国际原子能机构、世界卫生组织、国际劳工组织等六个国际组织联合制定了《国际电离辐射防护与辐射源安全基本标准》和一系列指导性文件。2003年9月国际原子能机构成员国大会批准了《放射源安全与保安行为准则》, 我国作为联合国国际原子能机构常任理事国, 对国际社会加强辐射安全的努力一直给予积极支持。世界各国家对放射性同位素和射线装置的安全与防护管理模式不尽相同, 但《放射源安全与保安行为准则》提出的监管要求和发达国家的通行做法基本上有以下共同特点:制定相应的法律法规; 设立一个统一监督管理机构或指定一个“牵头”管理部门, 并强调监督管理机构的“独立性”; 对辐射工作单位实行许可管理; 对放射性同位素实行从生产、销售、使用、报废等全过程监督管理; 要求废弃放射源返回生产厂、供应商, 或送交废物库或处置场; 建立放射同位素信息管理数据系统, 对放射源实行动态跟踪管理。
我国第一部适用于辐射工作安全与防护监督管理的行政法规是1989年国务院发布的《放射性同位素与射线装置放射防护条例》, 对放射性同位素和射线装置实行分段管理、多头负责的监督管理模式, 仅对生产、使用和销售三个环节的管理有规定, 卫生部门负责颁发许可证, 公安部门颁发登记证, 环保部门负责审查有关单位的环境影响报告书, 对其他环节则无明确的规定。15年的监督管理实践表明, 这种分散管理的体制存在责任不清、易出现监管盲区和死角等问题。随着我国核能与核技术应用的迅速发展, 条例规定的管理体制和制度愈显其局限性, 与我国实际管理需要不相适应, 也与国际先进管理模式相差很大。为此, 2003年10月1日国家颁布《中华人民共和国放射性污染防治法》, 规定了放射性污染防治的基本原则、制度、措施及监督管理体制等重大问题, 为加强辐射环境监管提供了法律依据, 明确授权环保部门对全国放射性污染防治实施统一监督管理。鉴于国家大法相关规定过于原则, 在实践中不易操作, 中央编办在《关于放射源安全监管部门职责分工的通知》([2003] 17号文)中对放射源的管理职责重新做了调整与规定。2005年12月1日国务院出台了《放射性同位素与射线装置安全防护条例》, 明确了国务院环境保护主管部门对放射性同位素与射线装置的生产、进出口、销售、使用、转让、运输、贮存、处置等各环节实行全过程统一监督管理; 完善了对辐射工作单位实行安全许可管理和安全与防护监督检查制度; 建立放射性同位素备案制度; 进一步充实对相关单位的安全与防护要求、放射性废物管理要求和辐射事故管理要求。
为落实国务院领导关于进一步充实核安全监管力量, 加大监管力度的要求, 2006年, 国家环保总局会同中央编办、发改委、财政部和科技部向国务院上报了《关于加强核与辐射安全监管能力的请示》, 使国家环保总局在机构、能力、人才培养等几个方面得到切实加强。2007年, 为指导和规范全国各级辐射环境监测与监察机构能力建设, 建立先进的辐射环境监测预警体系和完备的辐射环境执法监督体系, 加强核与辐射安全监管, 国家环保总局下发了“关于印发《全国辐射环境监测与监察机构建设标准》的通知” (环发[2007] 82号文)。
江苏省是核技术应用大省, 既有大型核设施———田湾核电站, 还有核技术应用单位、伴生放射性矿利用企业以及广播电视、移动通信等伴有电磁辐射设备和设施。田湾核电站一期两台机组均已投入运行。全省约有6 000家核技术应用单位, 其中销售、使用放射源的单位1 018家, 安全风险较大的辐照中心14家, 放射源总数达13 786枚, 数量和总活度均处全国前列。面对江苏省辐射监管任务艰巨、人员紧缺和能力建设薄弱等问题, 尽快制定江苏省核与辐射监督管理能力建设标准并付诸实施已迫在眉睫。
2 江苏省能力建设标准构架2004年之前, 我国核与辐射安全监管实行的是国家、省二级管理, 江苏省辐射监管机构仅有省环保厅下属辐射环境监测管理站一家。2004年底, 在省编办的大力支持下, 同意在省环保厅污控处增挂“核与辐射安全监督管理处”的牌子, 并增加了3名行政编制, 2006年经省编同意, 独立设置“核与辐射安全监督管理处”, 并行使核与辐射安全行政管理职能。
为适应江苏省核与辐射安全监管要求, 完善机构队伍和能力建设, 确保核与辐射安全, 2005年起, 省环保厅着手起草核与辐射安全能力建设标准, 经征求省辖市环保部门意见, 并逐步实施完善, 于2007年由省环委会颁布实施《江苏省核与辐射安全监管能力建设标准(试行)》(以下简称《标准》)。江苏省核与辐射安全监管能力建设目标是:确保实现江苏省核设施运行安全稳定, 核安全万无一失, 放射源在有效安全的控制下, 放射性废物和废放射源得到安全贮存处置, 辐射环境质量控制在国家标准内。《标准》是我国第一个省级辐射监管能力标准化建设文件, 其特点是边实践, 边完善, 边修订, 具有江苏省地方特色, 并在机构、人员、仪器等方面已取得阶段性成果, 在全国辐射监管行业处于领先水平, 对兄弟省标准化建设有一定的借鉴意义。《标准》共八章27条, 以下按照机构设置和职责、人员编制、监管能力、仪器设备等方面内容和特点进行专门介绍。
2.1 机构设置规范, 职责分工明确《标准》规定, 省环境保护厅设置“一局、一站、一中心”即省核安全局、省辐射环境监督站和省辐射环境保护技术中心。各省辖市环境保护局设置“一处、一站”即核与辐射安全监督管理处和辐射环境监督站。各县(市)环境保护局设置核与辐射安全监管机构(即辐射安全监督管理科)或确定专职人员。
从国家层面上, 国家环境保护部内设国家核安全局, 核安全管理司和辐射安全管理司为职能管理部门, 国家环境保护部核与辐射安全中心和核安全监督站是做为技术支持部门的事业单位。全国大部分省、自治区和直辖市有独立的辐射处和辐射监督站, 此外北京还成立了辐射监察和城市放射性废物管理中心两个独立机构, 辽宁、四川、甘肃、海南等省成立了核安全局, 值得江苏省借鉴。江苏省是核电和核技术利用大省, 从机构改革的趋势分析看, 成立核安全局将有利于江苏省核与辐射安全监管工作的有效开展。
江苏省从2005年开始提出省辖市环保局成立相应机构要求, 各省辖市积极行动, 2006年底13个省辖市均成立了辐射安全管理机构, 但都是挂靠或兼职管理, 监管机构建设情况参差不齐, 监测机构也基本上依托在各省辖市监测站。2007年《标准》下发后, 经过一年的不懈努力, 目前有9个省辖市批准成立辐射处(科), 独立处6个; 13个省辖市均批准成立监督站(中心), 独立站8个。
《标准》中按照机构设置明确了省、市、县三级环保部门局、处、站的职责。2004年江苏省就下发过关于省、市、县环保部门的职责分工文件, 随着江苏省辐射安全监管任务不断增加的实际情况并对照《标准》, 2007年省厅重新划分职责, 以许可证审批为龙头, 按照“谁许可、谁审批、谁验收、谁监督”的监管模式进行管理, 进一步理顺了江苏省“二级审批三级监管”职责。电磁辐射污染防治工作目前审批还在省级环保部门, 市县环保部门配合做好日常监督检查和纠纷调处等工作。经过一年的实践, 各省辖市基本能够按照职责分工独立开展工作, 并配合省级环保部门开展了大量工作。
2.2 人员编制因需设岗, 按岗设编按照国家相关标准和江苏省实际, 考虑到核与辐射专业性很强, 应注重人员规模和结构的合理性。按照《全国辐射环境监测与监察机构建设标准》, 有核设施的省份人员编制应当达到60人。省辖市辐射安全监管人数是考虑到各地区经济发展的不平衡、是否有核设施、以及核技术应用单位、移动基站、伴生放射性矿物开发利用单位数量和辖区年用电量等基础数据综合测算得到。经测算, 13个省辖市, 行政编制2~4人, 监督站事业编制为5~16人不等。行政编制人员需大学本科以上, 核与辐射相关专业人员配置不少于50%;监督站技术人员必须大学本科以上, 数量不得低于80%, 核与辐射相关专业人员应占60%以上。
目前省级核与辐射安全监督管理处编制3人, 省级辐射站编制41人; 13个省辖市环保局共增加行政编制5名, 事业编制69名。虽然距离《标准》要求差距较大, 但已初步建立起一支全省核与辐射安全监管队伍。为切实解决人员到位后的上岗和培训问题, 江苏省做了大量尝试和有益的探索。2005年省辐射站配合省厅人事处出台了《江苏省核与辐射安全监督管理与监测专业技术人员上岗资格管理暂行办法》(苏环辐〔2005〕42号), 2006、2007和2008年, 分别组织了全省核与辐射安全监督管理与监测专业技术人员上岗资格培训及考试, 参加培训考试人员460多人, 90%人员通过考试, 取得上岗证。2006年分两次组织全省环保系统的γ剂量率比对及宇响测量和电磁辐射仪器测量比对活动; 2007年5月组织全省环保系统辐射管理人员审批比武。基础知识培训考核、仪器比对和审批比武等形式受到各省辖市管理和监测人员的好评, 既锻炼队伍, 提高素质, 又对实际工作具有指导作用。
2.3 监管能力要求切实可行监管能力的要求涵盖了监测和管理两方面的能力, 对各级部门应具备的行政管理能力、监督执法能力和监测能力均提出明确要求。辐射监督管理处应具备与辐射相关环评、许可、放射性同位素转让和“三同时”验收的审批能力; 辐射环境监督站立足监督执法, 具备日常监督、应急和纠纷调处能力; 省级辐射环境监督站应具备综合场强、选频场强、工频电场和磁场以及无线电干扰等电磁辐射项目监测能力, 具备X-γ剂量率、累积剂量、表面沾污、中子剂量率、氡及氡子体等电离辐射现场监测能力, 还应具备水、固体、气溶胶等样品总α、总β、γ核素以及核设施所致各类介质中人工核素的实验室分析能力。市级辐射环境监督站应具备综合场强、工频电场和磁场等电磁辐射项目监测能力, 具备X-γ剂量率、累积剂量、表面沾污、中子剂量率、氡及氡子体等电离辐射现场监测能力, 苏中、苏南和苏北可根据当地辐射污染特点酌情成立重点站, 适当增加实验室监测项目, 建立放射性核素实验室。县级环保部门具备X-γ剂量率和表面污染现场监测能力。为提升江苏省辐射信息化管理水平, 十一五期间, 应建设全省辐射安全监督管理系统和网络, 实现审批、监测、监察和事故应急等信息的动态管理和资源共享。
2.4 不断推进仪器设备配置仪器设备的配置是否齐备, 是关系到各级环保部门能否完成相关的监管要求的必备手段。为使江苏省仪器设备配置达到国内一流水平的目标, 《标准》按照省、市、县基本仪器设备列表, 每年对照标准制定计划购置。近年来, 仪器设备配备工作在省级和省辖市环保部门取得较大进展。
江苏省辐射环境监测管理站前身是江苏省环境监测中心放射室, 早在1993年成立之初就拥有放化和核物理实验室, 目前仪器设备总价值约2000万元, 其中大型设备60余台套, 在全国的辐射环境监督站中是开展监测项目最多、通过国家计量认证和实验室认可最早的实验室之一。2006年, 江苏省突发性环境污染事故应急处置系统建设项目启动, 核与辐射事故应急处置系统做为其中的部分内容, 投入800万元资金用于购置核事故移动应急监测系统、大体积寻源探测系统、电磁辐射移动监测系统、辐射应急防护装备、个人剂量监测系统和低本底探测器等实验室监测设备, 该应急项目的顺利完成, 使省站应急能力水平有了较大提升, 尤其是由清华同方和中天改装厂共同完成的核事故移动应急监测系统, 是我国第一部自行研发的核事故应急车辆, 对其他省核事故应急车辆的改装和研发有一定的指导借鉴意义。
对于如何督促省辖市监督站或监测站购置辐射监测仪器, 省级环保部门不仅从技术上支撑, 更从文件依据和资金上进行支持。2005年省厅下发了《关于加强辐射环境监测基本装备建设的通知》, 按照通知要求, 各省辖市应尽快形成γ辐射剂量率、表面污染、综合场强、工频场强等现场监测能力, 并配备X-γ辐射报警仪、防护服、监测车辆等事故应急装备。考虑对经济欠发达的苏北地区, 省厅2005和2006连续两年进行资金补助, 按照1:1的比例为苏北五市购置了价值275万元的设备和车辆, 使这些相对落后的地区率先完成了基本装备建设, 这一举措也带动了苏南和苏中地区积极筹措资金购置设备。经过近两年的努力, 13个省辖市已投入资金900多万元, 有的省辖市仪器设备配置已经基本能够达到《标准》的要求。
3 核与辐射安全监管存在问题 3.1 对辐射安全监管的认识不足有些市、县环保部门, 尤其是环保部门的领导没有把核与辐射安全监管作为环保部门的重要工作看待, 没有从国家的安全高度和为人民群众创造一个安全高质量的生活环境出发来认识核与辐射安全监管工作, 没有将辐射污染防治工作纳入到当地的环境保护规划中去。面对新任务、新形势, 不是积极想办法去解决, 而是消极等待, 在机构队伍和能力建设方面均不能适应新的要求, 导致无法正常开展相关工作。
3.2 缺乏专业技术人才目前省级和13个省辖市辐射安全监管人员数量和结构均未达到《标准》要求。省级站专业技术人员多为近两年辐射相关专业毕业的硕士、博士, 知识水平较高, 但由于年龄层次比较年轻, 缺乏实践经验。省辖市环保部门由于人员编制紧张, 虽然成立了专门机构, 但大多数人员是内部调任, 基本没有引进相关专业教育背景的人才, 专职人员数量不足和技术水平参差不齐等问题普遍存在。辐射污染无色、无味、无形, 对于初涉辐射监管行业的人员来说, 有一定的难度, 当然, 随着实践经验的不断积累, 还是可以胜任相关工作的, 但是难以达到专业水准, 无法开展辐射环境科研、法规、政策研究等工作。
3.3 市县能力建设缺少有力依据目前各级环保部门的能力建设尚在起步阶段, 与辐射环境监督站的标准化建设还存在较大差距。江苏省下发的《江苏省核与辐射安全监管能力建设标准(试行)》中很多要求都比《全国辐射环境监测与监察机构建设标准》中对地级市的要求要具体和严格, 市县如何操作, 省里如何进行考核, 都存在困惑。
3.4 无站房问题普遍存在省级辐射站多年来无自己的办公和实验室用房, 一直暂借省环境监测中心监测楼部分房间工作, 总面积约700m2, 人均办公用房面积不足8m2。实验室用房仅300m2, 布局零落分散, 极不合理, 以致几台不同仪器放置在一个房间, 相互产生干扰。市级监督站也存在同样的问题, 无站房问题较为普遍, 只能靠租用房屋办公和实验, 难以达到最基本的硬件要求。
4 结语核与辐射安全监督管理能力标准化建设是一项具有行业特点、富有创新思想的重要工作, 目前正处于起步阶段, 它的发展与完善将是一项长期而艰巨的任务, 它的成败也将直接关系到江苏省辐射环境安全和社会安定和谐。江苏省利用短暂的三年时间, 完成省辖市机构、队伍、仪器设备从一无所有到初具规模的质的飞跃, 实现了省、市环保部门监管职能的全面履行, 建立了全省辐射环境质量监测、重点污染源监测、应急监测和事故纠纷监测网络, 成果显著。在辐射监管能力建设实施过程中, 省厅领导多次向省委、省政府及有关领导宣传有关情况, 协调编办、发改委、财政厅、科技厅等相关部门, 为此项工作的顺利实施打下了良好的基础。对于目前工作中存在的问题, 只要进一步加强认识, 统一思想, 江苏省核与辐射安全标准化建设一定能够实现更好更快的发展。