电磁辐射是指电磁波向空中发射或泄漏的现象, 过量的电磁辐射就造成电磁辐射污染。随着电子技术的广泛应用, 人为电磁能量迅速增长, 电磁辐射已成为21世纪的主要污染源。作为一种新型污染, 电磁辐射污染隐蔽性强、影响范围大、损害后果具有长期性和潜伏性, 它对人体的影响至今在科学上尚未完全明确。但通过合理规划, 可以有效地避免和减少电磁辐射污染。上述特点增加了公众对于电磁辐射的惧怕心理。在美国和欧洲, 自20世纪80年代以来, 由于流行病学的大量研究表明电磁辐射和某些疾病之间可能具有联系, 公众对于电磁辐射可能造成的健康危险高度关注, 以暴露在电磁辐射污染环境中受到了人身伤害和不良健康影响为由, 针对公共企业和雇主的诉讼不断增加。^[1]

1 我国电磁辐射污染现状

20世纪80年代以来, 我国产生电磁辐射的设备、设施分布越来越广、功率越来越大, 与此同时, 城市人口、建筑密度不断加大, 电磁辐射成为一种新的城市污染源。随着农村居民家用电器的迅速增加和电力、通信、交通事业的发展, 电磁辐射污染由大城市迅速向中小城市及农村扩散。因电磁辐射污染纠纷提起的诉讼也越来越多。常见的有:因在居民区建设电磁辐射设施、设备引起的排除妨碍纠纷; ^[2]因电磁辐射污染所致人身伤害要求侵权损害赔偿纠纷^[3]; 因手机电磁辐射污染引发的纠纷^[4]; 因开发商隐瞒有关电磁辐射污染的真实情况导致的商品房纠纷等^[5]。电磁辐射污染直接关系到大范围群众的工作和生活, 公众的敏感度很高, 但电磁辐射污染纠纷的解决却很困难。其主要原因在于:①主观原因:认识差距。由于科学宣传不够, 人们在电磁辐射污染防治上往往出现过于冷漠和过度恐慌两种极端认识。②客观原因:立法滞后, 执法不力。首先, 现行法的空白让许多人感到无法可依, 有限的法律、法规、规章之间的冲突更是让纠纷各方莫衷一是。其次, 环保执法的力度不足进一步加剧了解决电磁辐射污染纠纷的难度。因此疏通电磁辐射污染纠纷的合法解决途径刻不容缓。

2 我国电磁辐射污染防治立法的空白与冲突 2.1 电磁辐射污染防治单项法律、法规的缺失

国家环保总局于1997年3月25日颁布了《电磁辐射环境保护管理办法》, 该法虽为专门性规定, 但因内容的滞后效力级别低, 使执行大打折扣。该法仅为部门规章, 根据《立法法》, 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力, 在各自的权限范围内施行。所以在实际的执法和司法过程中, 常常出现电磁辐射污染纠纷中的各方当事人各执一词, 各执一法的现象, 《电磁辐射环境保护管理办法》的许多规定形同虚设, 无法实施, 凸显了电磁辐射污染防治中的立法空白。

2.2 电磁辐射国家标准存在严重空白和冲突

第一, 迄今为止, 我国还没有一个产品电磁辐射国家标准。我国对包括手机在内的在使用中产生电磁辐射的产品没有任何国家标准, 也没有要求这些产品标注其电磁辐射值、进行电磁辐射值检测的任何强制性规定。第二, 我国的环境电磁辐射国家标准存在严重冲突。目前同时存在两个并不统一的环境电磁辐射国家标准。1988年国家环境保护局发布《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)和1989年卫生部发布的《环境电磁波卫生标准》对环境电磁波容许辐射强度标准的规定不一致, 其中, 卫生部的规定更为严格。两个标准的法律效力相同, 发生冲突时只好呈请两部委的上级机关裁决其适用性。2004年4月12日, 国家环保总局办公厅关于环保电磁标准复函中指出, “《中华人民共和国环境保护法》第十条规定'国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件, 制定国家污染物排放标准'。《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)是依据有关法律规定制定的, 该标准适用于中华人民共和国境内产生电磁辐射污染的单位和个人、相关的设施或设备, 但不包括为病人安排的医疗或诊断照射。”虽然标准从行政上得到了统一, 但在具体执行过程中, 消费者仍然遇到了很多问题。有关检测部门和执法部门在援用标准时仍然尺度不一。

3 充分利用现行法

我国电磁辐射污染防治的现行法虽不够健全, 但并不是无法可依, 可以用来防治电磁辐射污染, 解决纠纷的主要立法有:

3.1 环境保护立法

第一, 专门性的《电磁辐射环境保护管理办法》。第二, 综合性的环境保护法。《环境保护法》第二十四条明确规定电磁波辐射是一种污染源, 故该法规定的原则、制度对电磁辐射污染均可适用。根据2003年9月1日施行的《环境影响评价法》, 可能产生电磁辐射污染的规划和项目都应当进行环境影响评价。

3.2 相关部门专项立法

广播、电信、电力等产业部门的专项立法也对电磁辐射污染作出了规定, 主要方式有:第一, 明确规定电磁辐射污染防治条款, 如《广播设施保护条例》第十一条规定, 广播电视信号发射设施的建设, 应当符合国家有关电磁波防护和卫生标准; 在已有发射设施的场强区内, 兴建机关、工厂、学校、商店、居民住宅等设施的, 除应当遵守本条例有关规定外, 还应当符合国家有关电磁波防护和卫生标准。第二, 出于保护本行业的设施、设备的目的而作出的与电磁辐射污染防治有关的规定, 如《中华人民共和国电信条例》第四十七条规定, 基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施, 但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人, 并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。《无线电管理条例》、《城市电力规划规范》中也有类似的规定。

3.3 国家其他立法

电磁辐射纠纷的当事人还可以充分利用民法、行政法、经济法等法律法规来保护自己的合法权益, 如《行政许可法》对行政许可程序、行政许可听证程序的规定, 民法对财产所有权的规定, 《消费者权益保护法》对消费者权利的规定等。2004年8月13日, 北京市环保局根据《行政许可法》召开了全国第一例电磁辐射污染环保听证会。此次听证会的焦点主要集中在北京北部西沙屯至六郎庄220千伏输电线路的电磁辐射是否会对周围的居民、单位造成影响。^[6]听证会有效地促进了电磁辐射污染纠纷的解决。

3.4 地方电磁辐射立法

我国已有部分省市制定了电磁辐射地方立法, 在一定程度上填补了国家立法的空白, 并能根据地方的实际需要和突出矛盾, 对国家立法进行了细化, 为当地的电磁辐射污染防治和电磁辐射污染纠纷的解决提供了切实可行的法律支持。如《吉林省辐射污染防治条例》、《山东省辐射环境管理办法》、《北京市移动通信建设项目环境保护管理规定》、《上海市公用移动通信基站设置管理办法》等。

4 尽快完善现行法 4.1 建立电磁辐射国家标准体系 4.1.1 统一环境电磁波容许辐射强度国家标准

同时存在《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)和《环境电磁波卫生标准》两个相互矛盾的环境电磁波容许辐射强度国家标准是不正常的, 应当尽快统一, 并明确其适用范围, 特别是要制定多辐射源的国家标准。

4.1.2 建立相关产品的电磁辐射强度国家标准

当前最为紧要的是迅速出台手机电磁辐射强度国家标准。首先, 这对消费者有利。由于我国没有任何相关产品的电磁辐射强度国家标准, 生产商和经销商更不会主动把自己的产品送到国家权威检测部门进行电磁辐射检测, 消费者对电磁辐射的强度一直处于不知情的状态, 更无法证明产品会造成电磁辐射污染。其次, 确立产品电磁辐射强度国家标准有利于产品生产者、经营者的长远利益。它是一把双刃剑, 对外能提高本国产品的技术含量和国际竞争力, 破除国外的技术性贸易壁垒; 对内有利于构建我国的技术性法规体系, 防止国外不符合电磁辐射标准的产品流入。目前, 许多国家都已建立了市场准入制度, 以加强对电子产品的电磁辐射管理。

4.2 加强电磁辐射地方立法

现有电磁辐射地方立法主要有三种模式:一是将放射性污染防治和电磁辐射污染防治放在一起进行综合性辐射环境立法, 如《吉林省辐射污染防治条例》、《山东省辐射环境管理办法》; 二是进行专门的电磁辐射环境立法, 如《河北省电磁辐射环境保护管理办法》。三是就电磁辐射环境管理的某个方面进行单项立法, 如《北京市移动通信建设项目环境保护管理规定》、《上海市公用移动通信基站设置管理办法》。加强地方立法应注意。

4.2.1 强化电磁辐射污染法学特征的研究

现有的地方立法主要是在“急用先立”的指导思想下制定的, 对电磁辐射污染的法学特征研究不够。综合性辐射环境立法中, 只是简单地将电磁辐射附属于电离辐射(又称放射性)一起立法, 并未深入研究这两种辐射的共性和个性。这两种辐射污染虽然在管理制度上有某些相同的地方, 如都应当进行环境影响评价, 都实行“三同时”制度等, 但它们在危害原理、危害程度、防治原则和管理制度、法律责任上都存在着很大的差别, 不能简单合并。而专门的电磁辐射环境立法主要是重申《电磁辐射环境保护管理办法》的规定。电磁辐射单项立法在结合地方实际问题加强管理上有所突破, 但对相关原则、理论的研究仍显不足。

4.2.2 结合地方实际, 加快电磁辐射地方立法

虽然电磁辐射污染已成为全国性的问题, 特别是大城市更为严重, 电磁辐射纠纷与日俱增, 但目前全国仅有几部电磁辐射地方立法。由于国家立法的复杂性, 电磁辐射污染防治法律的出台仍有待时日, 对于电磁辐射污染严重, 矛盾突出的地区, 可以结合地方实际需要, 加快相应的地方立法, 并为国家立法提供经验。

4.3 条件成熟时制定《中华人民共和国电磁辐射污染防治法》

1999年国家环保总局决定, 建立重点污染源档案和数据库, 建立健全有关电磁辐射建设项目的审批制度, 使电磁污染源远离稠密居民区, 把电磁污染管理纳入日常环保工作轨道。目前, 我国已积累了一定的电磁辐射管理经验, 对电磁辐射污染的科学研究也在稳步进行, 但法律的不足已严重制约了我国电磁辐射污染的防治, 制定专门的《中华人民共和国电磁辐射污染防治法》是势在必行。《中华人民共和国电磁辐射污染防治法》应当包括以下主要内容:

4.3.1 电磁辐射污染防治的基本原则

预防优先、合理控制、统一规划, 其中, 统一规划是实现预防优先、合理控制的手段。对于电磁辐射这种特殊的污染而言, 预防甚于治理。电磁辐射污染对人体的危害在科学上尚未得到完全的证实, 对电磁辐射污染的预防带有风险预防的因素, 使用“预防优先”更为贴切。“合理控制”是指根据人体健康和经济发展的需要, 将电磁辐射污染控制在合理的水平之内。世界各国的电磁辐射标准差别较大, 很大程度上是考虑到了各国的产业发展。通讯、电子等产业都是我国国民经济的支柱产业, 必须引导其走向经济发展与环境保护相协调的道路。

4.3.2 电磁辐射污染防治的管理体制

明确由县级以上人民政府环境保护主管部门对电磁辐射污染防治工作实施统一监督管理, 并对环境保护主管部门与其他协助管理部门之间以及各级环境保护主管部门之间的分工作出明确界定, 以改变目前电磁辐射污染防治管理缺位的现象。

4.3.3 电磁辐射污染防治的主要制度

除了传统的环境监测、环境影响评价、“三同时”等制度以外, 还应该特别注重建立健全以下制度:

4.3.3.1 电磁辐射规划制度

合理规划是避免、减少电磁辐射污染最有效的措施。一般而言, 高压线、广播电视台、塔及无线通讯网等电磁辐射源的建设都有相应的规划, 只是现阶段很少考虑电磁辐射环境容量和电磁辐射污染的因素。规划相对于具体的建设项目, 实施后对环境的影响更加巨大、持久, 如果相关部门在规划的制订阶段就慎重考虑电磁辐射对环境的影响, 对于电磁辐射污染防治的意义是不言而喻的。

4.3.3.2 电磁辐射设施、设备所属单位的内部管理制度

我国电磁辐射污染和相应的纠纷很多都是由于电磁辐射设施、设备所属单位没有建立任何内部管理制度造成的, 许多单位无任何电磁辐射安全档案, 不设置任何安全标识和标志, 在项目建设前后也不向周围群众作任何宣传和解释。故而应当建立起包括电磁辐射安全责任制、电磁辐射安全管理制度、电磁辐射安全档案制度、电磁辐射安全标识和标志制度、电磁辐射事故应急预案、电磁辐射宣传制度等在内的严格的内部管理制度, 有助于建立起负责任、善沟通的单位自身约束机制。

4.3.3.3 公众参与制度

与其它污染不同, 电磁辐射污染的隐蔽性、电磁辐射设施、设备安装中的不透明性大大增强了它对公众的神秘感, 公众很容易从心理上对它产生恐惧和疑虑, 即使电磁辐射的强度极小, 也可能会招致公众的激烈反对, 以至于世界范围内可能产生电磁辐射污染的公用企业, 如移动通信公司、电力公司已越来越难以觅得相关设施、设备的安装地, 经营成本不断增加。消除这种对立的最好方法莫过于通过公众参与来实现当事人彼此之间的尊重、理解和沟通, 以褪去电磁辐射污染的神秘性。虽然公众参与对于任何污染防治都是必不可少的, 但它对于电磁辐射污染防治的作用更为重要。建立起维护公众知情权、公众参与决策权、公众监督权的公众参与制度, 是电磁辐射污染防治立法的重要内容, 特别是公众参与的途径、参与的程序及参与的保障措施。

4.3.3.4 对儿童、孕妇的特殊保护制度

儿童和孕妇属于电磁辐射污染的敏感人群, 虽然电磁辐射对儿童成长和胎儿发育的影响在科学上还未得到确切的证明, 但基于其高风险性, 应当给予特殊保护。