一、引言

在1994年分税制改革之后，财权和事权的不匹配导致地方政府不得不严重依赖其手中所掌握的国有建设用地出让权。作为国有建设用地一级市场的垄断供应者^①，地方政府努力通过策略性出让各种用途的土地来完成多重任务。一则，通过商服用地和住宅用地(以下简称“商住用地”)的收储与出让来开拓土地财政，为基础设施建设、城市改造、招商引资等活动提供财力保障；二则，通过工业用地的收储和策略性廉价出让来构筑招商引资的利器。由于城市建设用地的经济价值巨大、牵涉社会各方的重大利益，影响非常广泛，因此搞清楚地方政府的土地出让行为及其后果具有十分重要的理论和现实意义。这不仅有利于我们准确把握不同用途土地所扮演的不同角色，而且有助于我们更深刻地理解中国地方政府行为的规律及其对中国经济社会运行的影响。由此已激发出大量优秀的、富有启发性的研究成果。

①《土地管理法》(1986)规定“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作”并实行“国有土地有偿使用制度”。随后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)进一步明确“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”。从此，市县政府成为了城市建设用地一级市场的供方垄断者。尽管2019年修订之后的《土地管理法》允许集体经营性建设用在2020年1月1日后可进入市场，但也做了一系列严格规定以保证市县政府的垄断地位不会发生根本改变。

不过，受制于数据的可获得性，学者们在很长一段时期只能勉强将《中国国土资源年鉴》(以下简称“《年鉴》”)中的“招拍挂”和“协议”土地出让数据分别视为地方政府出让“商住用地”和“工业用地”^①的代理变量(比如，李学文、卢新海，2012；雷潇雨、龚六堂，2014；范剑勇、莫家伟，2014；李力行等，2016)^②；然而，在中央政府分别于2002年和2006年强力推进商住用地和工业用地出让的市场化改革之后^③，所有用途的土地出让市场上招拍挂占据了绝对主导地位，以至于曾经相对合理的代理方法受到严峻挑战。比如，《年鉴》的数据显示，在所有出让土地中，招拍挂的面积占比从2003年的27.98%上升到2008年的83.94%；而且，在工矿仓储用地中，该数值更是从2003年的4.71%上升到2008年的82.69%。

① 虽然《年鉴》只有“工矿仓储用地”数据而无单独的“工业用地”数据，但前者的绝大部分为工业用地。比如，“中国土地市场网”数据显示，在2007年的“工矿仓储用地”之中，“工业用地”的宗数和面积占比分别高达94.79%和94.95%。

② 李学文、卢新海(2012)没有使用《年鉴》数据，而是1996—2007年A省县市级的土地出让数据。

③《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(2002)规定从当年7月1日起，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(2006)严厉要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。由于相关文件明确要求地方政府必须将土地出让的相关信息公示于中国土地市场网，而且要求对违规出让土地追究领导人责任，因此这些改革措施普遍得到很好地执行，尽管每次改革都经历了2年左右的过渡期。

与此同时，学界普遍将“招拍挂”视为市场化的出让手段，而将“协议”视为政府干预土地出让市场的手段(比如，曹广忠等，2007；陶然等，2007；罗必良、李尚蒲，2014；杨其静等，2014；杨其静、彭艳琼，2015)。然而，《协议出让国有土地使用权规范(试行)》(2006)等文件对协议出让的适用范围作了严格且明确的规定，以至于《年鉴》数据显示2008年工矿仓储用地协议出让的面积占比就已降到17.31%，并继续逐年走低。这是否意味着，地方政府从此真的就放弃了对土地出让市场的干预吗？答案可能是“否”。事实上，即便忽视很少被采用的“招标”^④，地方政府仍然可在挂牌出让之中享有很大的自由裁量权，因为挂牌通常不需要当场竞价，除非挂牌期满时仍有多个意愿竞买人。

④ 由于招标通常采取综合评价原则而非单一的价高者得原则，因此甲方需要在事前设计评价体系(多重指标及其权重)，并在事后组织专家进行评标。这就为相关当事方留下了很大的操作空间。正因如此，国家严格限制招标出让国有建设用地的适用范围。比如，《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(2009)规定“对具有综合目标或特定社会、公益建设条件，土地用途受严格限制、仅有少数单位或个人可能有受让意向的工业用地”才可采取招标方式。再考虑到招标出让的程序复杂，因此在现实中很少被使用。中国土地市场网的数据显示，2007—2017年间在所有的以招拍挂方式出让的土地之中，招标的面积(宗数)占比仅为1.42%(1.36%)。

结果，在协议出让受限后，挂牌便迅速成为了地方政府最青睐的土地出让方式，尽管挂牌往往意味着较低的土地出让价格(Cai et al., 2013；王媛，2016)，更多的腐败和土地违法(陶坤玉等，2010；Cai et al., 2013)。比如，中国土地市场网(www.1andchina.com)(以下简称“市场网”)的数据显示，在2007年所有商住和工业用地以拍卖和挂牌方式出让的土地中，挂牌的面积占比和宗数占比分别高达83.51%和77.90%，且在之后年份中高居不下；而且，在2007—2017年间全国范围内商住用地(工业用地)拍卖和挂牌出让土地的平均价格分别为2851.77万元/公顷(271.63万元/公顷)和1714.17万元/公顷(212.35万元/公顷)，即前者是后者的1.66倍(1.27倍)。另外，统计分析还发现，不同用途的土地在同一个城市政府手中，或者，同一种用途的土地在不同城市政府手中，挂牌出让的占比存在显著差异(见表 1和图 1)。可惜的是，至今缺乏文献基于细分土地用途的可靠出让数据来考察两次土地市场化改革后地方政府的土地出让策略，更不用说，关于不同用途土地出让策略的互动关系。

鉴于此，本文从市场网收集整理了2007—2017年城市政府以拍卖和挂牌方式出让工业用地、商住用地(进一步区分为商服用地和住宅用地)的面板数据；同时，参考经济地理学的相关研究成果，以城市到最近大港口的距离作为地理禀赋的一个测度——距离越短，城市地理禀赋越好，可获取和调动的经济资源越多，因此从长期来看其面临的政治经济压力越小。基于这些数据，本文系统地考察了城市政府以拍卖和挂牌方式出让各种用途土地的策略及其相互关系。研究发现：地理禀赋越差，城市政府越倾向于以挂牌方式出让工业用地，但越倾向于以拍卖方式出让商住用地，尤其是其中的住宅用地；而且，随着城市政府上年面临的财政压力、增长压力或晋升压力增加，上述效应往往还会被强化。进一步分析还发现：各种用途土地的出让策略之间存在复杂的互动关系，而且这些互动关系还会因地理禀赋的不同而有所变化。

这些研究构成了本文主要的边际贡献：(1)首次使用更精确的、区分用途的土地出让数据，比较系统地研究了2006年土地招拍挂改革之后，禀赋各异的城市政府以拍卖和挂牌方式出让工业用地、商服用地、住宅用地的不同策略，以及这些策略的互动关系；(2)为地方政府高价出让商住用地并低价出让工业用地的假说，提供了一个更为直接的证据；(3)明确认识到，虽然商服用地与住宅用地均构成了土地财政的基石，但因商服用地具有类似工业用地的功能，其土地出让策略与工业用地的出让策略存在相似之处。这些研究可以加深我们对中国地方政府行为模式的理解。

本文余下部分安排如下：第二部分在梳理文献的基础上提出基本假说；第三部分针对基本假说给出计量模型并介绍数据情况；第四部分报告针对基本假说的回归分析结果并进行稳健性检验；第五部分进一步考察了财政压力、增长压力或晋升压力对不同用途土地出让策略的影响；第六部分进行拓展分析，考察城市政府中不同用途土地出让策略的互动关系；最后为简单的结论。

二、文献综述与基本假说

本文关注于2006年之后地方政府各种用途土地的出让策略及其影响因素。由于2006年之后城市建设用地的协议出让被限制在很小范围而招拍挂出让占据绝对主导地位，因此下面主要梳理那些考察地方政府招拍挂出让策略的文献。

(一) 区分拍卖和挂牌出让的相关研究

虽然招标、拍卖和挂牌常被视为三种性质相似且高度市场化的土地出让方式而被合并简称为“招拍挂”，但是，即便抛开很少被使用的招标，拍卖与挂牌之间其实存在着不可忽视的差异，哪怕两者都遵循价高者得的原则。一则，拍卖要求多个合规的竞买人当场公开竞价，而挂牌并不需要当场竞价，除非挂牌期限届满时仍有竞买人愿意继续竞价；二则，挂牌允许在挂牌期限内仅有一个合规的竞买人报价，而且只要报价不低于底价就可成交。这意味着，相对于拍卖，挂牌赋予了地方政府相当大的自由裁量权，不仅可在事前为自己心仪的某个意愿竞买人量身定制竞买人条件，而且有机会在挂牌出让过程中与相关竞买人沟通。不过，硬币还有另一面，即相对于拍卖，挂牌可能降低土地出让价格(Cai et al., 2013；王媛，2016)，不利于获取土地财政收入；而且，挂牌更有可能助长腐败(Cai et al., 2013)、政企合谋(张莉等，2013)以及更多的土地违法(陶坤玉等，2010)，从而对地方官员的政绩造成负面影响，甚至使其遭到党纪国法的惩罚。总之，在这两个效应的共同作用下，虽然挂牌取代了协议而成为地方政府干预土地出让市场的最主要手段和最受欢迎的出让方式，但地方政府也必须为拍卖出让留下一定的空间。既然如此，一些新问题凸显出来，即：对于不同用途的土地，地方政府在权衡利弊之后最终采取挂牌出让的占比是否有差异？而且，这些差异是否会因地方政府的禀赋，所受压力(财政压力、增长压力或晋升压力)的不同而有所不同？

至今为止，针对上述问题的研究非常有限。较早的一份研究来自于Cai et al.(2013)。该文利用从www.landlist.cn获得的2003—2007年间中国15个城市2302宗以拍卖或挂牌方式出让的商住用地数据^①，在考察挂牌出让所包含的腐败问题的过程中发现：那些距离高速公路小于2.5公里的地块有更高概率被拍卖；而且，相对于商服用地，城市政府更愿意以拍卖方式出让住宅用地和商住混合用地。与本文最接近的当属王媛、杨广亮(2016)的研究。该文利用《年鉴》2003—2008年间城市政府拍卖和挂牌出让土地的面板数据发现，城市地理禀赋越差，即到最近大港口或中心城市的直线距离越远，挂牌土地面积占比(=挂牌面积/(挂牌面积+拍卖面积))就越高。由于他们将招拍挂视为商住用地的代理变量，因此上述回归结果被解读为：地理禀赋条件差的城市更倾向于干预商住用地出让市场而低价出让商住用地。然而，如前所言，该代理方法至少从2007年开始就变得很不可靠，以至于该文相关回归结果的经济学含义并不明确。另一份研究来自于刘诚、杨继东(2019)。他们利用从市场网获取的2007—2014年“商品住宅用地”的城市面板数据，发现财政压力促使城市更多地采用招标和拍卖方式出让“商品住宅用地”，而增长压力迫使其更多地以挂牌方式出让“商品住宅用地”。虽然该文数据可靠且结论的经济含义清晰，但却因其研究主题所限而未考察2006年之后地方政府工业用地和商服用地的出让策略，更未考察不同用途土地出让策略的互动关系。

① Cai et al. (2013)宣称土地出让数据来自于土地主管部门的官方网站www.landlist.cn。不过，现在点击该网址，实际链接是一家商用物业信息服务平台“3房网”(https://land.3fang.com)。

总之，在经历了2002和2006年的两次土地市场化改革后，地方政府的土地出让策略已发生了重大变化，但至今还缺乏文献来系统地考察2006之后的地方政府不同用途土地的出让策略及其互动关系。

(二) 基本假说

在中国特殊的分权体制下，地方领导面临着复杂的政治经济压力，其中包括：中国特色财政分权体制下财权与事权不匹配所导致的财政压力和地方领导之间的晋升竞争以及与之相关的辖区间增长竞争。在1994年分税制改革之后，出让国有建设用地就成为了地方政府应对这些政治经济压力的最有效工具——商住用地和工业用地分别构成了土地财政的基石和招商引资的利器。当然，一个城市政府采取何种土地出让策略在很大程度上取决于其面临的政治经济压力的大小。

虽然特定时点上的城市领导所感受到的政治经济压力与当时具体的财政收支状况、经济增长状况，以及其个人特征等因素相关，但一个城市政府长期所面临的政治经济压力很可能与其地理禀赋^①密切相关，因为它在很大程度上决定了其可依赖的经济基础、财力和吸引投资的能力。比如，很多研究已发现，距离最近大港口或中心城市较远的城市面临着先天的发展劣势而出现市场潜力低、经济发展慢、生产效率低等现象(Krugman，1991；Fujita and Mori, 1996；Bao et al., 2002；Black and Henderson, 2003；Sachs，2003)；而且，中国也有类似结论(许政等，2010；陆铭、向宽虎，2012)。鉴于此，本文首先给出一些基本假设，集中讨论城市地理禀赋对城市政府各种用途土地出让策略的影响。

① 经济地理学认为地理禀赋还和城市海拔、纬度、坡度，距离交通要塞、大江大河等有关。参考王媛、杨广亮(2016)的研究，本文主要聚焦于地理距离对土地出让方式的影响。

1. 城市地理禀赋与城市政府工业用地的出让策略

一宗工业用地的出让不仅仅意味着城市政府可获得一笔土地出让金，更重要的是代表着一个新的工业投资项目。新工厂的投资建设不仅会直接拉高当期经济增长率，而且更意味着当地可利用更广泛的市场需求来扩张经济规模、就业机会和增加财政收入。因此，处于激烈晋升竞争之中的城市政府都渴望吸引到尽可能多的、与自身发展阶段相适应的工业投资。与此同时，不同于商住用地之上的产业，工厂具体的地理位置通常并不会直接影响其产品的市场价值。这意味着，工厂所生产出来的工业产品通常并不具有某种区位垄断性，因此工业企业必须与竞争对手在跨区域的市场中展开激烈的价格竞争。这一性质使得工业投资者对影响投资和生产成本的因素非常敏感，比如：(1)工厂与主要市场之间的距离，因为这会影响生产和物流成本；(2)工厂周边配套产业和基础设施，因为这会影响到投入品的成本和便捷程度；(3)购地成本，因为这不仅会影响投资成本而且还会通过财务成本等形式去影响运营成本。

综上分析可知：(1)虽然那些远离主要的产品市场且配套设施较差的地区可能具有一定的劳动力和某些原材料的成本优势，但是在招商引资的竞争中通常处于劣势；(2)对于大多数城市政府，尤其是禀赋条件欠佳的城市政府不太可能通过操控本地工业用地供给量来操土地的市场价格，因为招商引资竞争不仅存在于不同区域的城市之间而且还存在于区域内相邻城市之间。这些因素都迫使地理禀赋条件差的城市政府更加倾向于以挂牌方式出让工业用地，以便于其通过向投资者提供个性化的土地价格和其他优惠措施来尽力弥补自身禀赋条件的劣势，更何况工业用地出让金对财政贡献有限。鉴于此，本文提出第一个可供检验的假说：

假说1：地理禀赋越差，城市政府就越倾向于挂牌出让工业用地而使得挂牌比例越高。

2. 城市地理禀赋与城市政府的商住用地出让策略

虽然以市场化程度高的拍卖方式来出让商住用地会抑制腐败而损害某些地方官员的隐性收入(陶坤玉等，2010；Cai et al., 2013)，但对于地方政府的主要官员来说，良好的政治业绩和仕途顺利是更重要目标。这意味着，地方政府不仅要有足够的财力来保证当地官僚体系的顺畅运行，满足重要的民生需要而维持社会稳定，而且还要有足够的财力来发展经济，防止自己在晋升竞争中处于不利地位。

在这种制度背景下，那些地理禀赋条件差的城市，其经济实力弱，财源有限而财政压力大^①，因此会更加看重源于商住用地出让所带来的土地收益，进而更倾向于选择拍卖的方式出让商住用地。一则，相较于挂牌，拍卖更能够增加商住用地的出让收入，缓解财政压力。二则，这些城市政府高价出让商住用地土地的收入可被用于提高交叉补贴的力度，进一步降低工业用地的出让价格和提高城市基础设施建设强度，从而弥补禀赋条件不足所导致的招商引资劣势(陶然等，2009；范剑勇、莫家伟，2014；郑思齐等，2014；葛扬、岑树田，2017)。三则，也是最重要的因素，即商住用地通常都具有区域垄断性而享有区位租金，因此只要不脱离土地的市场价值，高价出让商住用地通常并不会阻碍投资，甚至还有利于吸引投资，因为以公开透明的拍卖方式出让商住用地可减少政府不必要的干预和潜在的腐败行为。因此，本文倾向于认为地理禀赋越差，城市政府就越倾向于以拍卖、而不是挂牌的方式出让商住用地。

① 根据本文统计的数据，地理禀赋差(到最近大港口的直线距离高于中位数)的城市政府的财政压力(=(预算内财政支出－预算内财政收入)/GDP)在2007—2017年均值为0.10，而地理禀赋好的城市政府的财政压力均值为0.06，二者相差1.67倍。同理，地理禀赋差的城市政府此期间吸引的外商实际投资额均值为33887.63万元，而地理禀赋好的城市政府吸引的外商实际投资额均值为58167.78万元，二者相差1.72倍。

到目前为止，本文延续了一个既有文献惯常采用的一个隐含假设，即：商服用地与住宅用地都属于经营性用地，具有区位垄断性而无本质性区别，因此地方政府不会采取不同的出让策略。然而，随着经济的发展，该假设可能变得不太符合现实。简单来说，虽然住宅用地及其之上的物业在建成之后可为相关居民提供持续的居住服务并且有可能带动周边商业发展，但在通常情况下本身并不直接提供商业服务，以至于对当地的就业、GDP和税收的贡献比较有限。因此，对城市政府来说，具有很强区位垄断性的住宅用地主要贡献是在土地出让和物业交易环节带来土地出让金及相关税费。

与住宅用地不同，商服用地及其上面的物业可持久性地提供商业服务，从而为当地持续性地提供大量的就业机会、GDP和税收。当然，只要它们主要服务于本地市场，就与住宅用地一样具有很强的区位垄断性，进而城市政府仍然可采取拍卖方式出让商服用地，以最大化土地出让金及相关税费。不过，为了使项目能够快速顺利推进，且在长远上更有利于就业、GDP和税收，城市政府往往希望邀请那些有品牌且资金实力雄厚的开发商。更为重要的是，随着信息技术的发展和交通物流便利程度的提高，信息、人员、资金、商品的跨区域流动增强，以至于很多第三产业企业所服务的对象不再局限于当地，而是面向更大区域市场，甚至全国和全球市场。在此情形下，很多商服项目变得与工业项目相似，适宜的投资地点不仅不唯一，甚至数量众多，以至于商服用地的区位垄断性大大弱化。这就导致很多商服用地具有了工业用地的性质，成为那些追求晋升和本地经济增长的城市官员招商引资的工具。此时，城市官员更愿意以挂牌方式出让商服用地，以便于为自己心仪的投资者提供土地价格及其他的优惠条件。比如，表 1数据显示，2007—2017年间，商服用地的挂牌面积或宗数占比的均值分别为86.50%和82.88%，明显高于住宅用地的76.61%和74.02%。

综上所述，本文进一步提出如下假说：

假说2：地理禀赋越差，城市政府就越倾向于以拍卖方式出让商住用地而使得挂牌出让比例越低，并且这种效应主要体现在“住宅用地”之中。

三、模型设计和数据 (一) 模型设计

为了考察在工业用地和商住用地出让过程中，不同的地方政府是否会采取不同的出让策略及其作用机制。本文以城市到最近大港口或中心城市的直线距离作为城市地理禀赋的一个测度。由于该变量并不随时间改变，因此面板固定效应模型并不适用于本文。鉴于那些研究城市间空间关系的文献常常采用OLS回归(Dobkins and Ioannides, 2001；Black and Henderson, 2003；许政等，2010；王媛、杨广亮，2016)，故本文在基准模型中也采用普通OLS回归。此外，本文还采用面板随机效应(RE)模型和Hausman-Taylor模型进行稳健性检验。具体而言，本文设计了如下基准模型：

$ G\_pro{p_{ct}} = \alpha + \beta Dis\_por{t_c} + \lambda {X_{ct - 1}} + \delta yea{r_t} + {\varepsilon _{ct}} $

(1)

其中，G_prop_ct表示城市c在t年特定用途土地的挂牌面积占比(Ga_prop_ct)，或者，挂牌宗数占比(Gn_prop_ct)。本文最感兴趣的解释变量是城市的地理禀赋，即到最近大港口(上海、深圳、天津)的直线距离Dis_port_c，或者到最近中心城市的直线距离Distance_c^①，其系数反映了城市地理禀赋对城市政府挂牌出让工业用地、商住用地的影响。year_t是年份虚拟变量，用以控制那些影响所有样本的时间因素，如宏观经济政策、经济周期等。ε_ct为误差项。

① 沿用许政等(2010)的做法，中心城市是指1990年非农业人口达到150万以上的14个城市(北京、哈尔滨、天津、沈阳、大连、南京、广州、成都、上海、西安、太原、长春、武汉、重庆)。不过，通常认为该指标的质量逊于城市距离最近大港口的直线距离。

X_ct-1表示其他一些可能影响被解释变量的控制变量。借鉴已有文献，控制变量主要包括：(1)人均GDP的对数(llnpgdp)，刻画一个城市的经济发展水平；(2)以(预算内财政支出-预算内财政收入)/GDP(ldeficit)衡量城市所面临的财政压力；(3)年末总人口的对数(llnpop)，刻画一个城市的人口规模；(4)第三产业GDP占比(lter_rat)，刻画城市的产业结构；(5)城市固定资产投资占GDP占比(r_linvest)，刻画城市的投资强度；(6)人均实际使用外资金额的对数(llnfdi)，刻画政府间引资竞争程度；(7)土地出让总面积对数(lnarea)，衡量土地规模效益对出让方式选择的影响；(8)人均道路面积的对数(llnroad)，衡量城市的基础设施(交通)禀赋；(9)人均医生数量的对数(llnhealth)，刻画城市的公共医疗禀赋。由于地方政府土地出让规划一般是提前做出的，因此在模型中将lnarea之外的控制变量滞后1期。

(二) 数据来源和描述性统计

本文以地级和副省级城市为研究对象，但因相关经济数据缺失而不含巢湖市、毕节市、铜仁市、伊春市、三亚市、昭通市、丽江市、海东市、固原市和拉萨市等10个城市。土地出让数据来自中国土地市场网。本文使用爬虫软件收集了2007—2017年间全国出让的180多万宗土地的详细信息，比如：供地的城市政府、地块坐落、地块面积、土地用途、出让方式等。整理这些数据，最终获得2007—2017年间275个城市工业用地和商住用地的拍卖和挂牌出让面板数据。

关于地理距离变量，本文使用基于经纬度计算的各城市人民政府所在地与最近大港口或中心城市人民政府所在地之间的直线距离。城市层面的经济数据来源于历年《中国城市统计年鉴》的市辖区经济数据。市委书记的特征数据来自于人民网、新华网公布的领导简历。表 1中列出了主要变量的定义和相关描述性统计。

从表 1可知，2007—2017年间，在全国范围内，商住用地和工业用地的挂牌面积或宗数占比都很高，而且工业用地尤其明显，无论是宗数还是面积比例，均在95%以上。这说明，在工业用地中，地方政府普遍偏向于挂牌出让。然而，工业用地的挂牌面积或宗数占比的标准差分别为12.21和11.70，说明不同城市之间，工业用地的挂牌面积或宗数占比存在较大差异。更有意思的是，商住用地的挂牌占比的标准差要远大于工业用地。这说明商住用地间的挂牌占比的地区差异要远大于工业用地。那么，不同地理禀赋的城市商住用地中的挂牌占比差异如何呢？在工业用地中是否也表现出类似差异呢？

首先来观察工业用地的挂牌出让的情况。根据距离最近大港口的直线距离是否高于中位数而对城市进行分组^①，即那些距离小于等于中位数的城市属于地理禀赋好的组别，而那些距离大于中位数的城市属于地理禀赋差的组别。图 1显示，2007—2017年间，除2008年比较特殊外，相对于地理禀赋好的城市，那些地理禀赋差的城市的平均工业用地挂牌面积占比要明显高一些。事实上，将挂牌面积占比替换为挂牌宗数占比，也能得到类似图 1的图(备索)。这初步支持假说1的猜想。

① 本文将各城市到最近大港口(上海、深圳、天津)的直线距离进行分组，高于中位数(557.08千米)的城市定义为地理禀赋差的组，不高于中位数(557.08千米)的城市定义为地理禀赋好的组。

与工业用地的情况类似，本文也统计了2007—2017年间各城市商住用地的挂牌面积占比的均值变化情况(见图 2)。从图 2中发现与图 1相反的现象，即：2007—2017年间，相对于地理禀赋好的城市，那些地理禀赋差的城市的平均商住用地挂牌面积占比明显要低很多。同样的，将挂牌面积占比替换为挂牌宗数占比，也能得到类似图 2的图(备索)。这初步支持假说2的猜想。

总之，通过上述描述性统计分析本文可形成这样一个初步判断，即：在工业用地和商住用地出让市场上，同一个城市政府对挂牌出让的偏好程度存在明显差异。具体来说，相对于地理禀赋好的城市，那些地理禀赋差的城市政府在出让工业用地时更偏好于挂牌方式，而在出让商住用地时更偏好于拍卖方式。接下来，本文进行更严谨的计量分析。

四、基本假说的回归分析 (一) 地理禀赋、土地用途与土地出让策略

首先，以工业用地的挂牌面积占比(Ga_prop_i)作为被解释变量，以到最近大港口的直线距离(Dis_port)作为解释变量进行式(1)的回归，相关的回归结果见表 2。表 2的(1)列只控制年份固定效应，不控制任何其他变量，其回归结果与假说1所预期的方向一致，即：针对工业用地，Dis_port的回归系数显著为正。不过，这种结果可能受到城市其他变量的影响，因此有必要在(1)列回归的基础上控制城市人均GDP的对数(llnpgdp)等变量。(2)列的结果显示回归系数仍然为正且在1%水平下显著。随后，再以商住用地的挂牌面积占比(Ga_prop_sz)作为被解释变量，重复上述回归而得到(3)和(4)列。结果显示：与工业用地完全相反，在商住用地样本中Dis_port的回归系数显著为负。

以上结果说明，一个城市到最近大港口的直线距离越远，就越倾向于以挂牌方式出让工业用地和以拍卖方式出让商住用地。以(2)和(4)列为例，城市到最近大港口的距离上升100km，工业用地挂牌面积占比增加0.29%，而商住用地挂牌面积占比降低1.16%。

现在，再将商住用地进一步区分为商服用地和住宅用地。(5)~(8)列的回归结果显示：Dis_port对于商服用地的回归系数不显著，但对于住宅用地的回归系数显著为负。其中，(8)列Dis_port的回归系数表明，城市到最近大港口的距离上升100km，住宅用地挂牌面积占比显著降低1.78%。地理禀赋对商住用地出让方式的影响主要体现在住宅用地中而不在商服用地中。假说1和2成立。

除此之外，观察表 2的(2)和(4)列，一些控制变量对城市政府以挂牌方式出让工业用地和商住用地的影响，尤其是异质性影响也值得关注。比如，随着人均GDP(llnpgdp)和第三产业占比(lter_rat)的增加，城市政府会变得更喜欢以挂牌方式出让商住用地，但却对以挂牌方式出让工业用地无显著影响。其中可能的原因是：随着经济发展水平的提高，第三产业，尤其是那些服务于大区域的现代服务业成为发达城市竞逐发展的产业，因此提供各种个性化优惠政策来吸引这些产业的投资者；但这并未削弱各地对制造业，尤其是更高级产业的争夺。

(二) 稳健性检验

为确保上述结果的可靠性，本文做了如下稳健性检验。

第一，将被解释变量“挂牌面积占比”替换为“挂牌宗数占比”并重复类似表 2的回归。表 3的相关回归结果与表 2基本一致，即：Dis_port对于工业用地的回归系数均显著为正，但对于商住用地的回归系数显著为负；同时，Dis_port对于商服用地的回归系数不显著，但对于住宅用地的回归系数显著为负。

第二，改变模型设定。首先，将表 2的(2)、(4)、(6)和(8)列的模型改为随机效应模型(RE) 面板数据一般使用固定效应模型(FE)或随机效应(RE)模型来检验不同模型对研究结论影响的稳定性。然而，正如前文所述，由于城市到最近大港口的距离不随时间改变，因此，本文无法使用固定效应模型(FE)。^①，而分别以不同用地的挂牌面积占比作为被解释变量。相关回归结果见表 4(1)、(3)、(5)和(7)列。其次，为防止未观测的城市个体效应与地理距离变量相关而引起的内生性问题，本文采用Hausman-Taylor估计方法^②，得到表 4的(2)、(4)、(6)和(8)列。另外，将被解释变量替换为挂牌宗数占比并重复类似表 4的回归(备索)。无论采取哪种方法，回归结果与表 2基本一致。

① 但我们可以使用随机效应(RE)模型来进行检验。王媛、杨广亮(2016)也采用了类似的做法进行稳健性检验。

② 该方法的基本原理是利用模型中其他外生变量的组内和组间变异产生工具变量，从而解决上述内生性问题(Hausman and Taylor, 1981)。在此处，距最近大港口的直线距离变量和土地出让总面积的对数变量可能与影响挂牌比例的无法观测的个体效应相关。回归结果通过了Hausman检验，说明工具变量的选择是有效的。

第三，考虑解释变量的变化。使用城市到最近中心城市的直线距离(Distance)替换解释变量Dis_port，进行类似表 2的(2)、(4)、(6)和(8)列的回归，而相应的回归结果见表 5的(1)、(3)、(5)和(7)列。此时，Distance的系数均不显著而暗示其可能并不是一个测度城市地理禀赋的好指标。不过，为了消除Distance的影响，本文在上述回归分析中添加控制变量Distance而得到表 5的(2)、(4)、(6)和(8)列。回归结果显示，Dis_port对挂牌面积占比的效应影响依然显著。另外，将被解释变量替换为挂牌宗数占比并重复类似表 5的回归，结果基本不变(备索)。

第四，剔除副省级城市和省会城市样本，因为这些城市地位往往比较特殊。表 6中(1)、(3)、(5)和(7)列为剔除15个副省级城市样本，表 6中(2)、(4)、(6)和(8)列为进一步剔除省会城市，然后重新进行类似表 2(2)、(4)、(6)和(8)列的回归。显然，在表 6中Dis_port的回归系数均支持表 2的结论。另外，将被解释变量替换为挂牌宗数占比并重复类似表 6的回归，所得结果不变(备索)。

第五，剔除特殊年份的样本。工业用地的招拍挂改革始于2006年，但因改革力度很大而在客观上存在着一个政策执行的过渡期，以至于2007—2008年城市政府土地出让数据行为还有些异常(见图 1)。因此，本文剔除2007和2008年的数据，重复表 2的回归，得到表 7，回归结果不变。另外，将被解释变量替换为挂牌宗数占比并重复类似表 7的回归，结果不变(备索)。

总之，上述一系列稳健性分析表明假说1和2是稳健的，即：城市的地理禀赋越差，城市政府就越倾向于以挂牌方式出让工业用地，而越倾向于以拍卖方式出让商住用地，尤其是住宅用地。

五、财政和增长压力对土地出让策略的影响

虽然地理禀赋因素在长期中塑造了一个城市基本的社会经济态势，影响了当期的、包括当地政府在内的各个行为主体的行为，但是特定城市政府在特定的时期也面临着一些特殊的政治经济压力。如前所言，中国的地方政府面临着财政压力、经济增长压力和晋升压力。因此，有必要进一步考察这些压力如何与地理禀赋相互作用来影响城市政府的土地出让策略。

(一) 理论分析

如前所言，那些距离最近大港口的城市通常经济社会发展相对迟缓，不仅财源有限而且在招商引资竞争中往往处于劣势。此时，若某些因素导致那些地理禀赋劣势的城市政府的财政支出增加，或者，基于一般经济活动的财政收入下降^①，则城市政府所面临的财政压力将增大。这将迫使这些城市政府更加倚重来自于商住用地的土地出让金，因此更希望以拍卖方式出让商住用地。与此同时，严峻的财政压力使得该城市政府难以为投资者提供配套投资或者直接的投资奖励，这些城市政府不得不更加倾向于以挂牌的方式出让工业用地，以便为潜在的意愿工业投资者提供个性化的廉价土地和其他承诺。鉴于此，本文提出假说3。

① 现实中，可以导致本地产业受损的因素可能有很多，比如：当期气候异常、严重的自然灾害、周期性经济衰退、国家环保政策、产能管控措施以及紧缩性的货币和财政政策。

假说3:随着财政压力的增大，那些地理禀赋差的城市政府会进一步增强工业用地挂牌出让和商住用地拍卖出让的力度。

同样如前所言，那些地理禀赋差的城市往往在招商引资竞争中处于不利地位而更多地依赖挂牌方式廉价出让工业用地来吸引投资。若这些城市在某个时期的经济增长率下滑，则这些城市政府会感受到更大的经济增长压力。需要注意的是，与财政压力不同，城市主要官员感受到的经济增长压力，其背后是晋升竞争压力。此时，一方面，经济增长压力或晋升压力大的城市政府很有可能更多地以拍卖的方式出让商住用地，获得高额的土地出让金来反哺投资。另一方面，他们会加大挂牌出让工业用地的比例，以灵活的方式向潜在的意愿工业投资者提供个性化廉价工业用地和其他承诺，来吸引更多的工业投资，从而有效缓解经济增长压力，甚至增加自己的晋升机会。鉴于此，本文提出假说4。

假说4:随着增长压力或晋升压力的增大，那些地理禀赋差的城市政府会进一步增强工业用地挂牌出让和商住用地拍卖出让的力度。

(二) 回归分析

为了检验假说3和4，本文在式(1)的基础上构造式(2)：

$ G\_pro{p_{ct}} = \alpha + {\beta _1}Dis\_por{t_c} + {\beta _2}{Z_{ct - 1}} + {\beta _3}\left({{Z_{ct - 1}} \times Dis\_por{t_c}} \right) + \lambda {X_{ct - 1}} + \delta yea{r_t} + {\varepsilon _{ct}} $

(2)

其中，Z_ct-1表示城市政府c在上一年面临的财政压力、增长压力或者晋升压力。具体而言，财政压力采用两种指标，即ldefict_ct(=(预算内财政支出-预算内财政收入)/GDP)；ldefict1_ct(=(预算内财政支出-预算内财政收入)/与预算内财政收入)。同时，借鉴杨继东、杨其静(2016)的研究，以城市当年GDP增速与上一年GDP增速之差(lgrowth_ct)来衡量经济增长压力，其数值越大，经济增长压力越小。此外，考虑一届政府的法定任期为5年而任职时间超过2年(大于等于3年)的市委书记承受着比较大的晋升压力，本文以市委书记任职时间是否超过2年(tenure_3_ct)来衡量官员的晋升压力^②，如果书记任职时间大于等于3，则tenure_3_ct为1，反之为0。

② 之所有选择市委书记任期而非市长任期作为代理变量，主要在于地方政府的重大决策是在书记办公会上形成，再以政府名义发布，因此市委书记的个人特征会对地方政府的土地出让行为具有重要影响(杨继东、杨其静，2016)。

在此，本文最感兴趣的是交互项(Z_ct-1×Dis_port_c)的系数β₃。该系数反映地理禀赋对挂牌比例的效应是否随着上一年城市财政压力、经济增长压力或者官员晋升压力的变化而变化。根据上面的理论分析，本文预期：若Z_ct-1=ldefict_ct或ldefict1_ct，则β₃对于商住用地显著为负，而对于工业用地显著为正；若Z_ct-1=lgrowth_ct，则β₃对于商住用地显著为正，而对于工业用地显著为负；若Z_ct-1=tenure_3_ct，则β₃对于商住用地显著为负，而对于工业用地显著为正。

1. 财政压力与土地出让策略

关于财政压力如何影响城市政府土地出让策略的相关回归结果见表 8。其中，(1)和(2)列以工业用地挂牌面积占比(Ga_prop_i)作为被解释变量，回归结果显示：无论是以ldeficit还是ldeficit1作为财政压力的测度指标，其与Dis_port的交互项系数均显著为正；而且，在加入交互项后，Dis_port的系数不再显著。相应的，(3)和(4)列以商住用地挂牌面积占比(Ga_prop_sz)作为被解释变量，回归结果显示：两种财政压力的测度指标与Dis_port的交互项系数都显著为负；而且，在加入交互项后，Dis_port的系数不再显著。可见，上述回归结果支持假说3，即：随着财政压力的增大，城市到最近大港口距离会提高(降低)工业用地(商住用地)挂牌出让比例的效应会被进一步增强。

此外，将商住用地进一步区分为商服用地和住宅用地，探讨这两种用地中地理禀赋和财政压力的交互作用。本文进行类似(3)和(4)列的回归，得到表 8的(5)~(8)列。结果显示：在商服用地中，两种财政压力的测度指标与Dis_port的交互项系数均不显著((5)和(6)列)；然而，在住宅用地中，两种财政压力的测度指标与Dis_port的交互项系数均显著未负((7)和(8)列)。这表明，随着财政压力的增大，城市到最近大港口距离会降低挂牌出让比例的效应主要体现在住宅用地中，而在商服用地中没有显著影响。最后，将被解释变量替换为挂牌宗数占比并重复类似表 8的回归，结果基本不变(备索)。

2. 经济增长和晋升压力与土地出让策略

经济增长和晋升压力影响城市政府土地出让策略的回归分析结果见表 9。其中，(1)和(3)列分别以工业用地和商住用地的挂牌面积占比作为被解释变量，前者的交互项(lgrowth×Dis_port)系数显著为负，而后者的交互项(lgrowth×Dis_port)系数不显著。这表明，当保增长压力增大时，那些地理禀赋差的城市政府会加大挂牌出让工业用地的力度，但不会加大拍卖出让商住用地的力度。

表 9(2)和(4)列以市委书记任期是否超过2年(tenure_3)作为晋升压力的测度，并分别以工业用地和商住用地的挂牌面积占比作为被解释变量。交互项(tenure_3×Dis_port)的系数在(2)列中不显著，但在(4)列中显著为负。这表明，随着市委书记晋升压力的增大，虽然地理禀赋差的城市可能已无力进一步提高工业用地挂牌出让比例，但却会提高商住用地拍卖出让的比例。

此外，本文进一步将商住用地区分为商服用地和住宅用地，相应的回归结果显示：(1)在商服用地中，增长压力和晋升压力的测度指标与Dis_port的交互项系数均不显著(表 9(5)和(6)列)；(2)在住宅用地中，虽然交互项(lgrowth×Dis_port)的系数仍然不显著(表 9(7)列)，但交互项(tenure_3×Dis_port)的系数显著为负(表 9(8)列)。这表明，虽然随着增长压力和晋升压力的增大，那些地理禀赋差的城市并不会进一步显著提高商服用地的拍卖比例，但随着晋升压力的增大，那些地理禀赋差的城市政府将趋向于进一步提高住宅用地拍卖出让的比例。

最后，本文还将被解释变量替换为挂牌宗数占比，重复类似表 9的回归，结果基本不变(备索)。由此可见，假说4的预测大部分成立；而且，这些回归结果似乎暗示，在地方政府眼里，尽管商服用地的出让也能给地方政府带来巨额土地财政收入，但其所承担的功能更接近于工业用地而不是住宅用地。

六、拓展分析：各种用途土地出让策略的互动

前文已证明，城市地理禀赋越差，城市政府越倾向于以挂牌方式出让工业用地，而以拍卖方式出让商住用地，尤其是住宅用地。不过，本文还想知道：一个城市政府的各种用途土地的出让策略有何联系？

(一) 商住用地出让策略对工业用地出让策略的影响

如前所述，在特定年份城市政府主要是依赖商住用地，尤其是住宅用地所形成的土地财政资金来交叉补贴工业用地及其招商引资活动；同时，不同城市政府的禀赋条件不同，承受的政治经济压力也不同，尤其是对增长的渴望程度不同，从而工业用地与商服用地出让策略之间的关系可能因城市而异。鉴于此，本文在式(1)的基础上设计式(3)：

$ Ga\_pro{p_{cti}} = \alpha + {\eta _1}Dis\_por{t_c} + {\eta _2}Ga\_pro{p_{ctj}} + {\eta _3}\left({Ga\_pro{p_{ctj}} \times Dis\_por{t_c}} \right) + \lambda {X_{ct - 1}} + \delta yea{r_t} + {\varepsilon _{ct}} $

(3)

其中Ga_prop_cti表示城市c在t年工业用地挂牌出让的面积占比，而Ga_prop_ctj表示城市c在t年土地j的挂牌出让面积占比，其中j可以表示商住用地(sz)、商服用地(sf)或住宅用地(zz)。本文主要关注交互项(Ga_prop_ctj×Dis_port_c)的系数η₃。

相关的回归结果见表 10的(1)~(3)列。结果显示：在三种情况中，交互项系数均在1%的水平下显著为负。这表明：随着城市提高包括商服用地和住宅用地在内的商住用地拍卖面积比例，城市到最近大港口距离提高工业用地挂牌出让比例的效应会被进一步增强。此外，将解释变量和被解释变量均替换为挂牌宗数占比，进行类似表 10(1)~(3)列的回归。交互项系数方向和显著性与表 10(1)~(3)一致(备索)。回归结果稳健。

(2) 住宅用地出让策略对商服用地出让策略的影响

现在，再来考察住宅用地和商服用地出让策略之间的关系。前文分析已表明，在城市政府眼中，不同于住宅用地，商服用地不仅是土地财政的重要来源，而且还承担着与工业用地类似的功能——通过商服用地的低价出让来发展城市服务业，尤其是可提供跨区域的服务业，从而能够为当地的经济增长、就业和税收做出巨大贡献。因此，也有必要考察不同城市政府的住宅用地出让策略对商服用地挂牌出让策略的影响。为此，本文以城市c在t年商服用地的挂牌面积占比(Ga_prop_sf)代替式(3)中的Ga_prop_cti，以住宅用地的挂牌面积占比(Ga_prop_zz)代替式(3)中的Ga_prop_ctj。

相关的回归结果见表 10的(4)列。结果确实与表 10的(1)~(3)列相似，即交互项(Ga_prop_zz ×Dis_port)系数显著为负。这表明：随着城市提高住宅用地拍卖面积占比，城市到最近大港口距离提高商服用地挂牌出让占比的效应会被进一步增强。此外，将解释变量和被解释变量均替换为挂牌宗数占比，进行类似表 10(4)列的回归。交互项系数方向和显著性与表 10(4)列一致(备索)。回归结果稳健。

总之，上述回归结果显示：对于那些地理禀赋较差，综合政治经济压力大的城市政府，如果能够通过拍卖方式出让更多的商住用地，尤其是住宅用地而获得更多的土地出让金，则其会更积极地以挂牌方式出让工业或商服用地进行招商引资。

七、结论

在经历了2002年商住用地市场化改革，尤其是2006年工业用地市场化改革后，之前被视为政府操控土地出让市场的协议出让被压缩到了很小范围；相反，被视为市场化出让方式的招拍挂占据了绝对主导地位。然而，这并不意味着地方政府失去了对国有建设用地出让市场的干预渠道，因为相对于拍卖出让，挂牌出让仍然在土地出让过程中为城市政府留下了比较大的自由处置权。鉴于此，本文以挂牌和拍卖出让土地中挂牌出让的占比来识别城市政府干预土地出让市场的强度，并利用从中国土地市场网获得的2007—2017年城市政府挂牌和拍卖出让土地的面板数据，比较系统地考察了城市政府对不同用途土地出让市场的干预程度，以及不同城市政府之间的出让策略差异及其互动关系。

本文首先指出，虽然以招拍挂方式出让国有建设用地的制度已基本确立，但是城市政府更倾向于以挂牌而不是拍卖的方式出让国有建设用地，而且该现象在工业用地中表现尤为明显。随后，更严谨的回归分析表明：相对于地理禀赋好的城市，那些地理禀赋差的城市更多地以拍卖方式出让商住用地，尤其是其中的住宅用地，而更多地以挂牌方式出让工业用地。进一步分析还发现：(1)财政压力的增大会促使那些地理禀赋差的城市政府更大幅度地提高工业用地挂牌出让的占比和商住用地，尤其是住宅用地拍卖出让的占比；与之不同，(2)虽然经济增长压力的增大也会促使那些地理禀赋差的城市政府更大幅度地提高工业用地挂牌出让的占比，但对于提高商住用地拍卖出让的占比似乎无显著影响；(3)若城市所面临的晋升压力增大，则劣势地理禀赋城市提高商住用地拍卖出让比例的效应会被强化，但提高工业用地挂牌出让比例的效应不会受到显著影响。(4)在商住用地内部，商服用地更多地呈现出工业用地的特点，而使得城市政府出让商服用地的策略不同于住宅用地。具体来说，如果一个城市的地理禀赋较差，财政压力和晋升压力较大，那么，这些城市政府将更倾向于以拍卖的方式出让住宅用地。但是这种关系在商服用地中不成立。

另外，本文还考察了城市政府不同用途用地出让策略的互动关系。研究发现：(1)随着城市提高商住用地(无论是商服用地还是住宅用地)的拍卖面积比例，地理禀赋差的城市提高工业用地挂牌出让比例的效应会被进一步增强。(2)随着城市提高住宅用地的拍卖面积比例，地理禀赋差的城市提高商服用地挂牌出让比例的效应会被进一步增强。

这些实证结果表明，对于城市政府而言，不同用途的土地具有不同的功能，即：具有区位垄断性的商住用地构成了土地财政的基石，而那些缺乏区位垄断性的工业用地是城市政府参与招商引资竞争及晋升竞争的利器。正因为此，城市政府会根据自身禀赋条件而对不同用途土地采取不同的出让策略。相对于地理禀赋好的城市，那些地理禀赋差的城市政府财源有限，面临的财政压力较大，因此更渴望通过拍卖出让商住用地，特别是其中的住宅用地来获取更多的土地出让金。这不仅可以缓解财政压力，还可以为城市基础设施建设或廉价的工业用地出让活动提供交叉补贴，为招商引资竞争助力。同时，这些城市政府也不得不更严重偏好于以挂牌方式出让工业用地，以便为潜在的意愿投资者提供个性化的廉价工业用地和其他承诺。

虽然本文的分析表明城市政府的土地出让行为是理性选择的结果，但是这并不意味着城市政府的所有土地出让行为都有利于最大化社会福利。事实上，大量的研究已表明，以非公开透明的市场化方式出让土地，很容易导致土地违法、腐败、过度投资、环境污染和投资项目的低质量等负效应。因此，有必要规范或者限制城市政府挂牌出让的行为。当然，为了防止或者缓解城市政府在土地出让过程中的扭曲行为，不仅需要调整中央地方之间财权和事权的分配，以便缓解城市政府，尤其是那些地理禀赋条件差的城市政府的财政压力，而且还需要优化地方官员的政绩考核机制。