随着《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的发布实施，作为不动产调查工作的重要一环，不动产测绘工作引起了各级党和政府的高度重视，北京市测绘设计研究院携4家兄弟单位联合申报了2015年测绘地理信息公益性行业科研专项《不动产测绘关键技术及标准化研究》，并得到批准。作为该专项课题成果之一，本文从不动产测绘的法规制定、机构建设、标准制定、业务开展等方面揭示我国不动产测绘工作的现状，并就此展开相关对比分析，提出相关建议。

一、 法规制定

我国专门针对不动产测绘管理的法规只有一项，即2000年12月28日由中华人民共和国建设部和国家测绘局以第83号令形式发布的《房产测绘管理办法》。该办法包括总则、房产测绘的委托、资格管理、成果管理和法律责任。与其相对应，北京市、上海市、重庆市、江苏省、浙江省、四川省、山东省、湖北省8个省级相关部门制定了相关的实施细则，其中北京市和上海市的实施细则还涉及了地籍测绘业务；另外，西安市、武汉市、济南市、南京市、杭州市、沈阳市、长沙市7个省会城市，以及烟台市、惠州市2个非省会城市相关部门也制定了实施细则。与不动产测绘密切相关的法规还包括《中华人民共和国测绘法》和《测绘资质管理规定》。前者规定了地籍测绘和房产测绘的主管部门及其职责；后者规定测绘资质的专业范围包括不动产测绘。

其他针对不动产登记的国内法规包括2015年国务院发布的《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》。与不动产登记业务密切相关的国家法律包括《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国城市房地产管理法 》《中华人民共和国海洋法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《土地登记办法》《土地权属争议调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》等10余部法律文件，它们从各自专业角度规定了国家对诸多类型不动产的权利转移、保护等的要求。

二、 机构建设

国土资源部2014年1月26日表示，在该部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，至此，国土资源部不动产登记局组建完毕。地方方面，上海、天津、重庆、陕西、青海、新疆等6个省、自治区、直辖市成立不动产登记局，广州、南京、武汉、成都、南宁、长春、兰州、南昌、郑州、石家庄、太原、银川、青岛、大连、厦门等众多省会和副省级城市成立不动产登记局，深圳市成立不动产籍管理和测绘局，其他各省市则成立了不动产登记中心等不动产业务登记部门。

深圳市作为我国改革开放的前沿城市，1993年成立地籍测绘大队作为专门从事地籍测量的不动产专业测绘队伍。其他各省会以上城市的住房建设管理部门也建立了自己的房产测绘队伍。国有或民营的房产测绘、农村土地确权测绘企业更是数量庞大，覆盖了所有县级以上城市(暂时没有官方统计数据)。

三、 标准制定与相关教材编写

我国有关不动产测绘最早的行业或国家标准应该是1994年颁布的《地籍测绘规范》(CH 5002—94)和《地籍图图式》(CH 5003—94)，是为配合国家《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法 》出台的两部测绘行业强制标准。随后在2000年颁布了《房产测量规范 第1单元:房产测量规定》(GB/T 17986.1—2000)和《房产测量规范 第2单元:房产图图式》(GB/T 17986.2—2000)。这4部标准是测绘主管部门迄今发布的所有涉及不动产的全部标准，在我国20多年的不动产测绘中发挥了重要作用。北京市、湖北省、江苏省、广州市等省市还制定了相关的地方不动产测绘标准。

从不动产涉及的地、海、房、林、草几个专业来看，相关专业部门制定了相应的不动产调查标准。如土地管理部门的《土地勘测定界规程》(TD/T 1008)、《城镇地籍数据库标准》(TD/T 1015)、《地籍调查规程》(TD/T 1001—2012)，农业部门的《农村土地承包经营权调查规程》(NY/T 2537—2014)是涉及地籍调查、测绘、建库的行业标准；海洋部门制定的《海域使用分类》(HY/T 123—2009)、《海籍调查规范》(HY/T 124—2009)、《无居民海岛使用测量规范》、《海域使用面积测量规范》(HY 070—2003)是涉及海籍调查的行业标准；《房产测量规范 第1单元 房产测量规定》(GB/T 17986.1—2000)、《房产图图式》(GB/T 17986.2—2000)是国字号的房产测绘标准；《森林资源规划设计调查技术规程》(GB/T 26424—2010)、《林地分类》(LY/T 1812)、《林业地图图式》(LY/T 1821—2009)、《国家林业局 财政部 重点公益林区划定办法》(林策发[2004]94号)、《林业专业调查主要技术规定》(林资字〔86〕便字5号)是林业资源调查的国家或行业标准。但这些标准主要适用于森林资源普查、规划设计调查和森林调查资源管理，无法完全满足林业不动产调查的需要。地方相关标准包括：《甘肃省森林资源规划设计调查技术细则》《云南省森林资源规划设计调查技术细则》。在草场资源不动产调查方面的技术标准基本为空，相关标准包括《草场资源调查技术规程》(北方草场资源调查办公室编)、《草原资源与生态监测技术规程》(NY/T 1233—2006)、《天然草原合理载畜量的计算》、《全国草原监测技术操作手册》(NY/T 635)、《青海省草地资源调查技术规程》(DB63/F 209—1994，青海省技术监督局发布)等。

围绕地籍测量、房产测量等业务的开展，一些高校开设了“土地资源管理”等相关专业，开设地籍测量、地籍管理等相关专业课程。始于2011年的我国注册测绘师考试对地籍测绘和房产测绘也提出了要求。目前可用的教材包括：武汉大学出版社1996年出版的由钟宝琪等主编的《地籍测量》、2005年出版的由詹长根等主编的《地籍测量》、2008年出版的由蓝悦明主编的《不动产测量与管理》，东北大学出版社2013年出版的由谭立萍主编的《地籍测量与房产测绘》，中国林业出版社2006年出版的由魏占才主编的《森林调查技术》等。

四、 业务开展 1. 地籍测量与地籍数据库建设

目前已有超过600个县市完成地籍测量，并建立了地籍测量数据库。随着农村土地确权登记工作的展开，农村地籍测量数据库建设也陆续展开。随着国土资源部《城镇地籍数据库标准》(TD/T 1015)等土地信息系统数据标准的制定，各大中城市陆续完成了城乡一体化地籍信息系统建设，系统建设更为规范，地籍信息更新工作常态化，并有效开展了社会化服务工作，如建立土地登记公开查询制度和土地证年检制度、依法发布地籍资料信息等。

2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)文件。2013年9月，国土资源部又下发了《关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》。农村集体土地确权登记发证工作在全国稳步展开。

2. 房产测绘与房屋数据库建设

1984年，我国开展了第一次全国房屋普查工作，北京市于2007年开始进行了第二次房屋普查工作，其他发达地区也曾开展了第二次房屋普查工作。随着我国房地产市场的发展，新建合法房屋的产权登记工作正常进行，一些从未登记的老旧房屋和小产权房的登记还不够全面，此次的不动产登记工作将完善现有房产登记工作。2007年，北京市建立了房管数据库，2012年底建成了北京市房屋全生命周期管理平台系统，为25万栋房屋建立了终生档案。随后，武汉等地也建立了类似的房产管理系统。2015年《不动产登记条例》公布实施后，超图公司开发了不动产信息登记管理系统平台，并在赣州、泸州、石家庄、西宁进行了应用推广。2015年，是中天吉奥公司成立的一年。2015年3月1日中国第一本不动产权证书花落徐州，公司自主品牌产品——中天吉奥不动产统一登记信息平台软件在徐州、睢宁、荆州、二连浩特、兰州等全国数十个项目中得到应用。

3. 海籍测量

由于我国海域辽阔，海岛(礁)众多，海岛(礁)精确的坐标和面积采用常规的测绘方法无法准确获取，致使建国60年来，我国对所管辖海域的岛(礁)从未进行全面测绘，没有摸清国家海岛(礁)的详细家底。1999年的南沙综合科学考察，采用GPS测量技术对渚碧礁、永署礁、华阳礁、赤瓜礁和南熏礁等岛礁进行了精确定位，经数据处理和坐标换算，将测量成果转绘到1996年由国家测绘局、国家海洋局共同编制出版的南海海域最新1∶50万地形图上。国家测绘地理信息局为927工程安排航空摄影3.3万km²，订购2.5～5m卫星影像数据172万km²。2008年10月20日，海南测绘局和山东科技大学联合成立海岛(礁)测绘技术国家测绘局重点实验室。

以GPS为代表的空间定位导航技术、多波束为代表的水深测量技术、机载LIDAR为代表的海岸带地形测量技术，以及辅助的遥感水深反演和卫星测高为手段的陆海高程统一技术等均在我国进行了广泛应用，我国测绘工作者已完全具备了对海岛(礁)进行全面测绘的技术能力和手段。中测新图公司牵头完成了“十一五”国家863计划 “远离大陆的海岛(礁)遥感识别定位与测图技术”课题，课题建立了海岛(礁)测绘的分类体系，建成了面向海岛(礁)探测和识别的工艺流程和技术指标；制定了稀少(无)控制海岛(礁)航空摄影测量技术指标体系，编制了《海岛(礁)数字航空摄影技术规定》和《海岛(礁)稀少(无)控制航空摄影测量技术规程》；研制了民用低空无人机海岛(礁)航摄遥感系统，为远离大陆(作业半径500km)或敏感海域海岛(礁)高分辨率(优于0.1m)影像获取提供了新手段，系统在舟山庙子湖岛、海南大洲岛、福建南日岛等近海海域0.1m分辨率航空摄影，西沙永兴岛、东岛及敏感海域1∶2000地形图测绘，以及国家海域动态监视监测等方面得到了推广应用；针对海岛(礁)周边水深较浅、海域敏感等困难，研究了基于无人表面船测深控制的水下地形遥感反演技术及海岛岸线综合测定关键技术，实现了海岛(礁)水上水下一体化测图，解决了我国远海岛(礁)周边浅海，特别是水下暗礁地形测量的难题。

4. 林业资源调查

自20世纪70年代至今，我国共组织开展了8次森林资源清查工作，清查主要指标及成果见表 1。随着不动产登记工作的展开，对森林产权登记工作提出了明确要求。

5. 草场资源调查

目前我国在落实草地产权中，所有权的落实进展顺利，使用权落实缓慢。开展的技术工作见上文提到的行业和地方草产资源调查技术规程。

五、 不动产测绘工作的特点与建议

改革开放以来，我国的不动产测绘尤其是地籍测绘和房产测绘工作取得了长足的发展，相关的法规和技术规程、数据库及系统管理平台已经建立。各专业不动产测绘工作及城乡不动产测绘工作差异较大：地籍和房产测绘发展较快，海籍测绘、林产测绘相对较慢，草产测绘工作几乎空白；已开展的各类不动产测绘中，存在测绘目的、基准、精度、成果形式的不统一(见表 2)；城市不动产测绘工作快于乡村。建立了不动产登记制度，但不动产管理的专业人才奇缺，我国还没有一家高校开设有不动产管理专业。软件公司开发了相应的不动产管理平台并在全国数十个城市开展试点工作。针对我国不动产测绘工作的现状，笔者提出如下建议：

1. 迅速建立不动产登记机构，制定不动产登记发展规划

随着《不动产登记暂行条例》及《不动产暂行条例实施细则》的出台，包括国土资源部在内的众多从中央到地方的国土管理部门建立了不动产登记局或不动产登记中心，一些试点城市已经开展了大量的不动产登记工作。建议各级政府国土管理部门迅速建立不动产登记机构，制定不动产登记发展规划，把不动产登记工作落到实处。

2. 加快人才培养，高校建立不动产管理专业

我国已经有部分高校设立了国土资源管理专业，并有一批国土资源管理人才充实到了各地不动产管理岗位。但国土资源管理只是不动产管理的一个重要方面，不能包办代替其他不动产管理，尤其林产、草产管理与国土资源管理内容差距较大，建议相关高校建立不动产管理专业，加快不动产管理人才培养。

3. 统筹考虑各类不动产测绘工作，有步骤地平衡发展各类不动产测绘事业

由于我国地籍和房产测绘发展较快，海籍测绘、林产测绘相对较慢，草产测绘工作几乎空白，因此，随着《不动产登记暂行条例》及《不动产暂行条例实施细则》的出台，应该加大海籍测绘、林产测绘和草产测绘的力度，平衡发展各类不动产测绘事业。当然不动产测绘是不动产登记工作的环节，要有步骤地平衡发展各类不动产测绘事业，即要平衡发展地、海、房、林、草等各类不动产登记事业的发展。

4. 加快更新完善不动产测绘的法规和测绘技术标准，建立规范化的不动产测绘体系

《中华人民共和国测绘法》规定了地籍测绘规划编制及组织管理、不动产权属界线的测绘或变更测绘、房屋产权及产籍面积测量规范的制定，但对不动产测绘的更新、成果利用没有给出具体规定，需要完善这方面法律条款。

从相关技术标准的制定来看，制定了地籍、房产相关的不动产调查规范和测绘标准(但年代久远较，需要更新)；海籍有调查规程但没有测绘规范；林产有森林资源规划设计调查技术规程，没有林产测绘规范；草产测绘标准有草场资源调查技术规程，但没有相应的草场资源测绘规范。因此建议更新完善地籍、房产测绘标准，编写《海籍测绘规范》《林产测绘规范》《草产测绘规范》。

为加强对不动产测绘工作的统一管理，建议优先编写《不动产测绘基本术语》《不动产要素分类代码》《不动产测绘基本技术要求》《不动产测绘地理底图编绘规范》《不动产测绘成果整合处理技术规程》《不动产测绘成果质量检验技术规程》。

5. 对各类不动产测绘成果进行比对校核，建立城乡一体化的不动产综合一张图

目前已有不动产测绘成果都是分专业进行的，如地籍测绘、房产测绘等，而且城乡不动产测绘技术指标和工作进程不尽相同。随着各类不动产测绘的陆续展开，为检验不动产测绘成果质量，方便不动产测绘成果应用，减少同一地区各类不动产测绘成果“穿帮”，有必要对各类不动产测绘成果进行比对校核，建立城乡一体化的不动产综合一张图。

6. 鼓励不动产的所有者或使用者参加不动产登记，加大不动产成果为社会服务力度

开展不动产登记的目的是保护权利人合法权益和不动产登记信息的共享，其前提条件就是要有尽可能多的不动产所有者或使用者参与到不动产登记中来，把不动产登记数据库做大做精，这样才能最大限度保护最多不动产所有者或使用者的权利，为社会提供最大限度的服务。当然要加大不动产成果为社会服务力度还必须建立统一的不动产登记信息管理基础平台。

另外，测绘部门的不动产测绘工作也存在由生产向服务转型的问题，单纯的地籍图、房产图已不能满足客户要求，综合性成果如包括图、表、文字等多媒体信息在内的成果报告书等成为不动产测绘成果的发展趋势。