自从上世纪50年代末开始, 我国逐步建立起原子能工业, 同时也逐步建立起放射卫生监督管理机构和法规体系。1989年, 国务院颁发的《放射性同位素与射线装置放射防护条例》 ^[1] (以下简称“44号令”)是我国第一部适用于放射工作安全与防护监督管理的行政法规, 对放射性污染防治、保护环境、保障工作人员与公众健康、促进核技术的开发与和平利用发挥了积极的作用。但是随着我国核技术应用的迅速发展, 以及我国经济体制改革的不断深入和法制建设的不断完善, 44号令规定的管理体制和制度愈显其局限性。

2003年6月28日, 第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国放射性污染防治法》^[2](以下简称“放污法”)。放污法对我国放射性污染防治的监管体系进行了调整, 明确规定“国务院环境保护行政主管部门对全国的放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。” 2003年12月8日, 我国中央编制部门《关于放射源安全监管部门职责分工的通知》 ^[3](中央编办发[2003] 17号)将放射源的统一监督管理职能划给环境保护行政主管部门。

在2002年12月国务院向全国人大常委会提请审议《放射性污染防治法(草案)》的说明中明确提出:“国务院决定对核技术利用的污染防治由国务院环境保护行政主管部门归口管理, 在本法审议通过后, 将对国务院发布的《放射性同位素与射线装置放射防护条例》进行修改, 进一步明确归口管理的具体措施”。经过多次广泛征求意见并加以修订, 将44号令更名为《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》^[4](国务院449号令, 以下简称449号令), 于2005年8月31日在国务院第104次常务会议上获得通过, 并于2005年12月1日正式开始实施。

1 449号令的主要内容和特点 1.1 理顺监管体制, 实现统一监管

为了解决管理体制上存在的问题, 根据放污法的规定和中编办确定的职责分工, 449号令第三条明确规定由国务院环境保护主管部门对全国放射性同位素、射线装置的安全和防护工作实施统一监督管理。449号令将原44号令中规定的分别由卫生、公安部门办理放射工作许可证、登记证; 涉及到放射性废气、废水和固体废物排放的由环保部门审批环境影响报告书(表)等修改为辐射工作单位向环保部门申请领取许可证, 由环保部门通报同级公安部门、卫生主管部门, 简化了手续, 方便了申请单位。

放射源监管体系的调整将彻底改变目前这种“政出多门、分段管理”的模式, 理顺我国的放射源监管体系, 消除管理上的死角, 从而实现对放射源的科学化监督管理。

1.2 实施放射源和射线装置的分类、分级管理

放射源分类是实现放射源科学管理的重要基础。对放射源和射线装置实施分类管理可以为许可、备案和监督的分级提供依据, 为合理配置监管的人力和财力提供依据, 为简化放射源事故分级、报告和处理提供依据, 也可以为放射源事故应急计划和响应程序的制订提供依据。分类管理的思想在本条例有关放射性产品的生产、进出口、事故应急以及辐射安全许可证的审批等诸多方面得以体现。

国际原子能机构(IAEA)于2003年7月出版了《Categorization of radioactive sources》 ^[5](TECDOC-1344), 并于2005年将其升级为安全标准(RS-G-1.9)。我国采纳了其中的思想, 并结合国情在449号令第四条中明确对放射源和射线装置实行分类管理。根据放射源、射线装置对人体健康和环境的潜在危害程度, 从高到低将放射源分为5类, 将射线装置分为3类。

为了充分发挥各级监管部门的技术力量, 提高效用, 保证潜在危害大的辐射工作项目的安全, 依据放射源和射线装置的分类, 449号令第六条规定生产放射性同位素、销售和使用Ⅰ类放射源、销售和使用Ⅰ类射线装置的单位的许可证由国务院环境保护主管部门审批颁发, 其他单位的许可证, 由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门审批颁发。

1.3 对放射源进行编码, 实施身份管理

对放射源实行统一编码, 实行身份管理, 在我国是一种全新的管理方式, 也是目前世界上行之有效的源头控制和跟踪监督的方法。放射源编码类似于公民身份证号码, 包含放射源的生产国家或厂家代号、生产年份、核素名称、出厂标号、类别等基本信息。449号令第二十二条明确规定放射源生产单位必须对其生产的放射源按照国务院环境保护主管部门规定的放射源编码方法进行统一编码, 未编码的放射源不得出厂和销售。对进口的放射源, 449号令第十八条规定由国务院环境保护主管部门确定其编码。因此, 我国的每枚放射源都有唯一的编码与之终生对应。

同时, 449号令第二十二条第三款规定国务院环境保护主管部门负责建立放射性同位素备案信息管理系统。放射性同位素备案信息管理是一种科学的监管方式, 可以快速提供放射性同位素的单位、数量、状态等十分重要的信息, 同时其以放射源编码为唯一标识, 对放射源进行动态跟踪, 也是各级监管部门实现信息交换的平台。这套动态信息管理系统将使全国的放射源监管工作形成一个整体, 大大加强国家与省级监管部门之间、各省监管部门之间的联系, 准确的掌握每一枚放射源的状态, 为实现对放射源“从摇篮到坟墓”的全过程监督管理提供充分的技术支撑。

1.4 实行源头控制, 确定放射源进出口的审批制度

放射性同位素的生产和进口是我国放射性同位素来源的两个“源头”, 449号令体现了监管部门对放射源实行源头控制的思想。

对于放射性同位素生产“源头”的管理, 449号令第六条规定生产放射性同位素单位的许可证由国务院环境保护主管部门审批颁发, 第二十二条规定生产放射性同位素的单位必须建立放射性同位素产品台帐、按照国务院环境保护主管部门规定的编码规则对放射源进行统一编码, 并定期将放射性同位素产品台账和放射源编码清单报国务院环境保护主管部门备案。

对于放射性同位素进口“源头”的管理, 449号令第十六条规定进口列入限制进出口目录的放射性同位素, 应当经国务院环境保护主管部门审查批准。值得注意的是, 为了减少闲置废弃源的产生, 消除辐射事故隐患, 我国首次提出进口Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类放射源时还应当提供原出口国负责回收的承诺文件, 并在449号令第十七条中予以明确。

1.5 加强对放射源转让的管理, 完善备案制度

449号令第六十八条指出, 放射性同位素转让是指除进出口、回收活动之外, 放射性同位素所有权和使用权在不同持有者之间的转移。这包括生产单位向销售单位的转让、销售(含进口)单位向使用单位的转让、使用单位之间的转让等。449号令十分重视放射源的转让, 对转让条件、审批程序、时限都做了详细的叙述, 同时在第二十一条中明确要求放射性同位素的转出、转入单位应当在转让活动完成之日起20日内, 分别向其所在地省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门备案。

建立放射性同位素备案管理制度是为了及时、准确的掌握我国放射性同位素的底数, 实现放射性同位素的动态跟踪管理, 避免对放射性同位素监管失控的一种科学的监管方式。对放射源的各种活动建立审批、备案制度, 体现了由单纯管理辐射工作单位到进一步细化管理放射性同位素, 特别是重点控制放射源的监管思路的转变。

1.6 重视闲置废弃放射源的收贮

根据统计资料, 我国约80 %的放射事故是由放射源丢失、被盗而引起的, 其中闲置废弃源未得到安全收贮是一个重要的因素。根据2004年国家环境保护总局牵头组织的清查放射源专项行动的统计资料, 全国尚有2万多枚闲置废弃放射源尚未得到安全收贮^[7]。因此, 如何安全收贮闲置废弃源并建立一套行之有效的收贮制度是目前一个非常迫切的任务。

449号令中对闲置废弃源的管理同样贯彻了分类管理的原则。第三十二条规定生产、进口放射源的单位在销售Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类放射源时, 应当与使用放射源的单位签订废旧放射源返回合同; 使用放射源的单位应当按照合同规定将废旧放射源交回生产单位或者返回原出口方。对于Ⅳ类、Ⅴ类废旧放射源, 由放射源使用单位进行包装整备后送交有相应资质的放射性废物集中贮存单位贮存。

449号令还完善了当辐射工作单位终止时放射源和放射性废物处理的规定。第三十一条规定生产、销售、使用放射源的单位需要终止的, 要事先对本单位的放射源和放射性废物进行清理登记, 并做出妥善处理, 不得留有事故隐患。

1.7 辐射事故的应急处理

近年来, 我国平均每年发生30起左右的放射事故, 2004年在山东济宁市更是发生了2人受超剂量照射致死的重大辐射事故。

449号令更加重视对辐射事故的应急处理, 将其独立列为一章。当发生辐射事故时, 辐射事故应急预案是减轻辐射事故人身伤害和经济损失的重要措施, 也是维护社会安定团结、经济稳步发展不可缺少的举措之一。在第四十一条中明确要求县级以上人民政府环境保护主管部门应当会同同级公安、卫生、财政等部门编制辐射事故应急预案, 报本级人民政府批准。

为了尽量避免辐射事故的发生, 也是为了在发生辐射事故时尽量降低辐射事故伤害和损失, 449号令第四十三条规定当发生辐射事故或者有证据证明辐射事故可能发生时, 县级以上人民政府环境保护主管部门有权采取责令停止导致或者可能导致辐射事故的作业等措施。

449号令第四十条根据辐射事故的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素, 从重到轻将辐射事故分为特别重大辐射事故、重大辐射事故、较大辐射事故和一般辐射事故四个等级。其中特别重大辐射事故的急性死亡(不论是放射性同位素或射线装置引起的)人数确定为3人以上(含3人), 是根据“国家突发事件应急预案”(国务院11号文[2004年12月])中有关突发公共安全事件分类制定的, 并取了其中最低的数值, 这样可以保持“核工业是最安全的行业之一”的良好声誉。

2 小结

近年来, 国际社会对辐射安全越来越重视。国际原子能机构、世界卫生组织、国际劳工组织等六个国际组织联合制定了《国际电离辐射防护与辐射源安全基本标准》和一系列指导性文件。2003年9月国际原子能机构成员国大会批准了《放射源安全与保安行为准则》, 并促请每个成员国向国际原子能机构总干事长做出书面承诺, 支持和赞同原子能机构为加强安全和保安所做的努力, 并遵守和执行《放射源安全与保安行为准则》。我国作为联合国国际原子能机构常任理事国, 对国际社会加强辐射安全的努力一直给予积极支持。

世界各国家对放射性同位素和射线装置的安全与防护管理模式不尽相同, 但《放射源安全与保安行为准则》中提出的监管要求和发达国家的通行做法基本上有以下共同特点:制定相应的法律法规; 设立一个统一监督管理机构或指定一个“牵头”管理部门, 并强调监督管理机构的“独立性”; 对辐射工作单位实行许可管理; 对放射性同位素实行从生产、销售、使用、报废等全过程监督管理; 要求废弃放射源返回生产厂、供应商, 或送交废物库或处置场; 建立放射同位素信息管理数据系统, 对放射源实行动态跟踪管理。

449号令是在吸收了国际上先进的管理经验并且结合我国的实际情况的基础上制定的, 它的实施将对我国目前的放射源监管体制的调整起到积极的作用, 可望从根本上改变我国目前放射源监管不力的现状, 促进我国放射源监管水平的提高。