一、引 言

地理信息在国民经济和国防建设中占有十分重要的地位。近年来，国家和军队投入了大量的人力、物力、财力，建设了不同类型的地理信息数据库，以满足国家、国防、社会对地理信息的需求。随着信息化、数字化和网络化的飞速发展，地理信息访问、获取、使用、传播、复制、存储等都变得非常方便快捷，然而随之而来的地理信息安全问题也更加突出^{[1, 2]}。地理信息安全是国家战略安全的重要组成部分^[3]。李克强指出：“测绘地理信息事关拓展发展空间，事关国家安全。”国家及军队等方面对于地理信息安全问题都十分重视，制定了相应的法律法规，这些法律法规为地理信息安全提供了保护。但是，这些法律法规远远跟不上当前地理信息快速发展的步伐，无法解决目前遇到的地理信息安全问题，需要更全面的地理信息安全政策和法律。

本文对国内外地理信息安全政策和法律研究现状进行梳理，并对我国地理信息安全政策和法律中存在的问题进行分析，为研究和制定有效的地理信息安全政策和法律提供基础。

20世纪60年代，随着计算机技术的兴起，地理信息技术开始发展。如今，国际地理信息技术已趋向成熟，地理信息也正在或已经成为国家政府部门和各行业用来指导产业发展，保护国家资源、环境，保证社会经济可持续发展的重要工具。

我国地理信息技术起步于20世纪70年代末，地理信息在国家社会和经济建设中发挥了重要的作用。随着我国信息化的发展，以遥感、地理信息系统和卫星定位系统技术为代表的地理信息技术发展迅速，地理信息产业规模不断扩大，在国家经济建设的应用日益显著。目前，地理信息的地位不断提高，“国家测绘局”已改名为“国家测绘地理信息局”，这从一个方面凸显了地理信息产业的重要性，地理信息产业已进入快速发展期，地理信息已走进千家万户、各行各业。

然而，地理信息在获取、存储、管理、查询、分析、应用、共享、可视表达等诸多过程中广泛存在的安全问题，严重影响了国家安全。特别是在目前信息网络化、数字化、全球化时代的大趋势下，地理信息安全保护问题越来越突出。在Google Earth高分辨率影像服务、网络恐怖袭击、“9·11”恐怖袭击等事件之后，面对日益严峻的地理信息安全形势，美国、日本、英国等一大批地理信息强国，开始着手建立和完善自己的地理信息安全体制，健全本国的地理信息安全政策和法律体系，加强本国地理信息基础设施的安全防范与保障工作。我国的地理信息安全形势也不容乐观，安全和共享矛盾突出，地理信息安全面临严峻的挑战。

国外地理信息安全政策和法律主要有3种类型：①日本、俄罗斯、韩国等国的主导型管理地理信息安全政策和法律，即国家拥有直属中央的地理信息行政管理体系和基础地理信息保障体系，地理信息行政管理职能由独立的国家地理信息行政管理机构履行，基础地理信息完全由国家财政投入；②美国、澳大利亚、德国等国的政府调控型测绘地理信息管理方式，国家和地方没有完整的测绘地理信息行政管理组织体系和行政管理机构，政府通过行政命令和完善立法实现对测绘行业的宏观调控；③以欧盟和英国为代表的市场主导型地理信息安全政策和法律，国家没有完整的地理信息行政管理体系，地理信息行政管理职能由独立的国家政府部门履行，依靠市场机制解决测绘投入，具有完善的地理信息法律体系，通过社会管理地理信息行业。

(1) 地理信息安全引起高度关注

随着国民经济建设和信息化进程的加快，各方面对地理信息资源的需求不断增长，地理信息安全问题日趋突出，引起了一大批专家、学者及政府高官的高度关注。

早在2005年全国政协十届三次会议时，金祥文委员便呈交提案，呼吁高度重视国家基础地理信息数据的安全隐患问题。他指出，作为国家地理测绘成果的重要组成部分，国家基础地理信息数据事关国家安全，要给予切实的保护。2008年，全国政协委员吴信才也呼吁，国家与地方的地理信息系统的安全保护，要纳入国家计算机信息系统的安全保护体系之中，在国家信息安全的统一框架之内进行建设，切实保障国家地理信息安全。2009年，全国人大代表李朋德、全国政协委员徐德明都向大会提交了保护国家地理信息安全方面的提案。在《关于建立国家互联网地图与地理信息监管平台的建议》中，李朋德建议：“国家保密局、国家测绘局、工信部、出版署、安全部、公安部等部门尽快出台必要的法规和管理规定，由测绘部门牵头，联合建设国家地图与地理信息监管平台。”

为此，我国针对地理信息的一些领域出台了相关法律法规，并开展了相关专项治理工作，着手开展了一系列对公众进行地理信息安全宣传教育的活动，以确保国家地理信息安全。如今，地理信息安全已在业内引起广泛关注。国家“十二五”规划纲要中也高度强调了网络与信息安全保护的重要性，提出“要健全法律法规、完善标准体系、实施安全等级保护与风险评估等制度，构建信息安全保密防护体系，确保国家网络与信息安全。”

(2) 国家有关地理信息安全的政策规定

对于地理信息的安全问题，国家、军队及相关部门都十分重视。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中在“信息产业及现代服务业”领域中特别强调“重点研究开发国家基础信息网络和重要信息系统中的安全保障技术，开发复杂大系统下的网络生存、主动实时防护、安全存储、网络病毒防范、恶意攻击防范、网络信任体系与新的密码技术等”。国家和军队相关部门也制定了一系列相关的法规。

目前，我国适用于地理信息安全管理的相关法律有5部：《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国安全法》《中华人民共和国保守国家秘密法》。

我国规范地理信息安全管理的相关法规有4部：《中华人民共和国地图编制出版管理条例》《中华人民共和国测量标志保护条例》《中华人民共和国测绘成果管理条例》《基础测绘条例》。

我国加强地理信息安全管理的部门规章有5部：《测绘行政处罚程序规定》《测绘行政执法证管理规定》《房产测绘管理办法》《重要地理信息数据审核公布管理规定》《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》。

另外，我国还制定了一些地理信息安全政策性规范文件，如《测绘管理工作国家秘密范围的规定》《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》《基础测绘成果应急提供办法》《国务院关于加强测绘工作的意见》《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》《关于加强涉密测绘地理信息安全管理的通知》等，累计近30个。

有关地理信息安全方面的立法，除了上述之外,配合我国的地理信息安全法律法规及部门规章，各地区也出台了一些地方性法规和规章，共有100多部。

尽管各方面对于地理信息安全给予了高度重视，制定了一些政策和法律，然而目前地理信息安全政策和法律还不够系统和完善，针对地理信息网络化、数字化、全球化的趋势，出现了许多新情况、新问题，相关方面的法律与政策还是空白的，地理信息安全政策和法律方面问题仍然十分突出。

地理信息安全保密范围偏大，密级偏高，地理信息安全保密范围与保密等级难以科学界定，这对地理信息合理有效地共享利用带来很大困难，无法充分发挥地理信息的作用，实际上也影响了国家经济建设。

制定地理信息安全政策和法律的最终目的还是最大限度地发挥地理信息的效能，扩大地理信息的共享，服务于国家和军队建设。先进的技术可为降低地理信息安全门槛创造条件。因此，安全技术对于制定合理的地理信息安全政策和法律具有重要作用。而目前地理信息安全主要考虑加密技术，对于精度降低、数字水印、访问控制等考虑甚少，从而不可避免地导致安全保护过度，使用限制过度。

现行地理信息安全政策和法律主要针对测绘产品，而较少考虑到地理信息产品的特性，如数字信息与模拟地图未能区别对待，网络地图信息缺少管理政策措施，导航地图市场不规范，忽视地理信息软件安全。因此，地理信息政策和法律针对性差，从而难以有效地保护地理信息的安全。

目前，对地理信息安全政策和法律系统研究不足，缺少地理信息安全政策和法律的长远策略，导致就事论事现象多，规划策略少，影响了地理信息安全政策和法律的有效制定和发展。

高精度地理信息是科技含量高、技术性强的信息资源，国家和军事测绘主管部门的一些规定只规范到省级和行业内部。而随着经济的发展，实施地理信息生产组织，已从完全是国家机关、事业、企业单位，逐渐扩大到无上级主管部门的公司企业，许多企业不知相关规定，无法按章执行。

现行地理信息安全政策和法律主要依据测绘领域相关的政策和法律，而针对地理信息自身特点的政策和法律还很少，距离完善的地理信息安全法律体系相距甚远。

地理信息安全事关国家安全，建立完善的地理信息安全政策和法律十分重要。我国相关部门对于地理信息安全已高度重视，并制定了相关政策和法规，但还存在诸多问题需要解决，地理信息安全政策和法律还需要花大力气完善和执行。