2003年上半年, 突发的传染性非典型性肺炎疫情(简称"非典"疫情, SARS疫情)是过去几十年来在公共卫生领域由于疫情引发的一场罕见的社会震动, 威胁到我国人民的身体健康和生命安全, 对我国乃至世界的经济运行、社会生活等产生了巨大的影响。但辩证地看, 灾难是人类社会前进的巨大助推器, 它赋予人类冲破现实框围的深刻动力与方向。SARS疫情与核应急均为突发公共事件, 在应急工作中有许多共性。因此借鉴SARS公共危机暴露出的应急管理中诸多薄弱环节和成功经验对于做好核应急工作具有一定的现实意义。
1 核应急能力的基础构建统一领导、指挥有力、符合国情、群众参与、高效敏感、可持续的应急体系及加强区域及国际间的交流与合作是提升核应急能力的基础。
1.1 有效配置应急资源建立全国统一领导的核应急组织有利于有效配置应急资源, 形成合力。抗击SARS疫情的胜利显示了应对公共突发事件必须有一个统一领导、统一指挥、有绝对权威的应急体制。抗击SARS过程出台的《突发公共卫生事件应急条例》明确了国务院设立全国突发事件应急处理指挥部, 由国务院有关部门和军队有关部门组成, 国务院主管领导担任总指挥, 负责对全国突发事件应急处理统一领导和指挥。统一指挥和统一领导就是将不相隶属的部门与单位、重新整合, 在统一号令下, 履行各自的责任, 这样有利于有效配置应急资源, 凝聚力量, 高效完成应急工作。同时, 中央以及指挥部必须有绝对的权威以便调动一切应急资源, 从SARS疫情中全国卫生资源的管理体制的条块分割突显了面对突发事件统一体制的重要性。从全国看, 卫生事业领域有三大系统:一是国家卫生部领导的地方卫生系统; 二是军委卫生部领导的军队卫生系统; 三是隶属各部委的企业卫生系统。三足鼎立, 各自为政, 在地方卫生系统中医疗和卫生防疫也是两个各自独立的系统。长期以来, 缺少协作与配合, 尤其在SARS疫情中的科研攻关上没有形成合力, 而是各自开展研究, 造成了人力、物力资源的浪费。透过SARS的应急体制可见建立并完善国家核应急体系和专业应急机构是应急工作的首要基础, 目前我国已建立了国家级、省级和核电厂级三级应急体系, 各成员单位有行政首长作为负责人。这种机制符合应急工作实际, 但如何将这种松散的组织、分散的职能部门统一到应急工作中来, 形成实效还需要我们去整合。
1.2 广泛参与核事故应急需要的救援力量大, 需要一个国家、一个地区全体人员理解、参与。在战胜SARS疫情的过程中, 实践证明只是依靠政府和医务人员的敬业精神是远远不够的, 有效的公共危机管理不仅仅是政府的事, 还需要一个国家, 一个地区全体人员的理解、配合和支持。需要动员全社会的资源和力量, 特别是依靠全体人员的社会责任感和坚强的意志。这对于有效化解突发事件带来的危机是至关重要的, 无论在我国还是其他国家均如此。新加坡人民信任积极配合政府, 政府相信并依靠人员, 动员全社会力量共同抗击非典, 有效控制疫情的事实, 就是很好的证明。而核应急与SARS疫情作为公共突发事件在动员全社会参与这一点也有异曲同工之处。核反应堆发生事故时影响范围广, 涉及人数多, 社会和心理影响大, 加之辐射对人体的照射必须借助于特殊仪器检查发现, 对于辐射损害的防、诊、治、远期危害评价以及处理发生事故的反应堆和消除放射性污染等工作较复杂, 均需要投入大量力量, 有时必须动员各方面的人财物力, 甚至全国范围或国际合作。例如:前苏联切尔诺贝利核电事故后, 为限制和消除事故后果, 辐射监测就动员了7 000多个辐射实验室、防疫站及各科研机构的大批辐射安全专家。为提供医学保障, 共动用了1 946个医疗队, 22 000余名各类医务人员和1 200多名大学生、1 600余名科技、工程技术人员; 另外, 军队共动用34万兵力。在尔后的恢复行动中动用人员达60多万。
1.3 加强交流与合作做好核应急工作应当加强国际及区域间的交流和合作, 充分利用一切可以利用的国际资源, 积极引进国际标准和成功经验。在现代社会开放合作精神应是人类穿越灾难的法宝, 是地球村要求的第一品格修养。任何灾难都将是面对人类整体的, 任何对灾难的利用都将是人类整体的胜利。合作既是地球村中村民首要的精神修养, 更是最重要的道德原则, 是人类碾碎所有灾难的最终利器。无疑, 合作的本质是主体间自觉进行的能量互递, 即"开放"。社会系统内部各要素间、区域内部各经济政治实体间、国际各领域各组织间, 在突发事件中合作网络形成之速度、广度、深度, 与灾难持续时间之长短、破坏力、破坏面之度成反比。这是我们探视SARS灾难全过程得到的最大教训与最保贵经验。核应急工作在我国起步较晚, 还没有积累丰富的具体实践, 以至在世界上都没有成熟的经验和固定的模式。我们首先应当加强国内各核电厂应急工作的交流与合作, 认真总结国内的核应急工作经验。同时努力学习和借鉴国外先进经验, 加强人员培训与互访、资料与信息的交流, 软件共享等合作, 构建国内外协调合作机制。在SARS流行期间, 温家宝总理专程到泰国曼谷参加中国——东盟"10 +1"特别会议, 讨论落实联系抗击非典问题, 正是说明处理共公突发事件危机加强国际合作的重要性。
2 核应急能力的核心依靠科学和法制及先进的应急装备与技术是提高核应急能力的核心非典危机的控制清楚地表明, 科学是防治疾病的锐利的矛和坚强的盾。离开科学, 防病治病就失去了武器。从一定期意义上说:科学技术是克服危机的第一胜数。SARS防治的经验昭示核应急工作必须依靠科学。尤其是"9.11"事件后, 恐怖主义猖獗, 国际社会对加强核材料、核设施和放射源的保安倍加重视, 防范核和核辐射恐怖袭击事件已成为各国政府关注的重大社会安全安全问题和公共突发事件危机问题。因此, 核应急工作同时也应当为国家防范和打击恐怖袭击事件提供全面技术支持, 这必然要求我们依靠科学提高预警指标体系和应急干预水平, 提高应急工作的科技水平。
透过SARS疫情的防治凸显了法制国家, 为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控, 需要运用行政紧急权力和实际需要相配套的紧急法律规范, 来调整公共紧急情况下的各种关系, 有效控制和清除紧急情况, 恢复正常的生产和生活秩序和法律秩序, 维护公共利益和公民合法权益, 即公共应急法制建立的紧迫性和重要性。在SARS疫情防治中仅用了20多天时间就制定出了《突发公共卫生事件应急条例》就是我们最大的创新。以往我国在相当程度上和范围内, 在应对突发公共事件中政策和行政手段还代替着法律功能。我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理规定, 但它们散见于各项法律、法规和规章中, 而且大多是针对单一突发事件或疾病的。如《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》包括《突发公共卫生事件应急条例》, 还没有纲领性突发事件应急处理基本法。因此, 借鉴发达国家如美国等公共危机管理的经验, 建立一个高屋建瓴的公共应急处理基本法, 可提高突发事件处理的法治化和高效化。这其中当然包括核应急工作。当然, 对于目前的《核电厂核事故应急管理条例》也应当进行修订。应把核事故应急管理的范围从核电厂扩展到所有核设施和核活动。同时应提高有关核应急法规的知晓度、认同度、适应度和配合度。
我们还应当不断研究和开发新技术和新装备, 保障核应急使用更先进的技术和装备, 改变目前以使用通用设备和人海战术的低水平应急方式。
3 核应急工作的关键建立核应急教育和训练体制以提高应急人员的素质和储备应急力量是做好核应急工作的关键
从社会系统学的角度看, 公共应急系统主要由技术支撑体系(硬件)和非技术体系构成, 前者包括基础设施、信息网络、科技投入等要素; 后者包括信息披露规则、职业道德水平、行政体制、社会心理条件、预警指标体系、紧急行为方式、公共应急法制等要素。世界各国危机管理实践证明, 上述非技术体系对于国家公共应急体系的有效运行起着关键性的作用。
在核应急工作中人是最积极起主导作用决定应急成效的最重要资源, 这其中包括对应急人员进行业务培训和工作作风磨练以及对公众开展核应急知识的宣传。目前, 对于应急人员的业务培训江苏省核应急各专业组就各自应急分工编制了培训大纲, 但培训的具体落实与考核是否落到实处, 培训的对象是否宽泛, 培训的内容是否符合实战, 应当建立一个科学合理的考核体系, 不能将这项工作流于形成。同时应针对不同层次的应急人员建立多层次的教育和训练体制, 以提高应急人员的素质和储备人才。对于应急人员的作风磨练及职业道德培养也是一个长期着重内化的内容。
4 核应急响应能力的保证构筑统一、互通、共享的应急信息系统是提高核应急响应能力的保证2003年的SARS除了人们的认识不足外, 信息传递不畅通是引起SARS危机十分重要的一环, 说明卫生体系中信息网络系统存在着严重缺陷, 造成公众无法从正规渠道获得准确、有效的信息以指导他们的行动。了解真实的情况才有真实的参与与监督, 才有真实的权利与责任, 在困难与灾难面前也才有上下一致风雨同舟的共同承担。同时信息公开化是一面"双刃剑", 可能又带来许多意想不到的复杂后果, 所以, 公共突发事件信息发布应当在认真研究其负面影响的基础上综合各方面因素加以实施。因此, 核应急必须建立信息通畅的应急信息系统以便迅速、主动、有效的应对突发事件。
总之, 随着我国核电事业的发展, 做好核应急工作任重而道远。要做好核应急工作尚有很问题值得进一步探讨, 但透过SARS疫情总结出的预防为主、常备不懈的方针及统一指挥、各级负责、信息通畅、反应快捷、指挥有力、责任明确、措施果断、依靠科学、加强合作的原则对于做好核应急工作依然具有实践和理论上的指导和借鉴作用。