城市地下管线包括城市规划道路下的给水、排水、燃气、热力、电力、电信电缆、工业等各种管道及地下综合管沟(廊)等。城市地下管线担负着信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃的功能，是城市重要的基础设施和赖以生存发展的物质基础，被称为城市的“血管”和“神经”，有“城市生命线”之称^[1]。然而，由于地下管线自身的特殊性及历史原因，其重要性长久以来没有得到应有的重视，国内大多数城市的管线管理混乱、落后。家底不清、现状不明、安全事故频发是大多数城市面临的共性问题。尤其是近年来，随着全国城镇化水平的提高和城市基础设施建设的加快，地下管线安全问题凸显，这不仅对城市形象造成恶劣的社会负面影响，更对城市居民生命财产安全形成威胁。

2014年6月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号，以下简称《意见》)，明确要求：“城市地下管线普查实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施，各城市要明确责任部门，制定总体方案，建立工作机制和相关规范，组织好普查成果验收和归档移交工作^[2]”，并就普查时限有明确要求。然而，纵观当前全国城市地下管线普查情况，普查成果质量和普查完成时间参差不齐，大部分城市没有严格按照《意见》中管线普查的相关要求开展工作。为避免未来开展管线普查的城市出现类似问题，笔者尝试提出解决对策，仅供探讨。

1、 我国城市地下管线信息化的现状

据统计，2006年全国开展地下管线信息化的城市数量约占3%；2011年底，全国大部分省会级以上城市开展了地下管线普查，地级城市中完成地下管线普查的有近30%，县级城市中完成地下管线普查的约占20%，完成地下管线普查的城市约占全国城市总数的三分之一^[3]。截至2015年底，全国地级以上城市均在推进地下管线普查工作，完成该普查的地级以上城市累计近80%。其中2000-2006年开展地下管线信息化的城市为127个，多数集中在东部地区，2006-2014年间，约150个城市进入地下管线信息化序列，且西部省份开展地下管线普查的城市明显增多。可以看出，我国城市地下管线信息化的发展呈如下特点：一是政策法规对我国城市地下管线信息化进程促进明显；二是城市地下管线信息化受城市经济发展水平的牵制较大，东、西部地区发展不平衡^[4]。表 1为截至2012年底我国部分省份开展城市地下管线普查的城市数量情况。

2、 新形势下城市地下管线信息化的要求及特点 2.1 《意见》基本要求

2014年6月14日，《意见》下发，其中与城市地下管线普查相关的要求主要有以下两点：

(1) (十二)开展城市地下管线普查。城市地下管线普查实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施，各城市要明确责任部门, 制定总体方案，建立工作机制和相关规范，组织好普查成果验收和归档移交工作，普查工作包括地下管线基础信息普查和隐患排查……隐患排查应全面了解地下管线的运行状况，摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源，驻军单位、中央直属企业要按照当地政府的统一部署，积极配合做好所属地下管线的普查工作，普查成果要按规定集中统一管理，其中军队管线普查成果按军事设施保护法有关规定和军队保密要求提供和管理，由军队有关业务主管部门另行明确配套办法。

(2) (十三)建立和完善综合管理信息系统。各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统……包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位要建立完善专业管线信息系统，满足日常运营维护管理需要，驻军单位按照军队有关业务主管部门统一要求组织实施……涉及国家秘密的地下管线信息，要严格按照有关保密法律法规和标准进行管理^[2]。

2.2 管线普查的新特点

从《意见》的要求可以看出，与以往管线普查相比，本次城市地下管线普查有以下显著特点：

(1) 普查内容上对军缆普查有明确要求，要求驻军单位按照军队有关业务主管部门统一要求组织实施。军队管线普查成果按军事设施保护法有关规定和军队保密要求提供和管理，由军队有关业务主管部门另行明确配套办法。由于保密需要，以往的管线普查中部队军缆基本不纳入普查范围，普查成果的完整性有所欠缺，给成果的应用带来一定的局限，降低了成果使用价值。

(2) 《意见》要求地下管线不仅要对管线基础信息普查，还要开展管线隐患排查工作，隐患排查应全面了解地下管线的运行状况，摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源^[2]。纵观全国开展城市地下管线普查的城市，尚没有将管线隐患排查纳入普查范围。城市地下管线普查的目的是摸清城市家底，提高城市地下管线综合管理水平，保证城市地下管线的安全运营。地下管线普查过程中对管线隐患排查的缺失使得普查成果从完整性和应用性上均大打折扣。

(3) 要建立和完善综合管理信息系统，综合管理信息系统和专业管线信息系统应按照统一的数据标准，实现信息的即时交换、共建共享、动态更新^[2]。与以往的管线普查不同，本次管线普查对综合信息系统和专业管线信息系统的交换和共享提出了明确要求，这一要求使得各城市在管线普查初期，必须考虑与管线权属单位统一数据标准及信息交换共享等相关要求，为实现城市地下管线信息动态更新、数据共建共享、避免多次管线普查造成财政重复投入等奠定基础。

3、 新形势下地下管线信息化的组织和实施 3.1 管线普查的组织和管理

城市地下管线普查一般由地方市政府牵头，成立领导决策机构小组，下设决策机构小组办公室，其主要职责为决策地下管线普查中的重大问题，协调解决地下管线普查中出现的各类矛盾，在此基础上设立协调机制工作小组，并设立协调工作办公室，一般设立在管线普查的牵头部门，主要任务是配合领导决策机构的各项工作，协调解决地下管线普查中的具体问题；协调机制工作小组下设项目实施办公室，一般由管线普查牵头单位的下属单位或部门兼管，其主要任务是具体负责普查工程的组织实施，如制定普查工作方案、建立技术标准和规章，组织工程招、投标和项目成果验收等具体工作^{[3, 5]}。

综合已开展城市地下管线普查城市的先进经验和做法，结合《意见》中对城市地下管线普查的新要求，建议以图 1所示的组织方式开展城市地下管线普查。

3.2 管线普查的实施与成果验收 3.2.1 地下管线普查基本程序 地下管线普查的前期准备

(1) 建立组织管理体系。各城市在开展地下管线普查前，应设立地下管线普查机构，明确机构职能职责，确定管线普查的资金来源，并按照各城市的具体情况合理分布普查资金。

(2) 建立法规保障体系。城市地下管线管理涉及城市规划、建设、市政等市级行政主管部门和各管线权属单位，如何协调各部门间的关系，明确各自的职责和义务，各地政府应制定相应的配套法规来明确规范。因此，制定地方管线管理法规是地下管线普查工作的一项重要任务^[6-7]。

(3) 建立技术标准体系。为统一技术标准，实现地下管线普查成果的标准化和规范化，促进信息成果应用的共建共享，各地应在普查初期结合现有国家和行业技术标准，制定符合本城市实际的相关技术标准^[8-9]。各城市在制定地下管线普查标准时，要充分征求各管线权属单位的意见，为未来管线信息互联互通夯实基础。技术标准的编制是城市地下管线普查工作的重要组成部分。城市管线普查工作的技术标准应包含管线探测、管线测量、成果质量控制和信息化建设等基本内容。

(4) 立项申请和技术准备。地下管线普查前应做好以下准备工作：编制项目可研报告、完成立项申请、编制项目总体方案、收集既有资料并完成现场踏勘及资料调绘等。

结合《意见》要求，新一轮城市地下管线普查准备工作流程如图 2所示。

地下管线普查的组织实施与管理

完成项目前期准备工作，进入项目实施阶段，该阶段主要应做好如下工作：各类设备配置，工程招、投标，样区试验，控制网布设，管线探查，管线测量，管线安全信息调查，地形图测绘(修测)，工程监理，数据建库，系统开发，普查成果验收，成果归档，信息动态更新机制建立。

充分考虑当前城市地下管线普查工作对管线基础信息普查和管线隐患排查的要求，项目组织实施流程按图 3所示进行。

3.2.2 地下管线普查质量控制

管线普查涉及多部门、多学科，其成果也是多专业、多工序完成的，因此管线普查质量的影响因素也较多。地下管线普查是一个生产全过程，为了确保成果质量，必须在普查的组织和实施工作中建立科学、有效的质量管理体系，对普查工作实施全过程质量控制。

地下管线普查的质量评定分为作业单位自我评定和监理单位对作业单位的质量评定。作业单位应建立项目质量管理机制, 对管线普查成果严格执行“两级检查，一级验收”的质量控制原则，并提交各工序的质量检查报告。地下管线普查工作须建立工程监理制，实行全过程的质量监控，工程监理机构在作业单位完成各工序自检合格的基础上，对作业过程各工序进行质量检查，并提交工程监理报告。

管线普查实施过程中严格执行成果验收制度。

管线普查监理

监理的主要职责是代表业主单位对地下管线普查进行全过程监理，并协助作业单位解决在生产过程中遇到的问题，对作业单位探测成果进行监理并进行质量评定。地下管线普查监理的主要工作包括：拟订监理实施细则、作业过程监理、工序质量检查与质量评定、成果资料监理。与以往的管线普查相比，新一轮城市地下管线普查监理要充分考虑管线隐患排查要求，管线隐患排查由于缺乏专业的标准要求，更需要在普查前期及普查过程中做好监理工作。

在监理过程中发现问题时，应及时通知作业单位进行整改，并做好记录。当作业单位未能按要求进行整改或发现重大质量问题时，应及时报告业主单位。由于监理工作贯穿地下管线普查的全过程，因此一般来说，监理工作的流程如图 4所示。

管线普查质量检查验收

地下管线普查成果质量检查涉及各作业小组、作业单位、监理单位，以及普查工作的各工序及每个参与普查的工程技术人员。

地下管线普查质量应由具有资质的第三方检测机构代表业主进行评价。第三方检测机构对整个项目实施质量检测，并对检测中发现的问题提出处理意见，最后向业主单位提交检测报告。地下管线普查质量检查验收主要包括对地下管线探查质量的工作评定和地下管线测量工作质量评定，在此基础上进行普查成果的验收。地下管线普查成果的验收由业主单位组织，且必须满足3个前提方可实施，缺一不可，即：①生产单位自检合格，并提交自检报告；②监理单位检查合格，并提交监理报告；③质量检测单位提交检测报告。

地下管线普查成果的验收依据是任务合同、经批准的技术设计书、相关规程及有关的技术标准。

4、 结论及建议 4.1 结论

近两年来，党和国家领导人对城市地下管线高度关注，对有关部门多次指示和要求要加强城市地下管线管理，开展城市地下管线普查。《意见》的下发凸显了国家层面对城市地下管线建设管理的高度重视。雨果说“下水道是一个城市的智慧与良心”，城市建设管理，不仅要重视面子，更要重视里子。实践表明，开展城市地下管线普查，摸清城市家底，实现城市地下管线信息化管理，不仅为城市规划建设和城市综合管理提供了可靠的基础信息，更为促进城市经济发展、提高城市应急防灾能力、提升城市生态环境、实现城市可持续发展提供了有力的基础信息保障。因此，及时、准确、全面、严格地落实《意见》要求，积极开展全国城市地下管线普查是保障城市安全、关乎城市民生的重要工作，是各地方城市一项重要、迫切的任务^[3]。

4.2 建议

较之《意见》下发前，新形势下的城市地下管线信息化工作具有更注重信息化、科学化管理和加强管线安全运营的特征，笔者据此提出以下建议，仅供探讨：①加快国家层面的法规标准建设，理顺地下管线管理体系，明确地方相应责任和义务，尽早形成对地方具有约束力的制约机制；②各地应建立长效有力的统筹协调机制，对城市地下管线管理中出现的部门涉及面广、管理权力条块分割和综合协调相对困难等问题进行有效的协调解决，并就当地城市地下管线发展方向进行定期商讨研究；③结合智慧城市建设，推动城市智慧管网建设进程，进一步提高管线普查自动化程度和信息化手段的科技水平，提升管线信息成果的科技含量，为全面提高城市信息化水平和地下管线综合管理水平夯实基础；④及时总结推广先进经验，对《意见》下发以来已开展地下管线普查城市的先进经验和做法进行及时总结并推广，积极推动行业相关技术的进步与发展，为未来开展地下管线信息化的城市提供技术支撑和经验借鉴^[10-11]。