1 问题的提出

冰雪运动具备独特的地域风情、极限刺激和观光旅游等特征，已成为世界上最受欢迎的体育运动项目之一。由于我国地处亚热带地区，且20世纪80年代以来我国体育的赶超型发展战略^[1]一直将夏季奥运项目作为竞技体育、大众体育发展的突破口，冬季项目发展相对滞后。在2002年盐湖城冬奥会上，我国运动员杨扬夺得女子短道速滑500 m冠军，实现了冬奥会金牌历史性突破，之后我国冬季项目开始呈现以冰上项目为突破口的发展态势，涌现出王濛、申雪、赵宏博、周扬、武大靖等奥运冠军。美国、英国、俄罗斯等世界体育强国的冰雪运动竞技水平和大众普及度较高，且发展态势趋于职业化、产业化。我国冰雪运动发展水平与世界体育强国或冰雪运动强国还存在较大差距，呈现场地开发不足、顶尖教练员缺乏、冰上项目与雪上项目发展不均衡、优势项目太少、绝大多数冰雪项目普及程度和后备人才严重不足^[2]、器材创新研发能力不够以及顶尖赛事缺乏等问题。因此，为实现体育强国建设目标，须补齐冰雪运动发展短板。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视体育工作。习近平总书记关于体育工作的重要论述对我国体育事业长远发展、系统规划、科学决策等具有重大历史意义，形成了内涵丰富、体系完整的体育思想^[3]。习近平总书记指出“冰天雪地也是金山银山”，倡议“三亿人上冰雪”，并提出冬季项目应“补齐短板”等。2019年国务院办公厅印发的《体育强国建设纲要》^[4]指出：“持续加大冰雪项目选材力度，恶补冰雪短板，不断提高冰雪竞技水平。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》将“持续推进冰雪运动发展”作为建设体育强国的任务之一。在此背景下，实现冬季和夏季项目在竞技体育、大众体育和体育产业等各领域均衡发展是体育强国建设的重要任务。近几年，国家出台了一系列关于冰雪运动发展的政策文件，直接指出了我国冰雪运动发展的短板，且并非仅从提升竞技水平这一单一角度出发，而是全面规划了冰雪运动的发展路径，反映了我国体育事业正在由单一功能到多元功能、由工具理性到人文理性、由内部治理到外部治理转变的发展特征。通过提升冰雪运动竞技水平带动冰雪运动产业发展及大众参与，将其从健身功能向探索极限、贴近自然、冰雪旅游的人文价值延伸，提升我国冰雪项目治理的现代化水平，实现举办和参与2022年北京冬奥会“双丰收”，促进我国冰雪运动融入全球冰雪运动发展之中，提升国际话语权和影响力。

自北京获得2022年冬奥会举办权以来，国家出台了一系列发展冰雪运动的政策。为更好地把握其政策指向，笔者以体育强国建设对我国冰雪运动发展的统摄作用为切入点，分析“补齐短板”的时代需求和“北京冬奥”的历史契机，借鉴发达国家发展冰雪运动的政策，从冰雪运动竞技水平、场地供给、产业体系和大众活动开展等方面分析我国冰雪运动公共政策，为我国冰雪运动高质量发展提供政策建议。

2 体育强国建设对冰雪运动发展的统摄作用 2.1 体育强国建设背景下夏季与冬季项目的均衡发展

从1984年洛杉矶奥运会到2018年平昌奥运会，我国运动员共获得242枚奥运会金牌，其中夏季奥运会金牌总数为227枚。我国夏季项目与冬季项目发展不均衡^[5]，主要表现在冬季项目的国际大赛竞技水平、全民健身参与规模、科技器材创新能力、青少年体育后备人才储备、场地设施完备程度、教练员与科技从业人员数量等各方面均落后于夏季项目。在建设体育强国背景下，全方位提升冰雪运动参与规模、发展水平和质量等是构建体育强国的重要指标。一方面，当前全球体育强国多为冰雪运动体育强国。冬奥会参赛规模和人数已由1924年第1届冬奥会16个国家的258名运动员，增长到2018年冬奥会92个国家或地区的2 922名运动员。据统计，加拿大、法国、挪威、瑞典、芬兰在近5届冬奥会中夺得金牌总数占冬奥会金牌总数的比例分别为38.8%、28.3%、34.9%、22.6%、34.3%。冰雪运动强国已在发展规模和效益上彰显了其厚实的基础，且日本和韩国的冬奥会成绩也均强于我国。另一方面，冰雪运动聚集效应独具经济效益和品牌价值。如美国、德国等国家凭借其较大规模的冰雪运动参与人群，依托俱乐部、社区体育组织等普及运动项目，带来了极大的经济和品牌效益。据统计，2018年全球具备4条以上滑雪提升设备的滑雪场有2 113家，其中阿尔卑斯地区占36%、美洲地区占21%、亚太地区占19%，从滑雪人次看，阿尔卑斯地区吸引了全球43%的滑雪者^[6]。由此所带动的旅游、娱乐、交通等收入的增长，提升了城市的旅游品牌价值。因此，冰雪运动产业亦是体育强国建设背景下的主要业态之一。

2.2 体育强国建设背景下冰雪运动产业的融合发展

世界冰雪运动强国聚集将会使竞赛表演、文化交流、装备器材、场地设施、休闲旅游5个方面融合发展，独具品牌效应^[7]。当前，我国冰雪运动产业还有较大不足，主要表现在场地管理落后、营销手段单一、高端赛事较少、人才极为匮乏、产业创新不够等方面。我国在冰雪装备制造数量急剧上升的驱使下，急需从“中国冰雪装备制造”走向“中国冰雪装备创造”。

（1）结合当前我国冰雪运动产业规模显著提升的背景，将其与乡村振兴、产业转型融合发展。总体而言，我国冰雪旅游资源主要集中在东北三省、河北省等地的山区、林区或西部高原地区，这些地区均是我国乡村振兴的攻坚地，由于自然环境影响，其生活生产条件较差、产业结构相对单一，经济发展水平较低。从产业融合的视角看，在具有丰富冰雪资源的地区发展融旅游、商务、文化、休闲等为一体的冰雪运动产业，既有利于解决当地乡村振兴的难题，也能在保护生态的前提下整合资源、融合发展。如位于黑龙江省牡丹江市海林市长汀镇的黑龙江雪乡国家森林公园，此前主要为林业伐木场，在国家实施林业生态保护工程后，转型发展冰雪休闲旅游，从一个偏僻的小山村一跃成为全国闻名的冰雪旅游休闲度假地，实现了当地居民的增收致富和产业转型升级。

（2）发展冰雪运动与全域旅游产业深度融合。发展冰雪运动产业是当前我国冰雪运动发展的重要组成部分。在以大众休闲旅游为背景的全域旅游视角下，将冰雪赛事、培训、营销、装备融入冰雪旅游，将冰雪运动产业融入区域经济、社会、文化。随着休闲时代的来临，网络和信息技术等从根本上改变了传统服务业低效率和不可贸易的性质^[8]，欧美冰雪运动强国的冰雪旅游产业、场馆服务、赛事传播、技能指导等服务业态向全球输出，已形成了完善的产业链条和全球影响力。如全球最具影响力的冰雪运动职业联赛——北美国家冰球联赛（The National Hockey League North America，NHL），通过各大网络平台传播已拥有超过6 800万观众，其中在Twitter建立的网上社区有343万用户，在Facebook上有370万“粉丝”^[9]。中国旅游研究院^[10]的研究成果显示，2016—2017年冰雪季我国冰雪旅游市场规模达1.7亿人次，冰雪旅游收入约合2 700亿元。易观智库发布的《2018中国冰雪产业白皮书》^[11]显示，到2025年我国直接参加冰雪运动的人次将达5 000万，并带动3亿人参与冰雪运动。2017年，我国冰雪产业规模已达3 976亿元，预计未来3年仍将保持增长态势，最终实现2025年产业规模达1万亿元的目标^[11]。由此可见，在服务全球化背景下，冰雪运动产业与相关产业融合发展、创新驱动发展、国际拓展发展已成为冰雪运动强国的发展趋势。

2.3 2022年北京冬奥背景下冰雪运动发展的契机

2022年北京冬奥会是我国重大历史阶段的标志性活动，北京将成为迄今为止世界上唯一举办过夏季奥运会和冬季奥运会的“双奥之城”，这将有利于提升城市国际影响力和塑造城市品牌。在国家政策驱动下，举办2022年北京冬奥会已成为我国冰雪运动发展的历史契机。一方面，通过举办2022年北京冬奥会实现我国冰雪运动跨越式发展。在冰雪竞技运动方面：从参赛成绩看，我国近年来的冬奥会排名都在十几名；从参赛项目看，2014年索契冬奥会我国只参加了49项比赛（全部项目共98项，参赛率为50%），2018年平昌冬奥会也只参加了53项（全部项目共102项，参赛率为52%）^[12]。习近平总书记提出要实现“办赛精彩、参赛也要出彩”“全项目参赛”的目标，这将带动我国冰雪运动竞技水平快速提升和冰雪运动产业本体及相关产业业态融合发展。通过2022年北京冬奥会提高群众对冰雪项目的关注度、喜爱度、支持度^[13]，发挥奥运会作为大型体育赛事的发散效应，从大众参与水平、基础设施建设、人才配套升级、活动组织体系等方面为我国冰雪运动发展奠定基础。另一方面，通过举办2022年北京冬奥会提升我国冰雪运动全球地位。我国冰雪运动起步晚、底子薄，在国际冰雪运动竞技成绩、全球话语权以及国际领域参与程度等方面都与冰雪运动强国存在较大差距。2022年北京冬奥会将聚集性整合并提升我国冰雪运动活动、场地、器材、人才等的规模和质量，增加与国际冰雪组织的交往，参与国际冰雪活动、训练营、赛事等，培养一批适应奥运会冰雪项目发展的技能指导、场地维护、器材研发等方面的专业技术人员和管理人员，逐步提升我国走向国际冰雪运动“舞台”的能力，提升我国冰雪运动的国际地位。

3 新时代冰雪运动公共政策梳理

公共政策是以社会科学、社会行业和政治学的方法论及实际成果为基础，对公共事务政策制定过程进行分析的一门学科。从公共管理学视角看，公共政策分析是公共管理学的重要工具，主要围绕公共事务的政策背景、制定、分析和建议等视角对其进行研究^[14]。如图 1所示，笔者以《体育强国建设纲要》为政策背景，发挥举国体制和市场机制相结合的重要作用，以2022年北京冬奥会为契机，构建政府主导、社会参与和市场激活的冰雪运动治理体系，以我国冰雪运动公共政策为对象，对其制定的要义和路径等进行学理分析，并提出政策建议。

在新时代背景下，加快推进体育强国建设是党的十九大报告对体育事业提出的新的奋斗目标，建成体育强国是2035年国家发展的远景目标。显然，冬季和夏季项目均衡发展、冰雪运动产业融合和2022年北京冬奥会的历史契机均要求补齐冰雪项目发展短板^[15]。如表 1所示，近几年中共中央、国务院及国家相关部委颁布了一系列关于2022年北京冬奥会、冰雪运动产业、大众参与和竞技参赛等方面的政策文件，体现了2022年北京冬奥会的重大事件引领作用，以及全面发展冰雪运动的辐射作用。具体而言，体现了3个方面的特征：①引领性。2022年北京冬奥会成为我国冰雪运动发展的重要契机，习近平总书记多次提出“办好冬奥会和冬残奥会”，围绕城市建设、科技创新、赛事组织和冰雪项目发展提出了一系列重要指示，这也成为国家和各级体育及相关部门制定政策的重要指导思想。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》全面剖析了我国冰雪运动存在的问题、冬奥会筹备及冰雪运动发展的路径，体现了其引领性作用。②全面性。国家行政部门从冰雪运动竞技水平、产业发展、大众参与等方面都进行了科学规划。尤其是围绕冰雪运动场地资源调配障碍、冰雪运动产业提档升级、冬奥备战科学规划等冰雪运动发展重大事项提出了专门性指导意见，为突破瓶颈、促进冰雪运动全面发展提供了政策依据。③融合性。基于我国冰雪运动短板较多和2022年北京冬奥会筹办需求，国家冰雪运动政策体现了跨部门融合的特点，引导冰雪运动发展呈现融合趋势，如冰雪运动产业与相关产业融合、冰雪运动场地与土地等资源整合、群体冰雪活动与消费经济发展融合等，以多部门协同治理和跨领域融合发展突破冰雪运动发展瓶颈。

4 新时代冰雪运动公共政策分析 4.1 提升冰雪运动竞技水平：体制改革和科技助力

北京冬奥会是我国重要历史节点上的重大标志性活动，是展现国家形象、促进国家发展、振奋民族精神的重要契机。在此背景下，我国不仅要办一届精彩的冬奥会，而且要实现参赛成绩的突破。当前，我国冰雪运动应以2022年北京冬奥会为契机，发挥冰雪公共政策聚集科技资源、财政支持、社会力量等发展冰雪运动的功能，通过体制改革提高备战效率，通过科技备战取得成绩突破，实行扁平化管理，提高备战效益。扁平化管理是一种解决层次重叠、组织机构运转效率低下等问题，以管理幅度大、层次少为特点的等级式管理模式^[16]。当前，国家体育行政部门以推进全国性单项冰雪运动协会改革为体制改革的切入点，减少备战的层级式阻碍。同时，如图 2所示，国家体育总局发布的《2022年北京冬奥会参赛实施纲要》和《2022年北京冬奥会参赛服务保障工作计划》（“同心圆”计划）^[17]提出2018—2021年“扩点、固面、精兵、冲刺”的阶段任务，锁定精英人才选拔、备战资源调配、科技助力备战、调动各方力量等重点备战工作，建立国内外、跨界等多种组建模式的国家队，在实现全面参赛的基础上，实现2022年北京冬奥会的成绩突破。

我国冰雪运动竞技水平较差的主要原因是缺乏高水平教练员和创新训练理念，加之现代科技力量注入，导致我国冰雪运动竞技成绩长时间难以突破。当前，我国已全面聘请外籍专家直接指导国家队备战，但更重要的是应强化训练周期板块化、训练方法多样化、训练过程动态化、训练要求实战化、高原训练平原化、体能训练常态化、力量训练专项化、恢复手段科学化、身心训练一体化等训练理念、方法、手段，在生理机能和动作捕捉监控的基础上，对运动员体能支撑、心理辅导、医疗康复、营养膳食、睡眠干预等进行全面科技渗透。如针对速度滑冰弯道技术、跳台滑雪起跳和飞行技术，研制人体高速弹射装置和风洞训练基地，将科学化训练手段普遍运用于2022年北京冬奥会备战一线。

4.2 拓展冰雪运动场地供给：科学规划和丰富类型

冰雪运动场地是提供冰雪运动公共服务和发展冰雪运动产业的基础。冰雪运动场地布局具有高能源消耗、管理专业性较强、地域和季节制约因素较大等特点，导致我国冰雪运动场地供给数量少、规模小且服务水平不高，多数场馆仅处于收支平衡状态，盈余较少，冰雪健身、竞赛、康养的产业链尚未形成^[18]。因此，如图 3所示，拓展冰雪运动场地供给需要基于全国范围内科学规划和丰富供给类型，以满足不同人群参与冰雪运动的多元化需求。①通过“引领带动、三区联动、多点补充”的实施路径科学规划我国冰雪运动场地^[19]。以京津冀协同发展和2022年北京冬奥会助推一批国际标准的冰雪场馆建设，为我国持续承接冰雪运动大型赛事和活动提供保障。同时，北方地区占据我国72.76%的冰雪运动场地^[11]，应充分发挥东北、西北、华北地区的季节、地域等优势，以冰雪运动场地与旅游产业融合发展提档升级，形成我国冰雪运动场地多元化布局，以“北冰南展”政策驱动和南方区域经济发展的优势带动室内冰场发展。②通过“冰雪+旅游、冰雪+商业、冰雪+赛事”的实施路径丰富我国冰雪运动场地类型。在国家大力发展体育特色小镇，促进其规范运行的背景下，打造冰雪旅游的精品线路和聚集地；同时，将室内冰场与大型商业综合体结合，带动城市大众冰雪培训、赛事等活动。在打造赛事产业链的背景下，通过打造城市冰雪赛事带动冰雪运动场地合理布局。更为重要的是，应提升政府在冰雪运动场地建设方面的政策监管和执行力度，尤其应实施水、电、气等的能耗补贴或价格优惠政策，以及体育企业营业税低于3%的政策等。

4.3 打造冰雪运动产业链条：业态均衡和服务大众

我国冰雪运动产业发展应以2022年北京冬奥会为契机激发大众参与冰雪项目，实现体育产业由体育用品制造业向体育服务业的结构性转型，为冰雪大众旅游、培训、赛事和数字化服务等发展提供政策支撑。在此背景下，国家从公共财政支撑、重点区域布局、场地设施改善、冰雪人才培养等方面出发，出台了一系列政策并采取了一系列有效举措，为打造冰雪运动产业链条夯实了基础（图 4）。从体育产业类型视角看，应促进冰雪装备、旅游、赛事、培训和营销等产业均衡发展，冰雪运动装备应以自主创新品牌和引进为渠道，与智能科技、材料科技等领域融合，研制出具有中国品牌特色的冰雪运动装备。

在产业结构转型背景下，体育服务产业具有巨大商机^[20]，应将冰雪旅游、赛事、培训作为产业核心。①冰雪旅游是以冰雪特色小镇为核心，将体育与旅游、区域发展相融合，通过满足大众的滑雪、观景、休闲、度假等需求，带动交通、餐饮、酒店等服务业发展，并带动老区、边远山区等的经济转型发展，提升区域影响力和辐射力。②在冰雪赛事方面，应将大众、竞技和职业赛事分层、分类管理，大众冰雪赛事与冰雪特色小镇、城市体育综合体融合发展，逐步形成独具中国品牌特色的冰雪产品。在引进国外冰雪赛事的基础上，应完善赛事服务体系，培养职业冰雪管理人才，逐步打造具有中国品牌特色的职业冰雪赛事。③在冰雪培训方面，应构建冰雪培训指导标准化体系、大众等级标准、安全保障体系，建立冰雪运动协会、俱乐部等不同类型组织体系，以扩大培训规模和提高培训质量，提升我国冰雪运动产业从业人员的综合水平。同时，在政府主导和商业机构参与下，应挖掘冰雪运动产业全消费领域的营销策略，尤其应基于2022年北京冬奥会蕴含的奥运经济潜力，适时介入热点营销，提升冰雪运动产业的品牌价值。

4.4 夯实冰雪运动大众基础：主体建设和注重青少年普及

大众参与是发展冰雪运动的基础。过去，我国冰雪项目发展仅局限在东北地区，这直接影响了我国冰雪运动大众普及程度，冰雪场馆布局、后备人才选拔、项目文化拓展等方面均也受到限制。但从欧美体育发达国家及我国周边的日本、韩国等国家看，冰雪运动在大众人群中较为普及，这些国家已从冰雪运动场地建设、指导人员培养、市场体系培养等多视角构建了冰雪运动公共服务和产业链条。2022年北京冬奥会已成为我国构建冰雪运动公共服务体系的契机，应以此引导大众参与冰雪运动。

如图 5所示，从我国体育管理体制的角度分析，应围绕冰雪运动国家财政投入、场地资源配置等关乎冰雪运动开展的核心资源配置要素，发挥体育行政部门及相关部门的跨域治理作用，构建基本公共服务体系，为提升冰雪运动组织能力、完善场地设施和开展赛事活动夯实基础。

一方面，夯实大众冰雪运动主体建设。在国家“放、管、服”改革背景下，加快全国性冰雪运动组织实体化和能力建设，尤其应在大众多渠道参与冰雪运动的形势下，促进网络化、社会化、区域化、基层化和虚拟化冰雪体育组织创建，发挥社会组织在制定行业标准、聚集社会力量等方面的优势；同时，各地方政府应发挥地域优势，形成多元投入的冰雪运动场地建设市场机制，以提升冰雪运动组织能力和大众参与质量。在冰雪运动赛事活动方面，应构建品牌性、引领性冰雪运动赛事活动，发挥其示范作用，广泛开展抽冰嘎、打陀螺、雪地拔河、冰钓等群众喜闻乐见的民间民俗冰雪娱乐活动^[13]。建立“冰雪嘉年华”等群众身边的特色冰雪赛事活动体系，促进冰雪赛事活动与文化、娱乐等媒体电视节目相结合，与冰雪特色小镇旅游线路相结合。

另一方面，重视在青少年人群中普及冰雪运动。分析冰雪运动项目特征，发现冰雪运动对青少年发展敏感期内的稳定性、平衡能力、身体控制能力等有较大促进作用。我国青少年体育后备人才培育主要依托各级各类体校，但具有开展冰雪项目的教练员团队、场馆设施等条件的各级各类体校非常有限，且我国冰雪运动资源处于匮乏状况，在当前青少年体育组织多元化发展背景下，应鼓励体校、青少年体育俱乐部、商业综合体等具备条件的组织机构进行有组织、科学的冰雪运动培训；同时，全国性冰雪行业协会应研制青少年冰雪运动项目技能等级标准，引导青少年科学参与冰雪运动。在普及层面，应从教学、布局特色学校、研学游、冬夏令营等活动方面构建青少年冰雪运动参与体系，为青少年接近、体验、享受冰雪搭建公共服务平台^[21]，也为发展冰雪运动产业奠定基础。在提高层面，应发挥东北地区的冰雪运动区域特色，精准挖掘、发现和选拔优秀冰雪后备人才；在南方地区应发挥经济优势，突出培养重点项目人才，发挥有冰雪运动场地设施学校的优势，创建高水平冰雪运动高校联办机制，创建与商业性俱乐部合作办队的多元化机制，充实后备人才队伍。

5 冰雪运动高质量发展创新治理举措

从行政管理走向公共治理，国家治理体系和治理能力的现代化是转变政府职能和改进治理方式的重大举措。冰雪运动在我国发展还处于起步阶段。党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。在体育强国建设背景下，冰雪运动治理创新即在国家行政部门引领下，发挥各级不同职能的政府部门发挥主体和宏观引领作用，形成政府、社会和市场多元治理格局，保障国家一系列冰雪运动政策服务大众参与冰雪运动，打造服务和创新产业业态，激活冰雪运动产业市场。

5.1 政府主导：发挥“元治理”的主体作用和冬奥会的引领作用

“元治理”是20世纪50年代源于西方社会治理模式变革时期的产物，是继科层制、官僚制之后政府发挥主导作用的治理模式。“元治理”是公共管理学科面对国际复杂多变治理环境，弥补“政府失灵”的一种有效治理理念，其厘清了公共事务治理中政府、社会和市场的关系，认为政府通过公共政策能够更好地发挥作用。尤其是在公共事务复杂性增加的背景下，政府应成为“元治理”的主角，发挥扶持社会和激活市场的作用。我国政府以2022年北京冬奥会为契机，通过一系列激励政策激发社会和市场活力，在冰雪运动土地、人力等资源配置，财政投入，宣传导向等方面的居于主导地位，将冰雪运动融入城市，充分利用2022年北京冬奥会的良好社会氛围，协调冰雪运动发展的质量、效率和动力，促进其高质量发展。

① 在质量变革方面，政府应发挥组织智慧和信息资源等能力，通过宏观政策引导全国各区域协调发展冰雪运动，充分利用东北、华北地区冰雪项目开展基础优势，提升冰雪运动场地服务水平。在南方地区布局应突出重点、因地制宜，以避免重复投资、浪费资源、效率低下等问题^[22]。②在效率变革方面，政府以政策导向、评价监督、规范市场等为主要手段，强化冰雪运动活动组织、场地建设、产业培育、人才建设、运动水平等方面工作，尤其是北京市充分利用2022年北京冬奥会契机，将筹办冬奥会与京津冀协同发展规划、北京城市总体规划、国民经济和社会发展中长期规划深度对接，深化、细化场馆和基础设施建设规划，确保选址科学合理，功能满足需求。规划设置了北京城区、延庆和张家口崇礼3个赛区，形成了3个相对集中的场馆及相关设施群，以动员社会力量和培育产业体系。通过构建社会化冰雪组织和市场化冰雪机构提升治理效率，形成了以2022年北京冬奥会引领多部门、多维度、多领域协同治理之势，积蓄协同之能和彰显协同之效。③在动力变革方面，要以体育强国建设为目标，以实现冰雪项目在大众参与、产业体系、竞技水平等方面全面提升为动力，将创建冰雪运动特色小镇与区域旅游、服务等产业融合。如2022年北京冬奥会计划新建和改造的场馆遍及京津冀区域，涉及国家高山滑雪中心、延庆奥运村和张家口奥运村等多个场馆，还会带动一批冰雪相关服务产业发展。这将促进国际高水平和大众参与型冰雪运动赛事的开展，促进体育城市融合发展。将大众参与冰雪运动与冰雪运动文化、地域文化特色相融合，在政府“元治理”主体作用影响下，实现2022年北京冬奥会引领冰雪运动发展和推动北京城市发展的目标。

5.2 社会治理：创建网络式的层级组织和多元化的冰雪活动

在政府“放、管、服”改革的趋势下，我国各级各类体育社会组织逐渐壮大，政府逐步将部分职能让渡或转移至社会组织和市场机构，体育社会组织逐步成为参与体育公共治理的主体。

一方面，冰雪运动社会组织建设在我国还处于起步阶段，体育行政机构还未完全从具体事务中脱离出来，其应鼓励全国性冰雪运动协会发挥在标准制定、赛事推广、人才培养、政策制定和对外交流等方面的作用，在全国范围内启动层次化、社会化、市场化融合发展模式，与场地设施、地区特色、服装器材等方面资源融合发展。鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径参与运营。强化不同层次、类型、规模的冰雪运动培训机构、冰雪商业机构、冰雪场馆机构和基金会等组织的内部治理能力^[23]，构建以“场馆—指导培训—服装器材—会员服务”为体系的培训模式，以“旅游产品—冰雪组织—特色小镇”为体系的旅游模式等。2019年笔者赴黑龙江省调研发现，在跨界、跨项政策驱动下，为促进滑冰和轮滑相互跨界发展，黑龙江省轮滑协会在体育行政部门主导下以社企合作的模式，实现了实体化改革。按照程序由企业负责人担任协会会长，发挥社会组织纽带作用，开展冬/夏令营、训练营、体育赛事、冰雪进校园等活动，带动黑龙江省轮滑转滑冰的项目跨界选材，使省级协会组织承担了冰雪运动公共服务职能，构建了社会化治理体系。

另一方面，政府通过购买服务、委托代理、合作治理等方式与社会组织共同创办多元化的冰雪活动，激发社会组织和市场机制的活力。2022年北京冬奥会激发了大众参与冰雪运动的动力，各级政府和体育行政机构、体育社会组织和商业机构都瞄准了冰雪运动，仅依靠政府力量既不符合当前国家体育治理现代化的发展趋势，也无法有效整合资源以满足大众多元化、多样化、多类型的冰雪运动参与需求。作为冰雪运动产业重点发展省份，近几年黑龙江省政府实施了一系列冰雪运动进校园政策，全省已命名500所冰雪特色学校，通过购买服务、委托代理方式开展学校或社会组织青少年冰雪技能服务，以平衡能力、基本素质、冰雪技能、冬奥常识、冰雪游戏为内容带动青少年参与滑冰、滑雪和冰球运动。在此背景下，应扶持和依托冰雪特色学校、冰雪项目青少年体育俱乐部、冰雪场馆、冰雪特色小镇等各级各类冰雪类组织，开展活动延伸性、会员黏滞性、效应倍增性、内容融合性的冰雪运动活动，形成灵活的合作治理态势和以多样化、层级化、网络化、基层化的社会组织带动群众参与冰雪运动的可持续发展态势。

5.3 产业融合：创建服务型产业业态和创新型产业品牌

在促进体育产业高质量发展背景下，体育产业尤其是体育用品制造业已呈现由规模提升向塑造品牌价值和产业研发创新转型，以及促进体育服务产业业态发展的特征。在冰雪运动产业发展方面，据报道^[24]，我国冰雪产业的规模从2013年的1 177亿元增长到2017年的3 976亿元，增长率高达238%，2020年产业规模突破6 000亿元。显然，政府主导和2022年北京奥运会为促进大众参与、企业投资创造了良好的条件，同时，冰雪运动具有观光性、体验性、度假性、文化性等多重特性，应促进其与旅游、文化、服装等产业融合发展。

（1）重点构建冰雪运动服务型产业业态。围绕现代服务产业网络体系，针对滑雪、滑冰、冰球和冰壶等项目开展相对较为普及的冰雪项目，构建技能等级培训、专业指导人员、培训服务流程等服务体系；同时，冰雪特色小镇、大众冰雪旅游、冰雪赛事活动等属于服务产业范畴，应建立“一站式”冰雪活动服务体系，并与酒店、餐饮、互联网、旅游、文化等产业融合，构建服务体系。例如，冰雪运动是吉林省优势发展项目，该省以“冰雪旅游、冰雪体育、冰雪文化”为核心理念，打造冰雪运动强省，尤其是以“冰雪装备制造、冰雪商贸、冰雪交通、智慧冰雪”等为配套和支撑的“3+X”冰雪全产业链。据统计^[12]，2018年11月1日—2019年3月31日，该省“冰雪季”接待游客8 431.84万人次，同比增长16.08%，实现旅游收入1 698.08亿元，同比增长19.43%。冰雪运动产业与相关产业融合形成的服务业态独具吸引力，长白山天然温泉与雾凇奇景融合一处，“泡温泉、看雾凇”对游客产生了巨大吸引力，其旅游资源也带动了冰雪产业发展。我国诸多省市均围绕冰雪运动产业主动延伸了产业链，实现了多要素叠加、多环节增效，避免了相关设施的闲置，有效提升了服务水平和综合效益。

（2）塑造创新型产业品牌。在我国科技水平不断提高的背景下，应将材料科技、智能科技等与冰雪运动用品、服装器材、场地设施等相结合，提升我国冰雪运动用品的创新能力和产品质量，降低进口产品价格，逐步提升我国冰雪运动用品的品牌价值。在冰雪运动服务产业方面，应以“黑龙江冰雪之冠、辽宁冰雪温泉、内蒙古冰雪天路、北京欢乐冰雪、河北健康运动”等冰雪旅游品牌为引领，提升一站式、融合式和层次式服务水平，走冰雪与赛事、培训等融合以及冰雪+度假、冰雪+文化、冰雪+体育、冰雪+养生等多业态融合之路。随着冰雪运动场馆设施逐步完善，各类冰雪技能培训、赛事、旅游等活动逐渐常态化，与文化、旅游、商贸等形成双向驱动态势，逐步形成独具我国特色的冰雪项目，创新我国冰雪运动产业品牌。

6 结束语

1924年夏慕尼冬季奥运会使滑雪、滑冰、冰球等冬季项目在欧美国家逐步普及和发展，至今已有近百年历史。目前，冰雪运动在我国的发展还处于初级阶段，近几年中共中央、国务院及国家相关部委已形成了一套政策制定、分析和建议体系，颁布了一系列关于2022年北京冬奥会、冰雪运动产业、大众参与和竞技参赛等方面的政策文件，体现了2022年北京冬奥会的重大事件引领作用和全面发展冰雪运动的辐射作用。当前，构建适应国际体育发展格局、国内经济社会发展形势、体育事业内在发展规律的国家体育治理体系，实现国家体育治理体系和治理能力现代化是全面深化体育事业改革的总目标，对建设体育强国具有重要意义。在此背景下，应厘清政府、社会和市场在发展冰雪运动中的作用，政府应在冰雪运动发展中发挥“元治理”的主体作用，协调冰雪运动发展质量、效率和动力，针对冰雪运动场地土地资源、企业准入和优惠政策、精英竞技人才培养等改革难点，以政策促进精准治理。在“放、管、服”改革趋势下，政府应扶持全国性冰雪运动协会发挥其在标准和政策制定、赛事推广、人才培养和对外交流等方面的作用，在全国范围内启动层次化、社会化、市场化融合发展模式，通过购买服务、委托代理、合作治理等方式与社会组织共同创办多元化的冰雪活动。在社会方面，应构建网络化、层级化、基层化的冰雪运动社会组织，强化社会治理能力，使有组织的冰雪运动深入基层。在产业方面，应以产业融合方式，重点构建服务型产业业态和创新型产业品牌，以促进冰雪运动高质量发展，助力实现2035年建成体育强国的远景目标。

作者贡献声明：

柳鸣毅：提出论文选题，设计论文框架，撰写论文；

丁煌：指导基础理论；

但艳芳：参与论文框架设计，修改论文；

孔年欣：查阅相关文献，撰写部分内容；

盛翰林：查阅相关文献，撰写部分内容。