《放射性同位素与射线装置放射防护条例》（以下简称《条例》）已由国务院以44号令发布，并从发布日（1989年10月24日）起施行。这是我国自建国以来所发布的专门放射卫生防护法规中，法律地位最高、法律效力最广泛、法律关系最明确的国家行政法规。它的发布实施，更进一步健全了我国放射卫生防护法制，对保障放射工作人员和公众的健康与安全、保护环境、促进放射性同位素和射线技术的应用与发展，将起重大推动作用。

一 《条例》的法律地位

《条例》的法律地位是指它在我国的法律渊源和法律体系中的位置、等级和隶属的法律部门。这是认识《条例》性质和效力的前提。

所调法律渊源，即法律规范的形式，又称“立法体系”或“规范性法律文件体系”。它是法的外在形式的组成结构，并与发布法规文件的国家机关的等级结构（即法律渊源）相一致。我国的法律渊源可分为：全国人大（制定根本法——宪法）；全国人大及其常委会（制定法律——基本法、单行法）；国务院及其所属机构（制定行政法规和行政规章）和地方人大或地方人民政府（制定地方法规）^[1]。

根据宪法规定，我国国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。宪法规定的国务院重要职责之一就是“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”国务院发布的《行政法规制定程序暂行条例》中规定，“行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照本条例规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总和”；“行政法规的名称为条例、规定和办法。对某一方面的行政工作作比较全面系统的规定称条例”；“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称条例”。据此可以认为，国务院以44号令发布的本《条例》、即为国家行政法规。

回顾建国以来，我国已颁布的放射卫生防护法规中，法律地位最高的当属1960年经国务院93次会议批准、由卫生部和国家科委发布的《放射性工作卫生防护暂行规定》。但它未能适时上升为国家行政法规，却在1974年被由国家计委、建委、国防科委和卫生部联合颁发的《放射防护规定》（GB.J8一74）所取代。当时国务院虽无明令废止《暂行规定》，实际上已由行政法规变为技术法规；并在1984年经国家标准局批准，卫生部颁布了《放射卫生防护基本标准》（GB4792 -84），正式建立了我国较完整的放射卫生技术法规（标准）体系^[2]。因此，近年来，作为放射卫生防护的行政法规，只有1979年2月由国家科委、公安部、卫生部重新发布的《放射性同位素工作卫生防护管理办法》，并在1982年公开发布。但是，它仅为国务院所属机构的行政规章。

本《条例》则是由国务院正式发布的国家行政法规，是根据宪法的规定，由国家最篇行政机关发布的规范性法律文件。《条例》明令废止了1979年的《管理办法》（见《条例》37条）。各省、市、自治区根据《管理办法》制定的实施细则也自然废止。《条例》同时规定，“国务院卫生行政部门会同环境保护、公安部门”另行制定实施细则。

为此，我们可以确认，尽管在我国宪法或法律（基本法或单行法）中也有涉及放射卫生防护管理内容的法规条款，但作为独立的专门的放射卫生防护法规，在我国尚未制定相应单行法的情况下，本《条例》应是放射卫生防护管理领域中法律地位最高的专门行政法规。

所谓法律体系，是历史形成的法的内在结构，是立法成果的总体系统表现。法律体系的建立应以现行的法律规范为基础，以宪法为核心，以部门法为主体所组成的体系结构。卫生法也应是一个法的部门，但目前我国的卫生法律，由于缺少基本法，仅有少数单行法，大量的是行政法规或行政规章，尚未构成或正在构成一个独立的法的部门。因此，本《条例》在法律体系的分类上，根据其法规内容和所调整的对象，仍属于行政法范畴。它的制定依据、目的、原则、法律适用范围以及其管理、监督和处罚等内容，完全符合行政法的基本特征，是关于放射卫生防护行政管理的法律规范文件。

当然，在法学界也有人认为，由国务院发布的规范性法律文件，在法律渊源上虽属行政法规，但在法律体系上并不定隶属行政法的部门，也可属经济法、劳动法等不同的部门法。但我们认为，本《条例》划归行政法范畴是较为合适的。它也是下文讨论其法律效力、法律适用和法律关系的前提。

二 《条例》的法律效力

《条例》的法律效力是指这项法律在时间、空间上和对人的约束力。这是正确适用法规的前提，也是所有法律规范在内容上的必备要件。

法的时间效力，一般是指该项法规开始生效和中止生效的时间，以及本项法规对它发布之前的法规行为是否有潮及力。本《条例》规定，自发布之日（1989年10月24日）起施行。这就是说，本《条例》未公布另外延迟生效日期，也就是没有给出一个学习、宣传、贯彻的准备时间。因此要求有关部门尽快施行，尽量缩短宣贯准备时间。本《条例》未规定终止时间，说明它将继续执行，直到新法取代旧法或国家明令废止。至于法规时间效力的溯及力问题，是指本法规是否洲及既往，是否对新法施行前的行为有效。本《条例》对此没作出明确规定，可以理解为对《条例》发布前的“生产、使用、销售放射性同位素和射线装置”的行为不适用本《条例》，只以当时的法规为准，本《条例》不予潮及。

法的空间效力是指法规适用的空间（地城）范围。我国一般依据法规制定机关（法的渊源）的管辖范围和法规明文规定的生效区域来确定其空间效力。一般认为，由全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的法规等，除有特别规定外，其效力应遍及我国全部领土、领海、领空以及驻外便、领馆和国境外的我国舰船、航空器等。本《条例》第2条规定，“适用于中华人民共和国境内从事生产、使用、销售放射性同位素和射线装置的单位和个人”，就属这种情况。

法律对人的效力是指对什么人有约束力，其效力范围实际上同它的空间效力范围是一致的。全国范围内有效的法律，应当对全体中国公民和居住中国的外国人与无国籍人均有约束力，并且包括该范围内的所有自然人和法人。本《条例》规定，凡在我国境内，只要从事生产、使用、销售放射性同位素和射线装置的单位（法人）和个人（自然人），都具有约束力。

三 《条例》的法律关系

法律关系是指由法律规范所调整的社会关系，这种社会关系表现为法律上的权利和义务关系。《条例》作为行政法规，其法律关系还有以下特征：

1.《条例》作为行政法规的法律关系，在国家行政机关依法下达指示或命令（如发布《条例》）时即形成，不需征得法律关系参与者对方的同意。当这种法律关系生效后，对方必须依法履行作为和不作为。

2.《条例》规定的国家行政机关的行政行为（管理、监督和处罚），有国家强制力作保证，按宪法和民法或刑法等法律适用。

3.《条例》作为行政法规，使行政措施的法律行为有效，亦即具备了行政法规的有效要件，诸如组织的合法性、权限的合法性、内容的合法性、表示的合法性、程序的合法性和方式的合法性等等。《条例》规定的行政机关和特种监督机构或人员（如监督员），由于获得其法律行为的有效性，从而具有法律效力。

《条例》十分明确地规定了行政法规应具备的法律关系。正如我们在讨论放射卫生防护宏观社会管理的体制系统化时”），曾提出过一个社会管理系统模式，它应包括管理部门、被管理部门以及联系它们之间的执行、监督和协同反馈等三个子系统，构成完整的管理功能单元。《条例》中所明确的这种系统化模式结构，即其所表现的法律关系，包括以下几个方面：

1.放射卫生防护的管理部门，作为法律关系的重要主体，正如《条例》第3条规定：“国务院卫生、环境保护和公安部门按照各自的职能和本条例的有关规定，对放射性同位素与射线装置的生产、使用和销售中的放射防护（简称放射工作）实施监督管理”，并在《条例》第二章5~7条中，把这种分工职责具体化。这表明，它以行政法规条款，确认了卫生部门主管卫生防护审查与许可，公安部门主管安全和环保部门主管“三废”管理，并且互相协同、协作，互为反馈。至于在1979年《管理办法》中规定的由科委部门主管订货，鉴于放射性同位素与射线技术已广泛普遍应用，没有必要再作为新技术管理，故科委部门不再参与订货管理，这项工作将在制定实施细则中加以明确。我们建议，放射性同位素与射线装置的订货管理，应由卫生防护许可部门承担。

2.放射卫生防护的被管理部门，作为法律关系的另一个主体，正如《条例》第2条规定，“本条例适用于中华人民共和国境内从事生产、使用、销售放射性同位素与射线装置的单位和个人”。而且，这种法律关系的建立是以《条例》的发布为依据，不需征得被管理单位和个人的同意。“凡从事放射工作单位的负责人，应当采取有效措施，使本单位的放射防护工作符合国家有关法规和标准”（条例第10条），“任何单位和个人对违反本条例的行为有权检举和控告”（条例第4条），确认了被管理部门依法、遵法和守法的义务。

3.《条例》第一次以明确的法规条文，规定了执行子系统的法律义务，即“从事放射工作单位的上级行政管理部门，负责管理本系统的放射防护工作，并应定期对本系统执行国家放射防护法规和标准进行检查”（条例第10条）。这就明确指出了放射防护工作中，建立以自觉执行法规为目的的自主管理系统的重要性，确认了放射工作单位的上级行政管理部门，不论其隶属于哪个产业或行政部门，均是法律关系的另一个主体，具有执法自检自查的义务。

4.《条例》重申了在我国行之有效的监督子系统的职责，肯定了行政法规实行行政监督的手段，使这种监督具有行政和司法双重属性，且以行政措施的法律行为（行政手段）为主。其监督权利大体有形成权、管理权、命令权和处罚权等几种，《条例》第五、六章（25一一33条）对这些职权和监督员的任命作了具体规定。

5.《条例》对法律关系的客体一一法律关系主体权和义务所指向的对象及其行为（不包括人，但包括与人身相联系的非物质事物），亦即放射性同位素与射线装置及其在生产、销售、使用、贮存和运输活动中的各种行为，作出了颇为详尽的专业技术性甚强的规定，详见《条例》三、四章的大部分条款（约占《条例》内容三分之一）。这正是本《条例》行政和技术特殊性所在，也是法律关系的重要方面。

最后应当强调指出，法律规范所调整的社会关系是法律关系，但法律关系的发生、变更或消灭必须有法律规定的客观情况存在，这就是法律事实。法律事实中又以人的行为活动（例如生产、使用、销售、贮存、运输放射性同位素和射线装置）为主，按《条例》规定又分为合法行为和违法行为，二者皆可发生法律关系，则必然引起法律适用。行政法规的法律适用，是主动管理，具有广泛裁量权，并以行政措施为主，不执行司法机关的不告不理原则。社会主义的法律适用，其基本原则仍是以事实为依据，以法律为准绳，做到"有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”。无论是法律关系主体的权利或义务的任何一方，都必须做到学法、知法、懂法，执法、遵法、守法，维护法规的严肃性和权威性，以推动放射工作的发展。