2004年6月2日, 某区卫生局对辖区内的放射工作单位进行监督检查时, 发现某民营医院未对从事放射工作的人员进行健康体检和个人剂量监测。卫生局经过调查取证后, 认为某民营医院违反了《放射性同位素与射线装置放射防护条件》及《放射工作卫生防护管理办法》有关规定, 对某民营医院分别给予责令停止放射工作和罚款两千元的行政处罚。并将两份处罚决定书送达了民营医院。处罚决定书载明:如不服本处罚决定, 可在60日内向某市卫生局或某区人民政府申请行政复议, 或三个月内直接向法院提起诉讼。某民营医院接受处罚后, 于2004年8月20日以自己的行为只属对放射工作人员未进行健康体检, 对放射工作人员已经进行了个人剂量监测, 某区卫生局违反了《行政处罚法》规定的对当事人的同一违法行为不得给予两次以上处罚为由向法院起诉, 请求撤销某区卫生局对民营医院因未进行个人剂量监测罚款两千元的处罚决定, 并返还民营医院已缴纳的两千元罚款。法院受理后依法调查审理了此案, 认为某区卫生局作出的放射卫生行政处罚违反法定程序, 判决撤销该处罚决定, 并责令某区卫生局重新作出行政处罚。
2 争议焦点某区卫生局在答辩状中认为, 根据《行政诉讼法》、《行政复议法》的规定, 只要法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序的, 公民、法人或其他组织未申请复议直接向法院提起诉讼的, 人民法院应不予受理。本案属放射卫生处罚案件, 按《放射性同位素与射线装置放射防护条例》规定, 原告应先申请复议, 才能向法院提起诉讼。因此, 原告未经复议提起诉讼, 法院应不予受理。
原告诉讼代理人认为, 本案被告作出的处罚决定书规定, 原告不服处罚时可以申请复议, 也可以直接向法院提起诉讼, 而未规定应先申请复议才能向法院提起诉讼。因此原告按被告制作的处罚决定书, 在法定期限内选择向法院提起诉讼符合被告告知的诉权, 法院应当受理, 并应依法作出判决。
3 原告诉讼代理人及法院的判决意见具有法律依据《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》规定, 被告在作出行政处罚时, 应当明确载明不服行政处罚决定申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限。所以申请复议是否为提起行政诉讼的必经程序, 应当由被告明确告知原告, 原告才能正确行使复议权和诉权。而被告不告知复议为提起诉讼的前置程序, 会使原告选择起诉而丧失申请复议权。因此被告未按法律、法规规定告知原告复议、起诉的正确途径, 是被告不履行法律规定的义务, 属被告程序不合法。原告对被告违反法定程序的行为应享有起诉的权利, 而只有当被告正确按法定程序告知原告申请复议为提起诉讼的前置程序时, 原告未申请复议直接向法院起诉的, 法院才能依法不予受理。
《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定, 行政机关在做出具体行政行为时, 没有制作或没有送达法律文书的, 只要能证明具体行政行为存在, 原告向法院提起诉讼的, 人民法院应当受理。这条规定说明, 行政机关没有制作或送达法律文书, 造成原告不知道申请复议和提起诉讼的途径, 也不知道复议为提起诉讼的前置程序时, 不管申请复议是否为提起诉讼的必经程序, 原告向法院提起诉讼, 法院都应当受理。在本案中, 被告虽然制作了法律文书并送达, 但法律文书没有告知复议为提起诉讼的必经程序, 却告知原告申请复议与提起诉讼是选择的关系, 所以原告应不知道复议为提起诉讼的必要程序。现原告按被告送达的法律文书选择提起行政诉讼, 也应是正确合法的, 人民法院应依法予以受理。
如果按被告的答辩意见, 对此类案件法院裁定不予受理, 告知原告先申请复议才能向法院起诉, 那么可能会形成原告在收到复议机关不受理或作出的复议决定后, 又第二次向法院提起诉讼的情况。法院受理后, 最终也以被告的处罚滥用职权且程序违法予以撤销。这样会造成原告的反复起诉, 不利于保护当事人的诉权和合法权益, 不利于提高行政诉讼的公正与效率, 同时会造成卫生行政机关不认真履行法定职责, 故意规避法律、法律, 不利于依法治国、依法行政的推进。