《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《法》)是世界上第一部行政许可法, 《法》无论在模式设计还是制度创新上, 均对传统的行政许可制度进行了根本的突破与改革。卫生行政机关及其工作人员必须彻底更新执法理念, 在执法实践中如何将行政许可制度正确实施于放射卫生行政管理领域, 从而经得起司法审查, 是摆在执法者面前的一个重要课题。下面结合《法》、《卫生行政许可管理办法》(以下简称《管理办法》)、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》(以下简称《条例》)、《放射工作卫生防护管理办法》(以下简称《办法》)浅谈放射卫生行政许可中的几个问题, 供同行们参考。
1 放射卫生行政许可的原则 1.1 应当符合便民和禁止许可收费原则首先《法》、《管理办法》通过拓展当事人申请行政许可的渠道, 规定申请人可以委托代理人提出放射卫生行政许可申请, 行政许可的申请可通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出, 方便了许可申请的提出。再次取消行政许可收费, 因《条例》无收费的例外规定, 因此卫生行政机关实施放射卫生行政许可和对行政许可事项进行监督检查时, 不得收取任何费用。卫生行政机关提供放射卫生行政许可申请书格式文本也不得收费。
1.2 应当符合公开、公平、公正的原则首先《法》、《管理办法》规定卫生行政机关应当将《条例》、《办法》规定的有关放射卫生许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示。如果申请人要求卫生行政机关对公示内容予以说明、解释的, 应当说明解释, 提供准确可靠的信息。其次, 放射卫生行政许可的实施过程和结果, 卫生行政机关作出的准予行政许可的决定, 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外, 都应当公开, 公众有权查阅。符合法定条件、标准的, 申请人有依法取得放射卫生行政许可的平等权利, 卫生行政机关不得歧视。
1.3 应当符合信赖保护原则《法》、《管理办法》明确规定当事人依法取得的行政许可受法律保护。卫生行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。如果准予放射卫生行政许可所依据的客观情况发生重大变化, 为了公共利益的需要, 卫生行政机关可依法变更或撤回已生效的行政许可。由此给当事人造成财产损失的, 卫生行政机关应当依法给予补偿。这就是放射卫生行政许可的信赖保护原则。
1.4 应当符合高效、快捷的原则《法》、《管理办法》通过明确规定行政许可申请与受理、审查与决定、听证、变更与延续等环节的行为期限, 防止行政许可久拖不决, 督促行政机关提高审批效率。这就要求卫生行政机关在实施放射卫生行政许可时, 必须遵守对行政许可运行过程中各个主要环节的具体期限。否则有可能导致程序违法, 而引起行政复议或行政诉讼。
1.5 应当符合依法行政原则首先放射卫生行政许可的实施必须依据《条例》、《办法》的具体规定, 不得与其相抵触。其次《法》、《管理办法》确定了严格的行政许可监督检查制度。加强对卫生行政机关实施放射卫生行政许可和被许可人从事放射卫生行政许可各项活动的监督检查。并对卫生行政机关及其工作人员违法或滥用职权许可的法律责任作了十分严格、明确、具体的规定。再次, 《法》、《管理办法》进一步完善了当事人权利救济制度, 规定当事人对卫生行政机关实施放射卫生行政许可享有陈述权、申辩权、听证权, 对其合法权益因卫生行政机关违法或滥用职权实施行政许可受到损害的有申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求国家赔偿权。这里需强调的一点, 对实施放射卫生行政许可不服, 当事人既可申请行政复议, 也可直接提起行政诉讼, 不受《条例》第三十二条放射卫生行政处罚救济复议前置的限制。
2 放射卫生行政许可的合法性审查 2.1 程序方面的审查 2.1.1 放射卫生行政许可是否依行政相对人的申请而为根据《法》第二十九条第一款、《管理办法》第九条规定, 当事人从事放射作业, 依法需要取得行政许可的, 应当向卫生行政机关提出申请, 同时根据《法》该条第三款规定, 放射卫生行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。因此在行政复议、行政诉讼中卫生行政机关应当在举证期限内提供行政相对人已经提出行政许可申请的证据, 逾期提供或不能提供的, 将认定该放射卫生行政许可违法。
2.1.2 受理申请程序合法根据《法》第三十二条第一款第(五)项、《管理办法》第十二条第(五)项规定, 申请事项属于卫生行政机关职权范围, 申请材料齐全, 符合法定形式, 或申请人按照卫生行政机关的要求提交全部补正申请材料的, 应当受理行政许可申请, 同时根据《法》该条第二款、《管理办法》第十三条规定, 卫生行政机关受理或不予受理行政许可申请, 应当加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。不符合上述规定的, 将视为放射卫生行政许可程序违法。
2.1.3 有无告知陈述、申辩权或听证的程序根据《法》第三十六条、四十七条、《管理办法》第七条、第三十条规定, 卫生行政机关对行政许可申请进行审查时, 发现行政许可事项直接关系或涉及他人重大利益的, 应当告知该利害关系人和申请人, 申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩或要求听证的权利。卫生行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。提出听证申请的, 应当组织听证。笔者认为就放射卫生行政许可而言, 直接关系或涉及他人重大利益的情形主要指从事放射工作的放射工作人员及放射防护设施、设备的相邻权、环境权人。
2.1.4 作出放射卫生行政许可的期限行政效率原则是我国行政法的一项基本原则, 其含义是行政机关在行使其职能时, 要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费, 办尽可能多的事, 取得尽可能大的社会、经济效益。根据《法》第六条、第四十二条第一款、《管理办法》第十六条规定, 除可以当场作出行政许可决定的以外, 卫生行政机关应自受理申请之日起二十日内做出行政许可决定, 二十日内不能做出决定的, 经本行政机关负责人批准, 可延长十日并应当将延长期限的理由告知申请人, 法律法规另有规定的除外。但《办法》第十一条第二款规定卫生行政部门应自受理之日起三十日内完成审查, 对合格的予以批准, 并发放卫生许可证, 对不合格的, 出具卫生审查意见书, 由于《条例》未作具体规定而《办法》只是行政规章, 因此, 卫生行政机关实施卫生行政许可时, 应当严格按照《法》、《管理办法》的期限作出。如系延长作出, 应当在行政复议、行政诉讼举证期限内提供延期的批准手续及告知当事人延期事由的证据, 否则将认定程序违法。
2.2 职权方面的审查世界上公认的行政法基本原则中有一项为越权无效原则, 即行政机关必须在法定职权范围内行为, 一切超越法定权限的行为无效, 不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。根据《法》第二十二条、《管理办法》第五条、《条例》第六条、第七条规定, 放射卫生行政许可由省级卫生行政部门实施。根据《法》第二十四条规定, 省级卫生行政部门在其职权范围内, 依照法律、法规、规章的规定, 可以委托其他行政机关实施放射卫生行政许可。省级卫生行政部门应当将受委托行政机关和受委托实施放射卫生行政许可的内容予以公告。受委托行政机关在委托范围内, 以省级卫生行政行政部门的名义实施放射卫生行政许可, 不得再行转委托。除上述情形外, 其它任何部门包括省级以外的卫生行政部门都无权实施放射卫生行政许可。否则将视为越权, 根据信赖保护原则和《法》第六十九条、《管理办法》第五十七条之规定, 有权机关可依法予以撤销, 被许可人的合法权益受到损害的, 应依法给予赔偿; 可能对公共利益造成重大损害的, 则不予撤销。
2.3 实体方面的审查被许可内容是否符合具体要求, 《法》第三十八条、《管理办法》第二十四条规定, 申请人的申请符合法定条件、标准的, 行政机关应当依法作出准予行政许可的决定。就放射卫生行政许可而言, 《条例》第八条规定凡申请许可、登记的放射工作单位, 必须具备下列基本条件:①具有与所从事的放射工作相适应的场所、设施和装备, 并提供相应的资料; ②从事放射工作的人员必须具备相适应的专业及防护知识和健康条件, 并提供相应的证明资料; ③由专职、兼职放射防护管理机构或者人员以及必要的防护用品和监测仪器, 并提交人员名单和设备清单; ④提交严格的有关安全防护管理规章制度的文件。
《办法》第十条规定, 申请卫生许可证, 应当具备下列相应条件:①建设项目的放射防护设施, 经省级人民政府卫生行政部门设计审查与竣工验收认可; ②有放射性同位素准购批件; ③涉及放射性废水、废气、固体废物排放的, 还应当有经环境保护行政部门批准的环境影响评价文件; ④放射工作场所及设施、设备符合国家有关标准和放射防护要求; ⑤有必要的放射防护措施和防护监测仪器设备; ⑥从事放射工作的人员经健康检查、放射防护专业知识和相关法规知识培训合格, 持有《放射工作人员证》; ⑦设置放射防护管理机构或者组织, 配备专职或兼职放射防护管理人员; ⑧建立健全放射防护责任制和放射防护规章制度; ⑨符合放射卫生法规、规章规定的其他要求。
这些都是衡量放射卫生行政许可是否符合要求, 行政许可决定是否合法的标准。
3 实施放射卫生行政许可应当注意的问题 3.1 防止产生权力真空、管理失序和行政不作为《法》、《管理办法》的颁布实施, 导致放射卫生许可条件、标准的公开和收费的禁止, 割断了与利益驱动之间的联系。同时《法》强调效能与服务, 把政府一切工作的出发点与落脚点放到为公众谋利益上来, 因此, 再无任何利益驱动的前提下, 有可能诱发放射卫生行政管理缺位或不到位的问题, 在委托下级卫生行政机关实施放射卫生行政许可时, 此种问题将更为严重。因此为了保证放射卫生行政许可的有效实施, 必须建立健全放射卫生行政管理的制约、激励机制, 完善放射卫生行政管理绩效考评制度, 强化行政责任追究制度, 以便为放射卫生行政管理的有力、高效运作提供新的动力支持。
3.2 完善卫生行政机关的监督检查手段, 强化对放射卫生行政许可实施的全过程监管放射卫生行政许可直接关系到放射工作人员、患者的合法权益, 关系到公众的健康与安全、放射卫生管理秩序的有效维护。因此, 应严格依法实施, 加强监督检查, 以及时防止和纠正行政许可实施过程中产生的违法或不当行为, 及时消除对公众健康与安全以及放射工作人员、患者合法权益具有威胁的因素和隐患。因此笔者建议, 为了保证卫生行政机关对被许可人从事放射作业活动的有力监督和检查, 需要尽快出台行政强制法, 以保证卫生行政机关具有强制检查的权限和手段。
3.3 要健全有关对监督检查记录进行查阅的规定《法》规定, 公众有权查阅行政机关监督检查记录。监督检查记录有时会涉及到一些敏感事项, 包括技术资料、商业秘密等, 如果不区别情况一律公开, 公众均有权查阅, 可能会造成侵权或泄密。《管理办法》第五十二条第二款则弥补了《法》的缺陷, 明确规定卫生行政部门对被许可人提供的有关技术资料和商业秘密负有保密责任。因此, 建议在《条例》实施细则中对放射卫生许可分别不同情况作出规定。例如凡监督检查记录中没有涉及保密事项的一律公开; 涉及保密事项的, 剔除保密事项以外的其他部分可以公开; 如果保密事项与其他部分密切联系不可分离, 则不得公开。
3.4 要严格执行许可期限等制度的规定《法》、《管理办法》对行政许可实施程序的每个环节包括申请、受理、审查、决定、变更、延续等均设立了法定期限。这不仅极大方便了许可相对人, 弥补了《条例》规定的不足, 而且有利于放射卫生行政许可的高效顺利实施。《办法》第十一条关于书面作出受理、不受理或限期补充有关材料的决定期限和放射卫生行政许可作出的期限与《法》第三十二条、第四十二条、《管理办法》第十二条、第十六条有不同的规定, 应严格按照《法》及《管理办法》规定的期限进行。《办法》第十三条规定了发证机关对放射卫生行政许可完成复验的期限, 发证机关应在接到放射卫生行政许可复验申请之日起三十日内作出是否准予复验、验证的决定。根据《法》第五十条、《管理办法》第四十五条的规定, 逾期未作决定的, 视为准予复验、验证。《办法》第十五条规定注销放射卫生行政许可的部分情形有超越《法》第七十条规定之嫌, 应严格按《法》第七十条的规定执行, 或者将来将《办法》上升为行政法规。
总之, 《法》、《管理办法》的实施将会淘汰重许可、轻监督检查、轻服务引导的行政行为模式, 推动放射卫生行政执法方式朝着多样化的方向发展。这就要求在实施放射卫生行政许可的过程中, 卫生行政机关及执法人员必须积极行政, 更新执法方式, 灵活运用各种行之有效的行政执法手段, 既要严格依法许可, 又要强化行政监督检查, 严格行政责任追究制。同时还要运用行政指导、行政合同、行政奖励等非强制性行政行为方式, 大力提高放射卫生服务水平, 积极全面有效的履行法定职责。