一、概 述

2013年3月浙江省建成了全国首个省级地理空间数据交换和共享平台(简称省交换平台)，它是国家发展和改革委员会、国家测绘地理信息局列为国家空间信息基础设施建设的试点工程，纵向贯通国家、省、市、县四级，横向与各部门连接的互联互通的分布式系统。近几年全国很多市、县都在同步建设“数字城市”地理空间框架(简称数字城市)及其地理信息公共服务平台(含“天地图”，简称公共服务平台)，按规划，“十二五”期间浙江省所有市县将全面建成数字城市，这也将成为全国首个完成所有市县建设目标的省份。交换平台与服务平台相比较，区别主要在于交换平台具备数据交换功能，集成整合了政府有关部门、有关国有企事业单位在履行公共管理和公共服务职责过程中或由政府为主投入产生的与地理空间位置及其时态有关的自然、经济、社会等信息的地理空间数据。

国内现有的数字城市的建设模式，基本沿用当初的试点模式，从头做起，完整建设，与周边地区和上下层级之间的共建共享考虑较少，重复建设内容较多。随着应用的开展，其正逐渐暴露出一些新的问题。浙江省作为全国首个启动和建成省交换平台的省份，“十三五”期间如何在全省市县数字城市建设成果的基础上全面推广交换平台建设，需要结合对国内数字城市建设模式的认真分析，在汲取经验和教训的同时，通过试点探索创新出一条更科学、更实际的省市县一体化交换平台建设模式。

为贯彻落实《浙江省人民政府办公厅关于加快数字城市地理空间框架建设促进地理信息公共服务平台应用的通知》中“以数字城市地理空间框架为基础，按照国家和省级标准，采用统一的地理信息公共服务平台软件，构建纵向贯通省、市、县(市、区)，横向联通各有关部门，面向电子政务和社会公众、企事业单位服务的统一、权威、标准的地理信息公共服务平台”等精神要求，2012年底开始，在绍兴市开展了省、市交换平台一体化建设试点工作。2013年10月试点成果绍兴地理空间数据交换与共享建设(二期)项目(简称绍兴交换平台)已经顺利通过验收，基于省交换平台，建成涉密版、政务版和公众版平台，并已经支撑了多个示范应用。绍兴基础数据齐全，影像、电子地图等现势性好，分辨率高，正式上线一年多来平台运行稳定，速度快，效果好，得到了绍兴市有关部门的一致认可。

近年来，我国数字城市建设模式从试点城市建设，到推广城市建设和全面开展，一般采用国家或省市县联合投入，国家、省、市或省、市、县三方合作共建共享的机制，各地独立建设的方式。数字城市建设工作推进迅速，并得到广泛应用，取得了巨大成就，主要作用有三点：一是通过数字城市建设，极大地推进了市县大比例尺基础测绘投入和全覆盖工作，填补了很多空白；二是宣传推广了测绘与地理信息工作，促进了与专业部门的共建共享；三是自身人才队伍建设加快，职工积极性提高。这就为下一步推动市县提升建设交换平台，为数字城市向智慧城市升级奠定了信息资源、技术装备和人才储备等基础。

但是也要看到，公共服务平台软件各自建设，空间基准和标准不够统一，服务难以聚合；数据共享主要停留在相互网络调用和叠加显示的层面，现势性、一致性不同，与周边省市县横向之间、国家省市县纵向之间的公共服务平台数据共享现状基本可以用“打补丁”来形容，补丁挨补丁，补丁摞补丁，省市县联合更新作用发挥不够，难以形成“一张图”；数据中心、支撑环境重复建设，共建共享不充分等问题仍然存在。

现有建设模式考虑市县实际情况也不够。多数市县在技术支持和运维保障队伍建设方面存在不足，地理信息技术机构建设规模偏小、整体技术力量偏低，独立承担公共服务平台的日常运维管理显得力不从心，被动应付；有些平台长期不能有效更新，传统的数据生产更新计划组织体系不适应平台在线运行的日常更新保障需求；由于经费、服务器、存储、网络、安全等支撑运行的基础设施条件和规模限制，难以满足向各级政府部门、企事业单位和社会公众提供在线7×24h运行和服务的需求。

现有模式建立的公共服务平台更多的是解决了将自己拥有的传统的数字地图搬到网上提供服务的功能，但并没有充分考虑到与周边区域、上下级公共服务平台之间的衔接和深层次共建共享，很少考虑与本级各有关部门和单位之间的地理空间数据交换和共享，整体力量缺乏有效整合，事实上在网络上形成了一个个与行政区划紧密相关的新的“平台孤岛”，不利于今后建设和提供全国、全省统一的地理信息云服务，不利于跨区域、多层次的应用。

数字城市建设的大力推进，为促进地理信息资源建设和推广应用发挥了积极作用。但是全国现有的建设模式、省市县之间的共建共享方式，与“统一规划、统一设计、统一部署、合力推进”的要求还有一定的距离，公共服务平台不统一，有限资金很多被迫用于重复建设，有些钱花不到刀刃上，不能更好形成合力。

一体化建设模式设计的出发点是省市县交换平台的建设成果充分共建共享，基于统一的地理空间数据交换和共享平台软件，减少重复建设，资源整合，优势互补，共同运行和维护。

一体化建设模式主要是指全省建立统一的交换平台软件和数据中心，统一规划、设计和部署平台同步镜像节点，市县交换平台直接建立在省交换平台基础之上，采用共同的标准和运行支撑环境；统一认证、目录和服务；数据分工更新和维护，集中整合和发布，建成全省 “一个网”“一张图”和“一个平台”。建成后，各市县平台可以开发自己的门户和展示系统，逻辑和表现上有区分，但实际物理上全省只有一个交换平台，按权限拥有全省的地理信息资源，对外提供统一的地理信息服务。

市县不用担心平台软件如何开发、部署和维护，不用关心平台数据中心如何建设和部署在哪里，部署多少个镜像节点。市县建设和运维资金、人才队伍等资源主要聚焦于对平台中市县范围内的数据进行丰富、更新维护和发布，运行维护市县门户网站和展示系统，加大平台在本区域内的应用推广。省级建设和运维资金、人才队伍集中保障平台基础软件、服务接口的技术支持和镜像节点的运维服务，负责平台建设的总体设计、标准规范和省交换平台数据更新维护。省市县联合开展专题地理空间数据的集成整合工作。

省交换平台在绍兴交换平台建设中的一体化试点目的是为“十三五”浙江省更好地深入推进数字城市和智慧城市建设探索途经，目标是建成省市交换平台“一个网”“一张图”“一个平台”，为推广到全省所有市县做好示范。“一个网”基本建成，全省统一的卫星导航定位服务网已经建成，平台采用相同的CGCS2000坐标系统和1985国家高程基准，基于全省统一的地理空间框架；“一张图”需要统一省市县数据标准，统一资源目录，共同丰富和更新维护不同类型、不同比例尺(级别)数据的现势性和一致性；“一个平台”是要采用统一的交换平台软件，遵循一致的认证和技术服务规范，全省不分地域对用户提供统一的、透明的、一站式服务，绍兴交换平台的一体化试点建设已经完全实现了省市“一个平台”的深度融合。

绍兴交换平台一体化建设试点内容主要包括：共同推进交换共享机制建设；统一平台标准；统一平台底层软件；统一平台服务和运维；分工建设和更新维护省、市基础地理空间数据，共同收集、整合更新绍兴市域范围各类专题地理空间数据，统一平台目录，共同建设和维护省市平台“一张图”；各自建设和维护自己的平台门户网站、展示系统；在绍兴试验建设平台镜像节点；共同合作推广应用等。

绍兴交换平台直接建立在省交换平台基础之上，标准体系、数据资源、软件体系中的注册认证与安全系统、目录与元数据系统、数据交换系统、数据共享系统、运维监控基础软件、运行支撑环境(机房、服务器、存储、网络、安全等设备、基础软件、技术支持队伍、运行维护队伍等)、网络安全、异地备份，以及交换共享机制、运行维护机制等都充分利用和共享省交换平台建设成果，快速、优质建设市级平台，并及时启动平台示范应用建设和推广工作，保障了边建设边应用，做到见效快、“零”风险、减少重复建设、节约资金，提高建设成效。

省交换平台除了给绍兴交换平台提供基础支撑和技术支持外，与绍兴开展平台基础地理空间数据的分工维护，相互交换和共享；合作开展绍兴市域范围内的专题地理空间数据的集成整合工作；同时利用绍兴设备、网络等基础设施资源建立平台的绍兴镜像节点，开展广域网负载均衡试点，增强平台高可用性和提供更快的响应时间。

绍兴试点的开展取得了预期的效果，遵循了在全省统一规划、统一总体设计下组织实施的原则，平台核心软件、数据标准、技术和服务规范等得到了统一，省级交换共享机制建设成果、建设模式在市级平台建设和交换共享工作中得到了推广和实施，省市数据得到了有效共享，运行支撑环境得到了整合利用，并且直接发挥出了省级技术支持和运维力量对市级平台建设和运行维护的有力支持和帮助，保证了市、县级交换平台建设的主要力量聚焦到数据建设和应用推广两大关键任务上。

在全省市县交换平台铺开建设之前，要根据试点情况，尽快完善总体设计，研究制定相关配套政策，统筹协调，保障一体化建设模式得到有序推广，全省统一规划、设计和部署。

试点目标中的“一张图”是交换平台的灵魂，“一个网”和“一个平台”只有具备了好的“一张图”，并且是能够得到不断丰富、持续更新的“一张图”，才能为政府、企事业单位和社会公众搭建起一个真正的地理信息公共服务大舞台，才能吸引各类用户，支撑和孕育出丰富多彩的地理信息应用，体现出平台的生命力。

“一张图”的不断丰富，除了要不断研究、开发、完善基础测绘与地理信息产品体系，省市县按照分工继续扩大覆盖范围，获取更多时相、多光谱、高光谱或超光谱、更高分辨率影像等数据外，还需要完善和推进地理空间数据交换和共享机制，依靠政府各部门、企事业单位共同努力，集成整合各类专题地理空间数据。

“一张图”的持续更新，要重点解决好两个问题：一是现势性得到及时更新；二是一致性得到有效维护。现势性的更新和一致性的维护都是难点，除了投入和技术因素外，不可否认的是共建共享在纵向和横向上的体制机制方面的问题，在省市县交换平台共建共享中必须得到有效破解。纵向上要整合省市县资金投入、更新机制、人才队伍等多方面的力量，共同更新维护好“一张图”；横向上要充分遵循权威数据由权威部门提供和发布的原则，积极调动数据提交部门的积极性，保证数据的持续更新。

要重视推进省市县公共服务平台纵向基础地理空间数据的交换共享，包括影像在内的3D产品、平台地理实体数据、电子地图、地名地址、POI、三维等数据并应该得到全面及时地交换、共享和利用。浙江省级基础测绘实现“361”准动态快速更新机制，但与市县在测绘内容上有较大重复，现势性、一致性等方面可以相互补充。市县基础测绘，特别是平台数据更新，相比省级来说具有一些独特的优势，配合城乡规划建设、国土资源管理等工作的开展，市县数据的比例尺更大，数据更详细，更新频率也更快，有的市县在规划区范围内基本可以做到准实时更新，有的已经建立了网格化分包巡查制度，做到动态更新。因此省级数据更新除了利用已有资源进行常规生产更新外，一定要及时充分共享利用市县成果，有最新市县更新成果的，应该作为基础进行省级测绘更新，特别是重要要素的更新应该做到准实时更新。同时，应该建立与市县联动测绘的新型基础测绘体系，可以尝试建立联合分要素测绘和动态更新机制。要进一步深化和完善省市县纵向交换共享机制；优化调整基础测绘和平台数据更新计划和组织方式；要研究配套技术保障，进一步统一省市县数据标准和建库规范，研究多比例尺表达与处理技术，在此基础上研究建立变化发现技术和机制，推进重要要素的快速更新。

平台专题数据整合力量不足，整合能力不够。平台专题数据的交换目前主要侧重在省级有关单位和部门之间，还没有充分发挥市县部门的作用。事实上，很多省级部门的数据来源于各行业市县对口部门，要素分布在全省各地。目前靠省级力量进行数据整合，存在如下主要问题：一是专题数据种类繁多，整合工作量大；二是整合工作涉及大量空间化工作，很多数据来源缺少坐标定位，地名地址不规范，全省地址库也尚未建立，客观上导致整合难度大；三是省级参与整合工作的人力资源和经费毕竟有限。这些问题最终必然导致整合质量和效率难以保障。如何破解这些问题，至少可以从两个方面进行突破：一方面，对于省级部门提交的由其直接组织生产、更新的与地理空间位置有关的专题数据中没有空间化的，要主动帮助他们进行空间化，整合后的地理空间数据要及时反馈，并引导其建立基于地理空间信息平台上的数据管理和专题应用；已经空间化的，要加强联系，积极推进类似与省电力部门联合的“分工采集、共同维护、持续更新的共建共享机制”，发挥各自优势，在数据源的生产更新过程中进行整合工作。另一方面，对于省级部门提交的来源于市县的与地理空间位置有关的专题数据，要充分发挥市县的资源力量和优势，加快推进市县地理空间数据交换和共享平台建设，共同开展专题数据的集成整合工作。

交换和共享常态化机制的实现除了需要建立在《地理空间数据交换和共享管理办法》法制化的框架下，最终一定是落脚在对平台应用的基础之上，自身需求的驱动，才能真正转化为内在动力，制度建设的出发点和落脚点才能得到统一。

2012年，浙江省测绘与地理信息局与省公安厅合作完成了公安专题数据交换共享机制建设，通过省交换平台的交换系统，实现了有关地理空间数据的在线双向常态化交换，标志着浙江省地理空间数据交换共享机制建设取得突破。公安部门在信息化管理和应用中迫切需要交换平台中数据种类丰富、现势性强的基础地理空间数据和专题地理空间数据作为信息支撑，同时也在指挥决策、业务管理、服务实战中积累了丰富的公安专题地理空间数据。这种机制的建立，源于公安实际的应用需求。

交换共享工作要紧密结合地理国情(省市县情)普查与监测、自然资源与地理空间数据库建设等重大项目的开展，做好支持服务工作，并及时整合省市县纵向三级和横向有关部门的地理空间数据。紧紧围绕浙江省委省政府和地方各级政府的重大战略决策和部署，近几年省交换平台服务全省“五水共治”“多规合一”“三改一拆”“浙江政务服务网”等重点工作过程中，积极主动，在重点项目服务过程中不断推进地理空间数据交换共享机制和成效。

2015年2月1日起施行的政府规章《浙江省综合治水工作规定》明确要建立治水信息实时共享平台，环境保护、水利、农业和农村综合治理、住房和城乡建设、农业等相关治水部门应当向测绘与地理信息部门提交与治水有关的基础和动态数据，由测绘与地理信息部门进行集成、整合，为治水提供地理空间数据服务。这是浙江省自2010年颁布《浙江省地理空间数据交换和共享管理办法》后，地理空间数据交换和共享再次纳入省政府规章，也标示着浙江省交换和共享工作在法制保障、影响力、深度和广度上又迈进了一步。

浙江政务服务网是浙江省委省政府深入推进行政审批制度改革重大工程“四张清单一张网”的重要支撑和载体，集行政审批、政务公开和便民服务于一体，于2014年6月25日正式开通，是以“服务零距离，办事一站通”为主旨的网上公共服务平台，推动政务服务省、市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)五级联动，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享。

省交换平台主动为浙江政务服务网提供地图服务栏目，建立“浙江政务服务网综合监测分析平台”五大子系统之一的“地理空间数据管理系统”，并依托浙江政务服务网，充分发挥省市县数字城市建设成果，研究建立浙江政务服务网省、市、县(市、区)、乡镇(街道)四级部门和单位分级地理信息资源报送机制，基于省交换平台统一建设浙江政务服务网政务地理信息资源报送系统，实现省市县乡各级部门空间位置有关的政务信息的报送、整合、发布和共享。

省交换平台在党委政府重大决策部署中发挥了重要作用，通过地理空间数据的交换和共享大大促进了政务信息资源共建共享和业务协同，推动政府信息资源社会化利用。

截至2015年3月，省交换平台已整合了来自41个省级部门和单位的专题共享数据，整合后形成规范化的地理空间数据资源251类、1695个图层，发布数据总量35TB，授权84个用户单位，支撑基于平台的应用系统达103个，为政府各部门和单位、社会公众提供了权威、便捷的地理信息服务。

通过不断推进省市县联动，服务重大项目和重点工程，支持部门电子政务和信息化，全面推进战略合作等多种手段，集全省之力，整合资源，加快全省交换平台建设和推广应用是促进数据交换不断自觉化的重要手段，要变被动为主动，以量变促质变。

一体化建设模式下，省市县测绘与地理信息管理部门纵向之间开展常态化的平台数据交换，以及共同开展专题数据的集成整合，必然需要相互之间履行保密处理前涉密成果提供的行政许可审批。但是，常态化的动态数据交换一年或一个月内会出现很多次，每次都重复进行许可审批，显得烦琐和不便，会直接影响共建共享工作的效率和积极性。

交换平台的数据种类繁多，包括基础地理空间数据和专题地理空间数据。基础地理空间数据主要包括地理实体、电子地图、遥感影像、数字高程模型、地名地址、POI和三维景观数据等；专题地理空间数据目前已经集成整合了上千个图层数据。每种数据都存在脱密前后两个版本。其中脱密版能够运行在政务网和互联网上，涉密版只能运行在保密环境中。平台数据有两种使用目的：一是在网络上对外发布共享，用于专业应用部门根据自身管理的需要构建管理信息系统；二是用于合作更新维护，把对方的数据拿到自己的作业环境中生产加工，包括各部门提交的专题数据合作更新维护，省、市、县之间数据的合作更新维护，以确保数据的现势性、一致性和丰富性。

对于合作更新维护数据目的的数据提供，如绍兴交换平台和省交换平台之间，基础和专题地理空间数据都需要开展共同更新维护工作，需要基于保密处理前的成果进行共建共享，动态更新，相互之间的数据交换将是动态的、准实时的。因此需要研究改进和优化此类数据提供的许可审批方式，为了提高省、市、县平台数据质量，推进深度共建共享，按照一次性行政许可审批和签订交换、保密协议，一定时期(如3年)内有效的方式优化省市县测绘与地理信息管理部门之间的交换平台涉密数据的相互提供审批方式。有效期内交换平台涉密数据提供简化审批流程，直接由省地理空间数据交换中心与市、县测绘与地理信息管理部门分管处室进行对接，数据索取方出具介绍信证明，数据提供方进行备案即可。

地图从传统的纸质地图，演化成数字地图，又被存储到数据库中，供大家共享和使用，大家越来越无须关心它是如何生产、如何更新、谁在更新、何时更新等信息了。未来的地理信息云服务应该具备几个特征：大家不关心地图是如何存储、存储在哪里，无须关心数据中心建在哪里、有几个，与行政区划不需要强相关，不关心系统复杂程度和谁在运维，7×24h运行，各区域之间地理空间数据无缝衔接，用户只需利用服务或接口按需取用。一体化建设模式为全省地理信息云服务提供了SAAS、PAAS的能力，统一标准、统一服务，用户基于平台可以快速搭建和开发自己所需要的应用和产品。在全省统一建设和部署数据中心和镜像节点，采用IAAS基础设施云架构，就构成了完整的地理信息云服务。

省交换平台在向全省推广之前，针对现有数字城市建设模式中存在的问题，创新和试点市县交换平台一体化建设模式，是落实《浙江省地理空间数据交换和共享管理办法》规定的省、市、县共享平台建设要按照统一规划、统一标准和省测绘与地理信息管理部门制定的总体设计要求组织实施的重要一步。试点成功证明一体化建设模式完全符合《党政机关厉行节约反对浪费条例》第四十五条“党政机关政务信息系统建设应当统筹规划，统一组织实施，防止重复建设和频繁升级。建立共享共用机制，加强资源整合，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同，降低软件开发、系统维护和升级等方面费用，防止资源浪费”的规定要求。一体化建设模式能够快速有效地推进市县交换平台建设，市县平台基于省级平台快速定制和搭建，降低市县技术和资金投入门槛，减少重复建设，全省采用统一平台软件和数据中心，省市县分工明确，重点突出，优势互补。市县无须关心平台软件的复杂程度和开发、部署与运维，不需要关心平台运行支撑环境和数据中心建设及部署情况，工作重点只需负责好本地区数据更新维护工作和平台的应用推广工作，与省级部门联合开展数据交换和集成整合工作。

本文对一体化模式建设下，如何联合省市县共同深入开展数据共建共享工作进行了思考和提出了建议。需要继续深化共建共享政策研究、机制建设，优化数据生产更新的计划和组织模式，简化数据提供审批方式，加强平台应用，促进数据交换和持续更新。

一体化建设模式推广至全省、全国，有利于加快建设全省或国家地理信息服务云。